Fisconomie
De nieuwe Grondwet over
begroting, belastingen en
geldstelsel
PROF. DR. J. H. CHRJSTIAANSE
Inleiding
In het kader van de grondwetsherziening in eerste lezing zijn onlangs wetsontwerpen in de Staten-Generaal behandeld, die onder meer betrekking hebben
op de begroting, de belastingen en het
geldstelsel. De vastgestelde nieuwe bepalingen over deze onderwerpen zullen
vermoedelijk te zijner tijd een plaats krijgen in de nieuwe Grondwet. In dit artikel
wordt de aandacht gevestigd op de
nieuwe teksten en op enige discussiepunten tijdens de parlementaire behandeling.
Grondwetsbepalingen over de begroting
De Memorie van Toelichting van
1976 bij wetsontwerp 14 226 begint met
de zinsnede: ,,Tot de oudste bevoegdheden van de volksvertegenwoordiging
behoort het recht tot medevaststelling
van de begroting. Het is een belangrijk
recht”. In de huidige grondwet komen
de bepalingen voor in het Derde Hoofdstuk ,,Van de Staten-Generaal”, in een
afzonderlijke Zesde Afdeling. In de
nieuwe grondwet zullen de — enigszins
bekorte — artikelen over de begroting
worden opgenomen in het hoofdstuk
Wetgeving en bestuur. Inhoudelijk zijn
er geen wijzigingen van grote betekenis.
Artikel 133 van de huidige Grondwet
bepaalt: ,,Door de wet worden de begrotingen van alle uitgaven des Rijks vastgesteld, en de middelen tot dekking aangewezen”. De voorlopig als artikel 5.2.7.,
lid 1, vastgestelde overeenkomstige bepaling voor de nieuwe Grondwet luidt:
,,De begroting van de ontvangsten en de
uitgaven van het Rijk wordt bij de wet
vastgesteld”. De eis van een afzonderlijke middelenwet vervalt. Uiteraard
blijft het bij de ontvangsten om ramingen gaan. Het kernpunt is en blijft de
vaststelling bij wet van de begroting.
Dit betekent tevens dat het budgetrecht
voor de Eerste Kamer der StatenGeneraal gehandhaafd blijft. Dit was
overigens niet onomstreden. De meerderheid van de Staatscommissie-Cals/
Donner voor de nieuwe grondwet wilde
de wetgeving tot vaststelling van de begroting van rijksontvangsten en rijksESB 25-2-1981
uitgaven laten geschieden door de regering en de Tweede Kamer. De regering
zou de begrotingswetten na de bekrachtiging slechts ter kennis brengen van de
Eerste Kamer.
In de Not a inzake het grondwetsherzieningsbeleid, waarbij de hoofdpunten
ter discussie werden gesteld in de StatenGeneraal, was dit standpunt nog overgenomen. Via een motie-De Kwaadsteniet sprak de Tweede Kamer echter uit,
dat ook het budgetrecht aan de Eerste
Kamer diende toe te komen. De regering
heeft dit overgenomen in het wetsontwerp, hetgeen door beide Kamers in
eerste lezing is aanvaard. Vaststelling
van de begroting zal derhalve wel in de
toekomst bij wet blijven geschieden,
d.w.z. met medewerking van beide Kamers der Staten-Generaal. De medewerking van de Eerste Kamer aan het tot
stand komen van begrotingswetten past
inderdaad in haar positie van deel van
de wetgevende macht.
Een tweede discussiepunt betrof de
z.g. eenjaarlijkse begroting. In zijn intreerede aan de TH Twente heeft Boorsma een argumentatie ontwikkeld ten
gunste van een meerjaarlijkse begroting
1). De huidige Grondwet bepaalt sinds
1922 in artikel 134, dat begrotingen op
een tijdvak van twee jaren betrekking
zouden mogen hebben. Van dit recht is
nooit gebruik gemaakt. Zoals Thurlings
opmerkt 2), werd de jaarlijkse begroting
vast verankerd in de Comptabiliteitswet
van 1927. Ook de nieuwe Comptabiliteitswet gaat hiervan uit, al kent deze
wet wel meerjarenramingen, die evenals
de Miljoenennota bij het ontwerp van de
begroting worden gevoegd.
