De politieke dimensie van het
Europese concurrentiebeleid
W.Th. Verwey*
D
e Europese Commissie, en daarbinnen DGIV, heeft veel speelruimte voor het
formuleren, uitvoeren en afdwingen van het Gemeenschappelijke concurrentiebeleid. Door deze veelheid van taken is de politieke dimensie nadrukkelijk
aanwezig. Tegenwicht wordt geboden door het Hof van Justitie, twee raadgevende
comite’s, depublieke opinie en een steeds mondiger bedrijfsleven. In combinatie met
de toenemende werkdruk en de omslachtigheid van procedures heeft dit tot een
klantvriendelijker aanpakgenoodzaakt. Voor een efficiente beleidsvoering kan
DG IVniet langer om een goede werkverhouding met het bedrijfsleven been.
De tijd dat het Europese concurrentiebeleid het exclusieve domein van een handvol juristen was, is al
lang voorbij. Maar dat daarmee de activiteiten van
het Directoraat-Generaal Concurrentie (DG IV)
gemeengoed zijn geworden is wat veel gezegd.
Slechts vier procent van de Britse en 28 procent van
de Franse ondernemingen is ervan op de hoogte dat
de Europese Commissie ondernemingen wegens
schending van het EG-recht kan beboeten tot tien
procent van de jaaromzet1.
Dat neemt niet weg dat het Europese concurrentiebeleid sinds jaar en dag voor grote controverses en
hoog oplopende emoties heeft gezorgd. Sinds de oprichting van de EG in 1957 bestaat er een potentieel
conflict tussen de concurrentieregels en de wens
van lidstaten en het Commissie-apparaat om direct
in de markt in te grijpen. Concurrentiebeleid is bovendien een terrein waarbij het EG-beleid verzoend
moet worden met twaalf nationale systemen die
door nationale wetgeving worden gestut. Dat heeft
tot gevolg dat het concurrentiebeleid gevoelig is gebleken voor politieke invloeden.
Institutionele structuur
De Europese Commissie is het EG-orgaan dat in eerste instantie verantwoordelijk is voor de uitvoering
van de concurrentiepolitiek. Het dagelijkse werk
wordt overgelaten aan het Directoraat-Generaal
Concurrentie — ook wel gewoon DG IV genoemd.
De verantwoordelijke Commissaris leidt dat Directoraat en verdedigt zijn standpunten ten overstaan van
de gehele Commissie. Belangrijke besluiten, zoals
een oordeel over een fusie met een Europese dimensie, worden genomen door de voltallige Commissie,
bestaande uit 17 Commissarissen met zeer uiteenlopende competenties en belangen. De Commissie besluit bij gewone meerderheid.
Het functioneren van DG IV is daarmee niet uitsluitend afhankelijk van DG IV. De speelruimte wordt
medebepaald door andere DG’s en door zoiets on-
I
definieerbaars als het politieke klimaat van alledag.
Dit is dan ook een reden van de sterk toegenomen
belangstelling van ‘public affairs managers’, die zich
richten op de kritische raakvlakken tussen overheden en bedrijfsleven, voor het Europese concurrentiebeleid2.
De Commissaris, tot 1 januari 1993 Sir Leon Brittan,
wordt op politick niveau terzijde gestaan door een
persoonlijk kabinet. Het kabinet is doorgaans zeer
invloedrijk. Het bepaalt min of meer de agenda van
de Commissaris. De kabinetten bestaan alle uit vertrouwelingen, en de leden hebben veelal dezelfde
nationaliteit als de Commissaris. Zij vormen het politieke voorportaal.
Twee andere belanrijke organen zijn het Hof van
Justitie en het daaraan geaffilieerde Gerecht van Eerste Aanleg. Het Hof houdt zich bezig met vragen
over de juiste toepassing en interpretatie van Gemeenschapsregels. In het verleden werd de Commissie loyaal terzijde gestaan door het Hof van Justitie.
Sommige waarnemers meenden dat er kennelijk een
consistente behoefte van het Hof bestond om de
concurrentiebepalingen zodanig te interpreteren dat
de Commissie de “grootst mogelijke actieradius voor
interventie wordt gegeven”3. Tegenwoordig moet
dat standpunt worden genuanceerd: de Commissie
heeft sinds 1989 een lastiger klant aan het Gerecht
van Eerste Aanleg. Deze rechtbank ontpopt zich als
een efficiente scheidsrechter van concurrentiegeschillen waarbij de Commissie regelmatig tegen een
gele of rode kaart aanloopt.
