b o e k b e s p re k i n g
De Nederlandse openbare
financiën blijven boeien
R.H.J.M. Gradus
De auteur is hoogleraar Bestuur en Economie van de Publieke
Sector en Non-profit organisaties aan de Vrije Universiteit
Amsterdam en directeur Financieel-Economische Zaken (FEZ)
van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Hij dankt Sea Cassidy voor hulp bij het redigeren.
rgradus@feweb.vu.nl
De afgelopen jaren zijn van een drietal handboeken op
het terrein van de Nederlandse openbare financiën
herdrukken verschenen. In dit artikel komen de methode,
de bruikbaarheid in het onderwijs en de verhouding
tussen theorie en praktijk in deze boeken aan de orde.
et Nederlandse economieonderwijs is aan het verengelsen.
economie-, rechten- of bestuurskundestudent is ‘grootgebracht’
In de masterfase is Engels verplicht en ook in de bachelormet een eerdere versie van dit boek. Een jaar later verscheen de
fase begint deze taal steeds meer gemeengoed
derde druk van Economie van het
te worden. Op zich is daar niets mis mee.
Overheidsbeleid van Frans Somers, Hans
Door het gebruik van Engels zal de internaVerlaak en Jarig van Sinderen. En in het
tionale arbeidsmobiliteit van afgestudeerde
najaar van 2004 rolde eveneens de derde
economen toenemen en dit komt de optimadruk van Modern financieel management bij
le allocatie van arbeid ten goede, zo zal iedere
het rijk: de rijksbegroting belicht van Ton
eerstejaarseconoom worden bijgebracht. Ook
Bestebreur, Albert Kraak en Cees van der
de leerstof past zich hierop aan en het
Burg van de persen.
gebruik van Engelstalige, veelal
Angelsaksische handboeken is inmiddels
De rijksbegroting belicht
standaard. Dit geldt zeker ook voor het vak
Centraal in dit boek staat de rijksbegroopenbare financiën.1 Toch heeft deze ontwikting. De begrotingsvoorbereiding vormt het
startpunt. Hieruit volgt een uiteenzetting
keling onmiskenbaar ook een keerzijde. De
van de belangrijkste rijksbegrotingvoorvoor de Nederlandse openbare financiën zo
schriften en passeren begrippen als ‘aanvulkenmerkende begrippen als ‘zalmnorm’,
lende post’, ‘begrotingsfondsen’ en ‘niet‘batenlastenstelsel’, ‘miljoenennota’ en
Modern financieel
beleidsartikelen’ de revue. Daarna bespreken
‘comptabiliteitswet’ worden node in deze buimanagement bij het Rijk;
de auteurs de begrotingsopstelling en -nortenlandse handboeken gemist. De aandacht
de rijksbegroting belicht
mering. Uitvoerig staan ze stil bij vraagstukvoor de institutionele aspecten is daarnaast
Ton Bestebreur, Albert Kraak,
ken van doelmatigheid en doeltreffendheid.
logischerwijs beperkt en de voor Nederland
Cees van der Burg
Jammer genoeg nemen ze de recente VBTBzo kenmerkende arbeidsverhoudingen, de rol
Sdu Uitgevers
evaluatie van het najaar 2004 daarin niet mee
van het CPB, de SER en de Algemene
ISBN 90 1210 138 7, 240 blz., € 29,50
(zie Postma, 2005). Vervolgens komt de volRekenkamer en de derde dinsdag in septemgende fase in het begrotingsproces, de uitber komen helemaal niet voor.