Als voordelen van een tweejaarlijkse
begroting kunnen worden genoemd:
— het structurele karakter van het begrotingsbeleid komt beter tot zijn
recht;
— noodzakelijke bijstellingen voor het
tweede jaar van de begrotingscyclus
kunnen sneller tot stand komen;
— vrijkomende ambtelijke, ministeriele
en parlementaire tijd kunnen daadwerkelijk worden benut voor goed
doordachte beleidsmaatregelen in
plaats van ombuigingen ad-hoc (aldus Boorsma).
De volgende nadelen lijken echter te
overheersen:
— de flexibiliteit van het stelsel wordt
geringer;
— de na twee jaar noodzakelijke bijstellingen worden groter en daardoor
moeilijker;
— de voorspelling van macro-grootheden is voor twee jaren moeilijker.
Voor de nieuwe Grondwet is thans gekozen voor de jaarlijkse begroting
(artikel 5.2.7., lid 2).
Een derde discussiepunt betrof de rekening. De Algemene Rekenkamer had
voor de desbetreffende bepaling uiteraard grote aandacht 3). De nieuwe bepaling (artikel 5.2.7., lid 3) zal luiden: ,,De
verantwoording van de ontvangsten en
de uitgaven van het Rijk wordt aan de
Staten-Generaal gedaan overeenkomstig
de bepalingen van de wet. De door de
Algemene Rekenkamer goedgekeurde
rekening wordt aan de Staten-Generaal
voorgelegd. In het oorspronkelijk wetsontwerp stond, ondanks kritiek van de
Raad van State, nog in plaats van ,,goedgekeurde rekening”: ,,onderzochte rekening”. Bij Nota van Wijziging is dit gewijzigd, mede na aandrang vande Rekenkamer. Namens de regering is er nog
nadrukkelijk op gewezen, dat het artikel
zich in geen enkel opzicht verzet tegen
een meer inhoudelijk onderzoek door de
Staten-Generaal van de goedgekeurde
rekening, ook al spreekt de bepaling over
overlegging aan de Staten-Generaal 4).
Uit de correspondentie met de Rekenkamer blijkt tevens, dat na aanpassing
van de Comptabiliteitswet de mogelijkheid zal bestaan dat tevoren ten aanzien
van bepaalde posten afzonderlijk verantwoording wordt afgelegd, waarbij aan de
Rekenkamer de passende taak zal worden toebedeeld.
Grondwetsbepaling over de belastingen
Wetsontwerp 15575 Regelende bepalingen in de Grondwet inzake de belastingen, is door de Tweede Kamer geamendeerd. Op het hoofdprincipe is er
overigens geen verschil. Uitgaande van
de systematiek van de nieuwe Grondwet,
dat het woord ,,regelen” wordt gebruikt
1) P. B. Boorsma, Naarde versoberingsstaat,
rede uitgesproken op 24 januari 1980 terge-
legenheid van het aanvaarden van het ambt
van gewoon hoogleraar indeOpenbare Finan-
cien bij de Afdeling Bestuurskunde van de
TH-Twente, gepubliceerd in Openbare Uit-
gaven, februari 1980.
2) Th. M. L. Thurlings, Begroting en belasting, 1974, biz. 10 en 11.
3) In het oorspronkelijk Advies van december 1967, gepubliceerd in de Nederlandsche
Staatscourant van 13 februari 1968 en de als
kamerstukken bij wetsontwerp 14226 overgelegde brieven van de Algemene Rekenkamer.
4) Handelingen Eerste Kamer, Zitting 19801981, biz. 208.