* De auteur is partner van Public Affairs Consultants en
manager van het kantoor te Brussel.
1. Financial Times, 7 mei 1991.
2. W.Th. Verwey, Omgaan met Brussel, in: Public Affairs
Consultants, Gewogen belangen: Public affairs in theorie
enpraktijk, Kluwer, Deventer, 1992.
3. Zie bij voorbeeld D. Wyatt en A. Dashwoord, The Substantive Law of the EEC, Sweet and Maxwell, Londen, 1980.
Per saldo heeft de Europese Commissie met betrekking tot formulering en uitvoering van concurrentiebeleid relatief veel speelruimte. Er is geen ander
EG-beleid dat zo uitgebreid is vertegenwoordigd in
het Verdrag van Rome. Een tweede verschil is dat
ander EG-beleid, zoals milieu of transport, zich in
een vroeg stadium ingeperkt weet door het vaak
frustrerende optreden van de ministerraad en het
Europees Parlement. Daarentegen bestaat bij het
Europese concurrentiebeleid de institutionele band
met de lidstaten slechts uit twee raadgevende comite’s, te weten een voor mededingingsregelingen en
economische machtsposities en een voor concentraties.
Deze comite’s bestaan uit nationale kartelautoriteiten. Zij stellen onder andere vast of er sprake is van
een overtreding van artikel 85 en/of 86. Daarnaast
adviseren zij over het al dan niet doen uitgaan van
een Beschikking over de toepassing van het EGrecht in kartelzaken (bij voorbeeld boete, uitzondering, verandering en amendering) alsmede over fusies met een Europese dimensie. De Commissie
hoeft zich niet aan de uitspraken te conformeren.
Uit oogpunt van transparantie is het overigens merkwaardig dat de adviezen van de comite’s officieel alleen meegedeeld worden aan de Commissie en niet
aan de betrokken onderneming .
De onafhankelijkheid van DG IV is versterkt sedert
de introductie van de fusierichtlijn, waarbij de Commissie fusies met een Europese dimensie kan doen
wijzigen of tegenhouden zodra het vermoeden bestaat dat zij ten koste van onbelemmerde en eerlijke
concurrentie gaan5. Hieruit vloeit nog een ander karakteristiek element voort: het concurrentiebeleid is
een beleidsterrein waar beleidsformulering en uitvoering zo dicht bij elkaar staan, dat ze hier en daar
overlappen. DG IV functioneert, met andere woorden, in een voortdurend spanningsveld tussen beleidsformulering en gelijktijdige beleidsuitvoering.
Bevoegdheden en instrumental!
Het Europese concurrentiebeleid heeft een logische
en relatief stevige basis. In het algemeen is het aan
individuen en ondernemingen verboden handelingen te verrichten die eerlijke en onbelemmerde concurrentie in de weg staan en/of de handel tussen
EG-landen verhindereren of bemoeilijken. Overeenkomsten met betrekking tot marktverdeling of prijsstelling, staatssteun aan noodlijdende bedrijfstakken,
concentraties die tot een monopolie of oligopolie leiden en bovenstaande repercussies (kunnen) hebben,
zijn daarmee verboden.
De Europese Commissie is door de lidtstaten belast
met de toepassing van het grensoverschrijdende
concurrentierecht omdat de lidstaten dat niet zelf
kunnen. De basis van het Europese concurrentierecht staat beschreven in de artikelen 85 tot en met
92 van het Verdrag van Rome. Elders in dit nummer
wordt hierop ingegaan.
Bij de ontwikkeling van beleid tegen restrictieve
praktijken maakt de Commissie regelmatig gebruik
van twee instrumenten: algemene Verordeningen en
individuele Beschikkingen. De Commissie heeft
daartoe twee opsporende bevoegdheden. Zij kan
een onderneming (of andere entiteit) om informatie
verzoeken en zij kan ter plaatse onderzoek verrichten.