voering, aan de orde, waarbij veel aandacht is voor de rol van de
suppletore begrotingswetten. Daarna worden beheersvragen en
de verantwoording behandeld. Een apart hoofdstuk is gewijd
aan het agentschapmodel. Volgens de auteurs is dit een van de
belangrijkste innovaties op het gebied van financieel management in het laatste decennium van de vorige eeuw. Deze batenlastendiensten maken een betere bedrijfseconomische afweging
mogelijk en een grotere sturing op resultaten. De auteurs steken
hun voorkeur voor dit stelsel dan ook niet onder stoelen of banken. Toch krijg ik de indruk dat zij de voordelen hier en daar
Het wekt dan ook geen verbazing dat de markt voor
overdrijven. De administratieve lasten van een overgang naar
Nederlandstalige openbarefinanciënboeken nog steeds floreert
een dergelijk stelsel zijn enorm en het is de vraag of resultaatgeen dat de afgelopen twee jaar drie nieuwe edities zijn verschenen
richt werken niet op een andere manier bereikt kan worden.
van standaardwerken die het hele vakgebied proberen te
beslaan. In het voorjaar van 2003 verscheen alweer de tiende
druk van Overheidsfinanciën van Lenze Koopmans, Nout
1 Aanbevelingswaardige Engelstalige leerboeken zijn Connolly & Munro
(2003); Barr (2003) en Rosen (2005).
Wellink, Flip de Kam, Cees Sterks en Harm Woltjer. Menigeen
H
Het wekt dan ook geen verbazing
dat de markt voor Nederlandstalige
boeken over openbare financiën
nog steeds floreert
ESB 12-08-2005
353
b o e k b e s p re k i n g
Speels is het gebruik van intermezzo’s waarbij men ingaat
op de positie van de directie FEZ in het financiële management bij de departementen, de rol van het directoraat-generaal
voor de Rijksbegroting en de betrokkenheid
van de Staten-Generaal en de Algemene
Rekenkamer bij het financieel management.
De bovenstaande voorbeelden geven aan dat
dit boek toch vooral gericht is op een beter
begrip van de rijksbegroting. De rijksbegroting belicht lijkt dan ook vooral bedoeld
voor studenten die op dit terrein een verdiepingsslag willen maken.
Overheidsfinanciën
Economie van het overheidsbeleid
In dit boek staat de rol van de overheid in het economische
proces centraal. Logischerwijs opent het met een beschrijving
van de rol van de overheid. Het bevat een
historisch overzicht van de ontwikkeling
van de nachtwakersstaat tot de moderne
verzorgingsstaat. De auteurs staan daarnaast
stil bij het poldermodel en globalisering. In
het tweede deel (overheid en economie) kiezen
zij een meer beleidsmatig perspectief. Ze
zetten uiteen hoe de overheid macro-economisch- en begrotingsbeleid en inkomenspolitiek voert. Zij beschrijven de instituties
van de poldereconomie en larderen deze
met cijfers. Waar het begrotingsbeleid wordt
behandeld, is ook aandacht voor de relatie
met de lagere overheden. De sanering van
de overheidsfinanciën in de laatste twee
decennia van de vorige eeuw is beeldend
Overheidsfinanciën
beschreven. Tevens komt de wisselwerking
Lenze Koopmans, Nout Wellink,
tussen economische politiek en de Europese
Flip de Kam, Cees Sterks,
Unie aan bod. De auteurs signaleren de sigHarm Woltjer
nificante knelpunten op het terrein van de
Wolters-Noordhoff
openbare financiën. De mogelijke oplossinISBN 90 2073 235 8, 293 blz., € 46,50
gen hiervoor komen schetsmatig in beeld.
Het derde deel (beleid en praktijk) is
bestemd voor wie geïnteresseerd is in de
overwegingen en de modellen. Het biedt
daarmee goed inzicht in het Haagse beleidsproces, zij het dat er af en toe wel erg veel
aandacht is voor de gehanteerde modellen.
Economie van het overheidsbeleid lijkt mij
bruikbaar voor zowel het economieonderwijs
aan hbo en wo.
Dit boek is bedoeld als een complete
inleiding op het vakgebied openbare financiën. Het levert dan ook een forse dosis informatie op. De opbouw tracht te voorkomen
dat de lezer kopje onder gaat: onderwerpen
zijn op een logische manier gegroepeerd.
