De beleidscondities van het
Internationale Monetaire Fonds
DRS. A. F. P. BAKKER*
In de afgelopen jaren heeft het functioneren van het Internationale Monetaire Fonds aan soms
heftige kritiek blootgestaan. Deze kritiek richtte zich vooral op de opstelling van het IMF
ten opzichte van ontwikkelingslanden: het Fonds zou onredelijk zware voorwaarden verbinden aan
het verstrekken van leningen.
In dit artikel wordt ingegaan op de achtergrond van de beleidsvoorwaarden van het IMF.
Aanzienlijke misverstanden bestaan ten aanzien van de functie van het IMF in het algemeen
en het karakter van de beleidscondities van het IMF in het bijzonder. De auteur betoogt dat,
terwijl het principe van conditionaliteit onmisbaar is voor het efficient functioneren van het
internationale monetaire stelsel, de inhoud van de beleidscondities zich voortdurend dient
aan te passen aan zich wijzende omstandigheden. Ingegaan wordt op de ingrijpende
initiatieven die het Fonds daartoe in het afgelopen jaar heeft genomen, die dienen
te bewerkstelligen dat het Fonds een grotere rol kan spelen bij de bevordering
van het internationale aanpassingsproces.
Inleiding
Bij de Bretton-Woodsonderhandelingen in 1944 is een
tweetal internationale organisaties in het leven geroepen
die elk een onderscheiden, complementaire taak kregen voorgeschreven: de Wereldbank en het Internationale Monetaire
Fonds. De Wereldbank is ingesteld op het verschaffen van
ontwikkelingsfinanciering en heeft daarmede een langetermijnhorizon. Zij verkrijgt haar gelden uit door kapitaalstortingen van lidstaten gedekte langlopende leningen op
de kapitaalmarkt en heeft zich een reputatie opgebouwd
als financier van ontwikkelingsprojecten en -programma’s
in de ontwikkelingslanden. De Wereldbankstaf verricht
nauwgezette studies naar de rentabiliteit van deze projecten,
opdat geleidelijke terugbetaling door het betrokken land
mogelijk is. Het IMF is opgezet als een monetaire installing
die zich, naast meer algemene taken, richt op de korte financiering van tijdelijke betalingsbalanstekorten. Het Fonds
heeft een wezenlijk andere balanssamenstelling dan de
Wereldbank: de tekorten worden namelijk gefmancierd
door een beroep te doen op de monetaire reserves van die
landen die (tijdelijk) een overschot hebben. De landen die
middelen ter beschikking stellen van het Fonds, moeten
echter wel in staat zijn hun vorderingen onmiddellijk op te
vragen als zij deze zelf nodig hebben. Als zij hier niet zeker
van zouden zijn, zouden deze landen spoedig niet meer bereid
zijn het IMF over deze middelen te laten beschiktten. Ook het
Fonds dient zich er derhalve van te vergewissen dat de
leningen terugbetaald kunnen worden. Het IMF stelt
daarom o.a. de eis dat het betrokken tekortland een beleid
voert dat binnen redelijke termijn tot herstel van het betalingsevenwicht leidt.
De vraag rijst hoe dit mechanisme van tijdelijke overheveling van monetaire reserves van overschotlanden naar
tekortlanden kan functioneren nu er sprake is van een asymmetrische betalingsbalansstructuur in de wereld, waarbij
de overschotten voornamelijk geconcentreerd zijn bij een
slechts beperkt aantal energierijke landen. Ontegenzeggelijk
hebben deze scheve betalingsbalansverhoudingen, die voorlopig nog wel zullen aanhouden, de financierings- en aan-
152
passingsproblematiek voor de tekortlanden, en ook voor
het Fonds, bemoeilijkt. In meer evenwichtige omstandigheden dienen tekorten van ontwikkelingslanden, op wier
problematiek dit artikel zich vooral richt, gefmancierd te
worden uit reele-middelenoverdrachten door overschotlanden: ontwikkelingshulp en directe kapitaalinvesteringen.