199
als delegatie niet is uitgesloten en het
woord ,,bepalen” indien zulks wel wordt
beoogd, had de regering de tekst voorgesteld: ,,Belastingen en andere heffingen van het Rijk worden bij de wet ge-
regeld”. De gehele Tweede Kamer oordeelde echter (via een amendement-Van
Rooyen), dat voor de belastingheffing
een eigen, in de lijn der historic passende
formulering gewenst is: „ Belastingen van
het Rijk worden geheven uit kracht van
een wet. Andere heffingen van het Rijk
worden bij de wet geregeld”. Hiermee
is nog eens onderstreept, dat delegatie
bij belastingheffing door de wetgever
met grote terughoudendheid moet worden toegepast. Opnieuw zal de Grondwet dus het aloude principe huldigen,
dat geen belasting kan worden geheven
zonder consent van het volk. Overigens
wordt delegatie op belastingterrein niet
uitgesloten. De essentialia van de belastingheffing dienen wel in de formele
wet te staan. Door de redactie van de
nieuwe grondwetsbepaling, die in dit opzicht aansluit bij het huidige artikel 188
van de Grondwet, wordt de wetgever
— en dus ook de Staten-Generaal — de
verplichting opgelegd scherp toe te zien
bij alle belastingregelingen, dat aan de
essentie van het legaliteitsbeginsel wordt
voldaan.
Een nadeel van de aanvaarde formulering is, dat een onderscheid wordt gemaakt tussen belastingen enerzijds en
andere heffingen anderzijds. Dit houdt
de suggestie in, dat bij de andere heffingen meer delegatie rhogelijk is. Maar het
is de vraag of dit wel wenselijk is. Ook
is het onderscheid met belastingen niet
altijd duidelijk. Men denke bijvoorbeeld
aan milieuheffingen.
Uit de nieuwe Grondwet zal de bepaling verdwijnen, dat geen privilegien op
het stuk van de belastingen mogen
worden gegeven. Inhoudelijk zal hierdoor niets veranderen.
Grondwetsbepaling over het geldstelsel
Volgens de aanvankelijke voorstellen
zou er in de Grondwet niets meer worden
gezegd over monetaire aangelegenheden.
Door ingrijpen van de Tweede Kamer
zal de nieuwe grondwet nog wel de volgende korte bepaling (voorlopig opge-
nomen als artikel 5.2.7a) kennen: ,,De
wet regelt het geldstelsel”. Minister
Wiegel heeft desgevraagd in de Eerste
Kamer met zoveel woorden onderstreept
dat het artikel, indien dit in de nieuwe
Grondwet wordt opgenomen, geenszins
impliceert, dat er op het terrein van het
geldstelsel meer bij wet zou moeten
worden geregeld dan thans het geval is.
Het artikel dwingt niet tot nieuwe wetgeving 5). Ook heeft hij opgemerkt, dat
de bepaling op geen enkele wijze kan
worden gezien als een grondwettelijk
obstakel tegen eventuele toekomstige
Europese ontwikkelingen. De grondwettelijke opdracht aan de wetgever om
200
het geldstelsel te regelen laat toe dat de
wetgever het geldstelsel zodanig regelt,
dat dit overeenkomt met wat daaromtrent eventueel in Europees verband
wordt bepaald.
Door aanvaarding van het wetsontwerp IS468 zal vermoedelijk in de
nieuwe Grondwet een aantal bepalingen
over de munt e.d. verdwijnen. Dit is met
vervallen van artikel 73 Grondwet de
behoefte zal gevoelen de genoemde bepaling in de Muntwet te veranderen 7).
De eenheid van de Nederlandse staat
wordt inderdaad het best gesymboliseerd
met de beeltenis van de Koning op de
Nederlandse gulden.
J. H. Christiaanse
name het geval met het huidige artikel
73 van de Grondwet, dat luidt: ,,De
Koning heeft het recht van de munt.
Hij vermag zijn beeltenis op de muntspecien te doen stellen” 6). Een en ander
is thans uitgewerkt in de Muntwet 1948,
waar in artikel 4, lid 5 ook is bepaald,
dat alle munten het borstbeeld van de
Koning zullen dragen. Minister Wiegel
merkte in de Eerste Kamer op, dat hij
niet aannam dat de wetgever met het
5) Handelingen Eerste Kamer, Zitting 1980-
1981, biz. 238.
6) Ook de huidige artikelen 190 t/m 192 van
de Grondwet verdwijnen. De oude bepalingen zouden op in de vorige eeuw heersende
monetaire omstandigheden zijn gebaseerd.
Dat de staat zijn schulden nakomt, wordt een
uitvloeisel van de rechtsstaatgedachte geacht.
7) Handelingen Eerste Kamer, Zitting 19801981, biz. 237.