Verzoek om informatie
Zodra de Commissie vermoedt dat er in het kader
van de artikelen 85 en 86 overtredingen zijn begaan,
kan zij overgaan tot het verzamelen van alle noodzakelijke informatie. DG IV zoekt daarbij niet alleen
de medewerking van de betrokken ondernemingen,
maar ook van derden en van nationale (kartel-)autoriteiten. Indien de Commissie niet een Beschikking
terzake kan overleggen, mag medewerking worden
geweigerd. Is er wel een beschikking, dan moeten
de vragen van de Commissie naar eer en geweten
worden beantwoord. Onvolledige of misleidende
informatie kan een boete opleveren. Het is daarbij
van belang aan te geven welke informatie als vertrouwelijk beschouwd dient te worden.
Dawn raids
DG IV kan ook gebruik maken van zijn recht op inspectie. Dat houdt in dat ambtenaren van DG IV
zich toegang tot gebouwen, terreinen, vervoermiddelen en kantoren van een onderneming mogen verschaffen, de boeken en andere gegevens mogen
raadplegen en kopieren en ter plekke mondelinge
verklaringen mogen vragen. Dit zijn de beruchte
‘dawn raids’. Medewerking kan alleen worden afgedwongen indien de Commissie een Beschikking kan
overleggen. Aangezien de verantwoordelijke Commissaris tegenwoordig binnen enkele uren een Beschikking kan en mag treffen, hebben gevisiteerde
ondernemingen geen tijd meer om ‘orde op zaken’
te stellen. Het is niet verbazend dat deze verrassingsinvallen van de Commissie als een inbreuk op de
privacy worden beschouwd en daarom vaak aanleiding tot discussie zijn. Ook trachten ondernemingen
zoveel mogelijk geheime stukken onder te brengen
bij advocaten, omdat DG IV bij deze beroepsgroep
geen opsporingsbevoegdheid heeft .
Overigens betaat er een constructiever antwoord
van ondernemingen in de vorm van het instellen
van speciale interne programma’s waarbij wordt onderzocht wie gevoelig is voor een kartelonderzoek
van de Commissie. Het gaat hier bij voorbeeld om
onderzoek naar de handel en wandel van werknemers die zich bezighouden met verkoop, marketing,
patenten, planning, vertegenwoordiging in brancheorganisaties. Opgevraagde telefoonrekeningen, vergaderagenda’s van branche-organisaties en onkostenrekeningen vormen daarbij belangrijke informatiebronnen van de DG IV-ambtenaren . Genoemde
interne programma’s trachten de kartelrisico’s binnen de onderneming op te sporen en aan te pakken. De Commissie steunt deze initiatieven.
Procedures
Goede kermis van de procedures is een minimumvoorwaarde van effectieve belangenbehartiging. Dat
betekent dat inzicht moet bestaan in de voorwaarden waaronder DG IV een onderzoek naar handelin-
gen van ondernemingen aanvat, wat zijn bevoegdheden zijn, wat de betekenis van een ‘hearing’ is, wat
4. Zie van Bael, J.-F. Bellis, Competition Law of the EC,
CCH Editions Ltd., Bicester, 1987, biz. 1016.
5. PB L 257, 21 September 1990.
6. NRC Handelsblad, 23 maart 1992.
7. Cecilia Anderson, Influencing the European Community, Kogan Page Ltd., London, 1992, pag.105-117.
ESB 23-9-1992
I
de raadgevende comite’s doen en wat de rol van de
publieke opinie kan zijn.
Een dossier gaat minstens drie maar vaker vijf keer
been en weer in de hierarchic van de Commissie.
Eerst vindt een zwerftocht door DG IV plaats, dan
volgt het kabinet van de Commissaris en ten slotte
de Commissie. De statistieken laten zien dat tussen
50 en 150 keer voorlopige versies worden uitgewisseld voordat een zaak is beklonken. De gemiddelde
looptijd van een procedure is drie a vier jaar.
De omslachtigheid van de procedures is het belangrijkste zwakke punt in het functioneren van DG IV.
Onlangs heeft het Gerecht van Eerste Aanleg daarop
nog eens de vinger gelegd. In een geruchtmakende
uitspraak heeft het een boete van 24 mln. ecu tegen
een kartel van 14 pvc-producenten ongeldig verklaard omdat de procedureregels waren overtreden.