Aldus wordt een structured houdbare tekortpositie bereikt,
waarbij eventuele steun van het IMF beperkt kan blijven tot
financiering van tijdelijke afwijkingen van deze evenwichtspositie. De ree’le olieprijsverhogingen en de daaruit voortvloeiende wereldrecessie hebben een groot aantal landen
evenwel erg ver afgevoerd van zulk een houdbare betalingsbalanspositie. De situatie is voor de ontwikkelingslanden
verder verergerd doordat in de rijkere landen, toen zij werden
geconfronteerd met eigen begrotingsproblemen en bedrijfssluitingen, de politieke wil tot opvoering van de ontwikkelingshulp sterk is verminderd; de olielanden hebben deze
taak slechts in bescheiden mate en voor een beperkt aantal
gedupeerde landen overgenomen.
De ree’le olieprijsstijging is evenwel een feit waarmee de
wereld moet leren leven en waaraan energie-arme landen
zich dus hebben aan te passen. Loutere financiering, dat is het
maken van schulden, helpt hierbij niet. De minister van
Ontwikkelingssamenwerking heeft er onlangs ook op gewezen dat ..financiering niet anders dan een tijdelijke oplossing kan zijn … op de langere duur moet voor ieder ontwikkelingsland een nieuw betalingsbalansevenwicht worden
nagestreefd” 1). Bij de eerste olieprijsschok van 1973 hebben
tal van landen bij een toenmalig zeer liquide positie van het
bankwezen, die voortvloeide uit bij de banken kort uitgezette
gelden door OPEC-overschotlanden, hun tekorten nog be-
*De auteur, stafmedewerker van De Nederlandsche Bank, is sedert
medio 1979 gedetacheerd op het kantoor van de Nederlandse’ bewindvoerder van het IMF te Washington DC. Hij geeft in dit artikel
zijn persoonlijke opvattingen weer.
1) J. de Koning, De verscherping van het ontwikkelingsvraagstuk,
Christen Democratische Verkenningen, januari 1981.
gunstig kunnen financieren 2). Noodzakelijke
binnenlandse aanpassingen werden evenwel vaak uitgesteld,
pijnlijk aanpassingsproces mogelijk terwijl de conditionali-
ook al omdat een aantal ontwikkelingslanden kon profiteren
anderzijds er zorg voor draagt dat de speling die het krediet
teit, dat is de uitvoering van een stabiliteitsprogramma,
van een evenzeer forse stijging van de prijzen van hun grond-
mogelijk maakt, optimaal aangewend wordt voor op pro-
stoffen. De schuldendienst Hep in deze landen zeer hoog op,
waardoor zij, geconfronteerd met de nieuwe olieprijs-
duktie- en uitvoerherstel gebaseerde aanpassing.
De doelstelling van de beleidsconditionaliteit kan bondig
worden samengevat als het binnen een redelijke tijdsspanne
bereiken van een op middellange termijn houdbare beta-
verhoging van 1979 en een terugval in de vraag naar hun uitvoerprodukten, in moeilijkheden geraakten. In deze om-
standigheden schrokken de particuliere banken uit bedrijfseconomische overwegingen in een aantal gevallen terug voor
verdere financiering van de door uitgestelde aanpassing aanhoudende en vergrote tekorten.
Tegen deze achtergrond van toegenomen betalingsbalanstekorten van de ontwikkelingslanden, stagnerende ontwikkelingshulp, voor sommige landen gedaalde directe investeringen en een terughoudende positie van het internationale bankwezen, speelt de roep om het IMF een grotere rol te laten
spelen. Het IMF heeft binnen zijn mogelijkheden daartoe
verregaande initiatieven ontwikkeld, waarop later in dit
artikel zal worden ingegaan. Bij deze grotere rol dient het
IMF door middel van de beleidsconditionaliteit erop toe te
zien dat financiering en aanpassing hand in hand gaan
omdat structurele wijziging in de nieuwe situatie nu eenmaal
onontkoombaar is. Deze noodzaak wordt ook door de
tekortlanden erkend, die zich immers loutere financiering
en daarmede verdere opstapeling van schulden, waarvan
de aflossing en rentebetalingen soms reeds een ondraaglijk
deel van hun exportopbrengsten in beslag nemen, niet kunnen
veroorloven. Hun beleid dient derhalve afgestemd te zijn op
de gewijzigde economische situatie in de wereld.