Ieder hoofdstuk begint met een korte inleiding
en eindigt met een samenvatting. Na een
reeks van horizontale onderwerpen (zoals
besluitvorming, begrotingsopstelling en normering, macro-economische aspecten)
komen de drie budgetdisciplinesectoren en
de inkomsten aan bod. Het boek besluit met
enkele capita selecta (over inkomensverdeling,
medeoverheden en EU). Alle facetten van
openbare financiën komen aan de orde.
Ook de economische gevolgen van het
financieel-economische beleid van de overheid (in brede zin). Het zorgstelsel en de te
verwachten gevolgen van vergrijzing krijgen
aandacht, evenals de noodzaak om de overheidsuitgaven te beteugelen. Met een vingerEen vergelijking
wijzing naar vorige kabinetten is de boodZonder enige twijfel zijn alledrie de boeschap in dit verband, dat de overheid in
ken doorspekt van een grondige kennis van
gouden tijden niet moet potverteren, maar
de Nederlandse instituties. De beschrijving
de begrotingsoverschotten juist moet oppotten
daarvan is degelijk. Wel is het perspectief
voor slechte tijden. Goed is ook dat onder
verschillend. In Bestebreur et al. staat het
andere de demografische ontwikkelingen en
financiële management bij de rijksoverheid
zorguitgaven in internationaal perspectief
centraal. Ontwikkelingen bij andere delen
worden geplaatst. Uit deze vergelijking blijkt
van de overheid zoals zelfstandige bestuursdat Nederland het niet slecht doet.
organen, gemeenten of overheidsbedrijven
Rationele besluitvorming en meer
komen niet aan bod. In de andere twee boemarktwerking krijgen eveneens de nodige
ken wordt de gehele publieke sector belicht
Economie van
aandacht. De auteurs staan systematisch stil
(zie ook tabel 1). Hierin is ook meer aanhet overheidsbeleid
bij de voor- en nadelen van privatisering en
dacht voor analyse en achtergronden.
Frans Somers, Hans Verlaak,
concluderen dat privatisering alleen succes
Hierbij wordt een meer analytische en
Jarig van Sinderen
heeft als de overheidsdiensten daadwerkelijk
deductieve benadering – met name vanuit
Wolters-Noordhoff
blootstaan aan concurrentie. Ik had het
de moderne public choice – niet geschuwd,
ISBN 90 2073 069 X, 312 blz., € 45
wenselijk gevonden als er op dit vlak iets
hetgeen ertoe leidt dat de lezer sommige
meer aandacht was gewijd aan de actuele
aspecten beter in perspectief kan plaatsen.
praktijk: hoe krijg je nu meer concurrentie op dit terrein? Die
Vooral Koopmans, et al. besteden veel aandacht aan de allocavraag blijft onbeantwoord. De aanzetten die daartoe in
tieve functie van de overheid en baseren zich daarbij op
Nederland worden gegeven tot een beter functionerende overbegrippen als markt- en overheidsfalen. Dit sluit aan bij het
heid worden summier besproken. Overheidsfinanciën is
pleidooi van de commissie-Teulings die het economieondergeschreven voor een breed palet aan studierichtingen in het
wijs meer wil laten leunen op de moderne micro-economie
hbo en wo.
(zie Teulings, 2002).
354
ESB 12-08-2005
b o e k b e s p re k i n g
Tabel 1. Een vergelijking (+ = aanwezig; – = niet aanwezig; x = op aanvraag beschikbaar)
rijksoverheid
OPL
inductief (I)/deductief (D)
referenties
tussen- en mk-vragen
docentenhandleiding
opdrachten
Bestebreur et al.
+
–
I
+
–
–
–
Somers et al.
+
+
D
–
+
x
+
Koopmans et al.
+
+
D
x
–
–
–
In methodisch opzicht spreekt het boek van Somers et al.
mij in het bijzonder aan. Het heeft een duidelijke indeling (rol
van de overheid, overheid en economie en beleid en praktijk)
en de afzonderlijke hoofdstukken worden door een korte inleiding en een openingscase voorafgegaan. Bovendien bevat het
een keur aan cijfers, grafieken en illustraties. Het is daardoor
minder een opsomming dan Koopmans et al. Ook Bestebreur
et al. is vlot geschreven en bevat veel citaten en tekstkaders.