Er wordt verwacht dat advocaten en bedrijfsjuristen in
de nabije toekomst hun verdedigingslinies steeds
meer rond de procedurele mijnenvelden zullen optrekken .
De Commissie probeert al jaren de procedures te
vereenvoudigen. Een pendant hiervan was tot voor
kort het betrekkelijk geringe aantal procedures dat
de Commissie zelf wilde inleiden. De reden daarvan
was dat de Commissie daarvoor een Beschikking nodig heeft, waarbij destijds de bijbehorende reis van
de documenten door het Eurocratische spookhuis
voor lief genomen diende te worden. Hoewel DG
IV tegenwoordig minder plichtplegingen hoeft te
doen om de noodzakelijke Beschikking te verkrijgen, geven de betrokken ambtenaren de voorkeur
aan gebruik van de andere mogelijkheden, te weten
klachten en notificaties. Deze kunnen zonder verdere poespas worden behandeld. De Commissie moedigt daarom nog de weg van klachten en notificaties
aan, ook al souffleert zij daarbij luid en duidelijk.
Het indienen van een klacht is bijzonder eenvoudig.
Er gelden nauwelijks vormvereisten. Een overzichtelijke brief, waarin wordt vermeld wie de afzender is
en in welke hoedanigheid hij opereert, wat de
klacht inhoudt, enige uitleg over het belang dat de
klager bij de zaak heeft en een uitgebreide beschrijving van de klacht, volstaat9. Een onderzoek naar
prijsafspraken binnen de kartonnage-industrie werd
geopend nadat de Britse brancheorganisatie de
Commissie een simpel lijstje van 23 gevallen van
kennelijke prijsafspraken had gestuurd. De Commissie moet vervolgens laten weten wat zij met de
klacht doet.
Hearings
Zodra een zaak wordt opgenomen, stuurt de
Commssie een Verklaring van Bezwaar naar de betrokken onderneming. De betrokkenen kunnen hierop schriftelijk en mondeling (hearing) reageren.
Bij een mondelinge hearing zijn de vertegenwoordigers van de betrokken onderneming, de Commissie
en de nationale kartelautoriteiten aanwezig. Ook mogen belanghebbende derden toehoren. Wie belanghebbend is, wordt hoofdzakelijk door de Commissie
bepaald. Eveneens kunnen derden waarvan de aanwezigheid door de Commissie of de lidstaat als noodzakelijk wordt ervaren, worden uitgenodigd. Tenslotte kan een waarnemer uit een niet-EG-land worden
gevraagd, tenzij de betrokken ondernemingen tegen
diens aanwezigheid bezwaar maken. Voor deze op-
zet is gekozen omdat daarmee de uitwisseling van in-
formatie wordt bevorderd. De meeste ondernemingen maken van de mogelijkheid van een mondelinge
hearing gebruik, daar alle betrokkenen in een moeite door kunnen worden toegesproken.
Polltieke dimensie
De diverse EG-organen, maar ook ondernemers, bekijken de relatieve autonomie van DG IV met argusogen. DG IV ligt regelmatig onder vuur van andere
directoraten, vooral met die van Interne Markt en
Industrie (DG III) en Transport (DG VII). Dat heeft
uiteraard weer repercussies op de besluiten van de
voltallige Commissie.
In feite is de Commissie een politick orgaan. Dat
geldt niet alleen wanneer de Commissie als collegiaal collectief opereert maar ook wanneer DG IV in
het geweer komt. De Commissie en haar diensten
treden zowel in de rol van sheriff als van rechter en
burgemeester op. De linkerhand rapporteert aan de
rechterhand. Dat betekent dat haar besluiten met betrekking tot concurentiebeleid niet op louter juridische gronden worden genomen, maar nadrukkelijk
tot stand komen in een politieke context10.
Met betrekking tot de fusierichtlijn leidde de voorgenomen overname van de Canadese vliegtuigbouwer
De Havilland door de Frans/Italiaanse groep Aerospatiale/Alenia in mei 1991 tot een ware guerilla tussen voor- en tegenstanders. De Commissie heeft de
fusie met negen stemmen tegen laten afketsen, waarbij de Franse Commissie-voorzitter Delors blanco
stemde om zijn politieke huid in het vaderland te
redden . Een ander voorbeeld is de samenwerkingsovereenkomst tussen Air France en Sabena,
waarvan de formele notificatie vijf maanden werd
opgehouden wegens het Franse referendum over
Maastricht en de Belgische gevoeligheden omtrent
de nationaliteit van de partner .