lingsbalanspositie. Het antwoord op de fundamentele vraag
of aanpassing door middel van een stabilisatieprogramma
noodzakelijk is, hangt ervan af of het tekort werd veroorzaakt door verstoringen die van tijdelijke aard zijn of door
verstoringen die een permanent karakter dragen. Tijdelijke
verstoringen die geacht kunnen worden zich zelf te corrigeren, behoeven tijdelijke financiering, waartoe het IMF speciaal toegeruste faciliteiten kent die dan ook een lage conditionaliteit kunnen dragen. Indienechter betalingsbalanstekorten
veroorzaakt zijn door interne of externe oorzaken waarvan
niet kan worden verwacht dat zij vanzelf verdwijnen, dient
de financiering ervan gepaard te gaan met een op aanpassing
gericht beleid. De bestedingen zullen zich immers uiteindelijk moeten aanpassen aan de beschikbare middelen. De bestedingen die in het kader van de lange-termijnontwikkeling
van een land worden verricht, kunnen dan ook niet met
IMF-krediet worden gefinancierd, maar dienen, ook waar
het nuttige posten als gezondheidszorg of anderszins betreft,
te worden bekostigd uit door binnenlandse besparingen
of ontwikkelingshulp vrijkomende middelen. De rol die het
IMF bij de aanpassing kan vervullen is dat het Fonds er
zorg voor kan dragen dat deze efficient verloopt en dat onnodige welvaartsverliezen worden voorkomen.
Doel van de conditionaliteit
Voor een goed begrip van de beleidsconditionaliteit is het
nuttig de fundamentele doelstellingen van het IMF, die
sedert de oprichting van het IMF onveranderd zijn gebleven,
beknopt in herinnering te brengen. Het IMF is een samen-
werkingsverband van lidstaten (thans 141) dat gericht is op
het bevorderen van een stabiel internationaal monetair kader
waarbinnen een evenwichtige groei van de produktie en de
wereldhandel kan worden gerealiseerd. Daartoe worden een
stabiel stelsel van wisselkoersen en een zoveel mogelijk on-
belemmerd handels- en deviezenverkeer nagestreefd, alsmede
een evenwichtige, althans houdbare internationale betalings-
balansstructuur. Deze belangrijke algemene doelstellingen
vinden hun zichtbare uitwerking in de consultaties die het
IMF regelmatig met zijn lidstaten heeft en in de kredietverlening door het IMF aan lidstaten in betalingsbalansmoeilijkheden opdat het noodzakelijke betalingsbalansherstel
niet onnodig schadelijke gevolgen heeft voor de nationale
of internationale welvaart 3).
De statuten van het IMF schrijven voor dat het Fonds zich
ervan dient te vergewissen dat voldoende waarborgen bestaan dat het gebruik van zijn middelen een tijdelijk karakter
draagt. De economische bestaansgrondvooi de conditionaliteit bestaat hierin dat een land dat Fondskrediet gebruikt
Toepassing van de conditionaliteit
Vooropgesteld zij dat een aanzienlijk deel van de kredietverlening door het IMF, met name aan de energie-arme ontwikkelingslanden, een geringe conditionaliteit draagt. Trekkingen in de eerste krediettranche (25% van het quotum)
kennen een zeer milde vorm van conditionaliteit. De compensatoire faciliteit, die in de loop van de tijd steeds meer
geliberaliseerd is, financiert tijdelijke exporttegenvallers,
waarbij de lidstaten slechts geacht worden samen te werken
met het IMF ten einde een oplossing van de betalingsbalansproblemen te vinden. Voorts heeft het Trustfonds, dat is
opgebouwd uit de winst op de goudverkopen door het IMF,
aan de armste ontwikkelingslanden leningen verstrekt met
minieme conditionaliteit en tegen een zeer lage rente van
!/2%- Van de totale bruto kredietverlening door het IMF
in 1980 ($ 6 mrd. tegen $ 2,8 mrd. in 1979, beide uitsluitend
aan ontwikkelingslanden; zie de label) vond ruim de helft
plaats in de bovengenoemde vormen, derhalve met zeer geringe conditionaliteit. Daarnaast worden jaarlijks gelden
toegewezen in de vorm van bijzondere trekkingsrechten op
het IMF (SDRs), waaraan in het geheel geen voorwaarden
zijn verbonden.