Alledrie de boeken zijn voorzien van een register: ze zijn
daardoor als naslagwerk goed te gebruiken (zie tabel). Alleen
Bestebreur et al. bevat een literatuurlijst.
Voor alledrie de boeken geldt
dat hun onderwerpkeuze
nogal klassiek is
dieping, maar maakt het vak bovendien nog boeiender. Dit
neemt overigens niet weg dat deze leerboeken goed bijdragen
aan een beter begrip van de Nederlandse openbare financiën. â–
Raymond Gradus
Literatuur
Bestebreur, T., A. Kraak & C. van der Burg (2004) Modern financieel management bij het rijk: de rijksbegroting toegelicht. Den Haag: Sdu.
Barr, N. (2003) Economics of the Welfare State. Oxford: Oxford University Press.
Connolly, S. & A. Munro (2003) Economics of the Public Sector. Harlow: Prentice
Hall.
Koopmans, L., N. Wellink, F. de Kam, K. Sterks & H. Woltjer (2003)
Overheidsfinanciën. Groningen: Stenfert Kroese.
Postma, J.K.T. (2005) Doelstellingen van overheidsbeleid en verantwoording
over prestaties. ESB, 8 april, 152-154.
Rosen, H.S. (2005) Public Finance. New Jersey: McGrawHill.
Somers, F., H. Verlaak & J. van Sinderen (2004) Economie van het
Overheidsbeleid. Groningen: Stenfert Kroese.
Teulings, C.N. (2002) Economie moet je doen. ESB, 4 oktober, 700-702.
Het boek van Somers et al. is naar mijn mening het bruikbaarst in het onderwijs. Het gebruik van tussen- en meerkeuzevragen stelt de studenten in de gelegenheid om te toetsen of
men de stof zich eigen heeft gemaakt. Dit wordt versterkt door
de opname van opdrachten, die als doel hebben om dieper op
de stof in te gaan en dwarsverbanden te leggen. Ook is een
docentenhandleiding op aanvraag beschikbaar. Bovendien
vind ik de lay-out gebruiksvriendelijker.
Conclusies
Bij het maken van een boek moeten onmiskenbaar keuzen
worden gemaakt. Mede door die keuzes zijn de besproken boeken op bepaalde punten al gedateerd. Soms is dit onontkoombaar: wie had in 2003 kunnen vermoeden dat de conjunctuur
zich zo ongunstig zou ontwikkelen en dat de instapkoers voor
de EMU zo ter discussie gesteld zou worden of er een debat
zou losbarsten over de vlaktaks? Wel geven deze voorbeelden
aan dat het vakgebied van de openbare financiën zijn basis
moet vinden in zowel de micro- als de macro-economie.
Vanuit dat oogpunt zijn Koopmans et al. en Somers et al. het
meest geslaagd.
Soms is de gedateerdheid terug te voeren op de keuze van
de onderwerpen. Voor alledrie de boeken geldt dat hun onderwerpkeuze nogal klassiek is. Ik mis aandacht voor governanceen toezichtvraagstukken – ook op markten – en de rol die deze
vraagstukken vervullen bij de non-profit organisaties. Ook had
de uitwerking van de politieke economie (vormen van democratie, het principal-agent model, lobby- en bureaucratietheorieën) wat substantiëler mogen zijn. Tot slot mis ik een heldere
opvatting over de veranderingsgolf die op dit moment door de
overheid spoelt. Waar zitten de kansen? En waar de bedreigingen? De lezers – overwegend studenten – moeten naar mijn
mening de theorie over openbare financiën juist tegen de
achtergrond van de huidige, cruciale ontwikkelingen in
Nederland kunnen plaatsen. Dat geeft niet alleen verdere ver-
ESB 12-08-2005
355