Publiciteit
Het is de bedoeling van de Commissie om zo min
mogelijk in individuele zaken op te treden. Zij geeft
de voorkeur aan een consistente benadering, ten
einde ondernemingen op voorhand te be’invloeden.
Indien de Commissie achter een individuele zaak
aanzit, heeft zij en passant ook be’invloeding van de
markt op het oog. Daarom zoekt de Commissie bij
een Beschikking altijd de publiciteit.
In de jaren zeventig ging DG IV zo ver om persconferenties niet alleen te gebruiken om Beschikkingen
toe te lichten, maar ook om tussenstanden in diverse onderzoeksprojecten te verstrekken. Dat is nu
minder gebruikelijk. Maar de Commissie voelt zich
manifest gesteund door het Hof, dat vindt dat de
Commissie niet alleen het recht maar ook de plicht
heeft om het publiek te informeren.
8. Financial Times, 28 februari 1992.
9. Ook het zogenoemde C-formulier kan worden ingevuld.
10. I. van Bael en J.-F. Bellis, op. cit.
11. G. Waelkens, Het EG-Concurrentiebeleid, twee cases,
in: Public Affairs Consultants, op. cit., biz. 97.
12. Agence Europe, 7/9 September 1992, biz. 14.
Marktintegratie offragmentatie
Veel ondernemers hebben bezwaar tegen de opvatting van de Commissie dat de EG-markt koste wat
het kost moet worden beschouwd als een geintegreerd geheel. In werkelijkheid bestaat de EG natuurlijk uit een ingewikkeld web van markten van
ongelijke omvang en ordening. Ondernemersorganisaties vinden het misleidend dat de EG van de Europese Industrie eist zich te gedragen alsof zij op een
gei’ntegreerde, homogene markt opereert terwijl van
dat laatste duidelijk geen sprake is.
De Commissie stelt hier tegenover dat nationale
markten eveneens zeer gefragmenteerd zijn, maar
dat dat nog niet heeft betekend dat nationale pogingen om de concurrentie te verbeteren of de markt
verder te openen bij voorbaat inopportuun zouden
zijn. Het politieke spanningsveld bestaat uit de confrontatie van de nationale met de Europese dimensie.
Deplaats van DG TV binnen de Commissie
DG IV is een oud en eerbiedwaardig DirectoraatGeneraal. Tot de jaren zeventig was DG IV vooral
belast met technisch-juridische en principiele zaken
betreffende mededinging, zoals de effectiviteit van
het Europese mededingingsrecht en de reikwijdte
van het Gemeenschapsrecht. Commissie-uitspraken
over markttoegang bleven jarenlang alleen bekend
aan een handvol gespecialiseerde juristen. Uiteraard
kwam dit de effectiviteit van het Gemeenschapsrecht niet ten goede.
Pas aan het einde van de jaren zeventig en het begin van de jaren tachtig kwam er politiek vuurwerk.
De grote acties, resulterend in spectaculaire boetes
kwamen van Commissaris Andriessen13. In de jaren
daarna is het politieke gewicht van DG IV verder
toegenomen, toen met de komst van de Europese
Akte het concurrentiebeleid werd ingezet om de
doelstellingen van de interne markt te realiseren.
De rechtsgevolgen van de totstandkoming van de interne markt werden daarmee minder vrijblijvend.
Toch valt bij DG III en de ondernemingen vaak de
klacht te beluisteren dat je zelden weet wat je aan
DG IV hebt. In de luchtvaartsector duurt het vaak
jaren voordat DG IV een zaak heeft opgebouwd,
maar bij het openbreken van de markt voor telecommunicatiediensten werd bliksemsnel gehandeld.
Ook heeft de Commissie eens op suggestie van DG
IV een einde gemaakt aan een Italiaans lucifer-kartel, om vervolgens te vernemen dat geen enkele onderneming van een open Italiaanse lucifermarkt
koud of warm wordt. Dit besluit heeft de geloofwaardigheid niet vergroot 14
DG IV wil samenwerken
DG IV heeft te maken met de restanten van een klassiek imago-probleem: zijn reputatie is binnen en buiten de Commissie verschillend. Binnen de Commissie wordt het degelijke maar fantasieloze directoraat
van vroeger tegenwoordig beschouwd als een dynamische, maar arrogante en ambitieuze organisatie.
Er wordt zelfs met afgunst gekeken naar de relatieve autonomie van DG IV. Daartegenover staan de
vele klachten van ondernemers die na een informatief gesprek met ambtenaren van DG IV, bij thuis-.
komst moesten constateren dat zij een anti-kartel
procedure aan hun broek hadden. Buiten de Commissie stond DG IV dan ook jaren bekend als on-
ESB 23-9-1992
voorspelbaar, maar tegenwoordig ook wel als klantvriendelijk en open.
Dat moet ook wel, daar DG IV relatief mager bezel
is. Een goede werkverhouding met ondernemingen
kan het ambtelijke werk aanzienlijk verlichten. Van
de 373 personeelsleden (per 31 december 1991)
houdt zich minder dan de helft bezig met de voor
het kartelbeleid relevante verdragsartikelen. DG IV
heeft het druk. Op 31 december 1991 waren 2.287
zaken aanhangig, waarvan 1.732 verzoeken of aanmeldingen, 382 klachten van ondernemingen en de
rest door de Commissie ingeleide procedures .
De jongste neigingen tot klantvriendelijkheid zijn
een indirect gevolg van de nadrukkelijke Brits-Nederlandse invloed die DG IV sinds de jaren tachtig
heeft ondergaan. In navolging van de veranderende
houding van het Hof van Justitie en het Gerecht van
Eerste Aanleg, heeft ook DG IV steeds meer aandacht voor het recht van ondernemingen zich adequaat te verdedigen tegen beschuldigingen van anticoncurrentieel gedrag . En het bedrijfsleven begint
daar mondjesmaat op in te spelen.
Slotopmerking
Het Europese bedrijfsleven heeft talloze mogelijkheden om zijn belangen met betrekking tot het concurrentiebeleid te behartigen. Informele gesprekken,
officiele hearings, contacten met andere DG’s en acties via de kabinetten van de Commissarissen zijn
de meest gehanteerde vormen om schade in een zo
vroeg mogelijk stadium te beperken.
Werkgeversfederaties, Kamers van Koophandel en
individuele ondernemingen hebben de weg naar
Brussel gevonden. Omgekeerd neemt de Europese
Commissie initiatieven om het concurrentiebeleid
dichter bij de betrokkenen te brengen door bij voorbeeld nationale autoriteiten eerder in te schakelen
bij concurrentie-vraagstukken. Dat was hard nodig:
de gei’soleerde ontwikkeling van het EG-beleid
heeft geresulteerd in een gebrek aan zichtbaarheid
die het draagvlak dreigt aan te tasten.
De Commissie is vast van plan de komende jaren terreinwinst te boeken. Onlangs wist de Commissie
haar actieradius uit te breiden met oligopolies en
het ziet er naar uit dat zij binnen enkele jaren zal
trachten de drempels voor de fusiecontrole te verlagen tot voorgenomen transacties met een nationale
dimensie. Door aan te blijven dringen op grotere
transparantie kan het bedrijfsleven ertoe bijdragen
dat de Commissie zichzelf in de hand krijgt. De
Commissie en haar DG IV kunnen zich dan wellicht
ontwikkelen tot de betrouwbare zakenpartners die
zij soms pretenderen te zijn.
W.Th. Verwey
13. Deze was van 1980 tot en met 1984 binnen de Commissie belast met het concurrentiebeleid.
14. Zie Alien, Managing the Common Market: The Community’s Competition Policy, in: H. Wallace, W. Wallace and
C. Webb: Policy Making, in the European Community, Wiley, 1983, biz. 233.
15. Commissie van de Europese Gemeenschappen, XXIe
verslag over het mededingingsbeleid, SEC(92)756, Brussel,
1992.
16. T. Koopmans, The Birth of European Law at the CrossRoads of Legal Traditions in: The American Journal of
Comparative Law, Summer 1991, nr. Ill, biz. 493-507.