zulks doet in overeenstemming met de hierboven genoemde
doelstellingen van het IMF. Meer in het bijzonder houdt
de conditionaliteit in dat het betrokken land het krediet aanwendt ter ondersteuning van een economisch beleidspro-
gramma dat is gericht op het herstellen van betalingsbalansevenwicht. Een dergelijk evenwichtsherstel is uiteraard in het
belang van het tekortland zelf. Betalingsbalanstekorten kun-
nen niet over een te lange periode gefinancierd worden zonder dat corrigerende maatregelen worden getroffen. De
schulden aan het buitenlahd zouden dan te hoog oplopen
terwijl het uitzicht op aflossing in gevaar zou komen, zodat
de kredietstroom plotseling ophoudt. De beleidsconditionaliteit is dan ook niet een offer dat het trekkende land opgelegd
wordt als quid pro quo voor de kredieten die het IMF ver-
strekt. Integendeel, zij is een essentieel onderdeel van deze
kredietverlening. Het krediet maakt enerzijds een minder
ESB 18-2-1981
2) H. O. C. R. Ruding, De voorzienirig van internationale liquidi-
teiten, reserves en kredieten; de rol van het IMF, Pre-advies van
het NIBE, 1979.
3) International Monetary Fund, Articles of Agreement, Washing-
ton DC, 1978, in het bijzonder artikel I,v (in Nederlandse vertaling): ,,Het wekken van vertrouwen bij de leden door hun de algemene middelen van het Fonds onder behoorlijke waarborgen tij-
delijk ter beschikking te stellen, waardoor hun gelegenheid wordt
gegeven, storingen in hun betalingsbalans te herstellen zonder hen
te nopen tot maatregelen die zeer nadelige gevolgen hebben Voor
de nationale of internationale welvaart”. Ook zij verwezen naar de
nota van de minister van Financien inzake beleidsvoorwaarden
verbonden aan kredieten van het IMF, Tweede Kamer der StatenGeneraal, zitting 1979-1980, 16267, waarin uitvoerig op de onderhavige materie wordt ingegaan.
153
Tabel. Indicatoren van kredietverlening door het IMF,
1977-1980 (in mrd. dollars)
van de vraag op de uit binnenlandse produktie beschikbaar
komende middelen (eventueel aangevuld met structurele
kapitaalinvoer en ontwikkelingshulp). In veel gevallen vin-
1977
1978
1979
1980
1.
Kredietverlenjng, bruto ….
waarvan induslriele landen .
ontwikkelingslanden
4.1
2.7
1,4
2.4
0.1
2J
2,8
—
2.8
6,0
—
6.0
II.
Kredietverlening, netto …..
waarvan industriele landen .
ontwikkelingslanden
0.7
0.9
– 0.2
– 3,7
– 3.4
– 0.4
– 2,6
– 3.1
0.6
1,7
– 1.8
3.5
III.
Nieuwe krediettoezeggen. enge defmitie . . . . . . . . . . . . . . .
wadrvan industriele landen .
ontwikkelingslanden
6.1
4,4
1.6
2.4
0.1
2.J
2,8
9,4
2.8
9.4
Nieuwe kredietloezeggingen.
ruime defmitie . . . . . . . . . . . .
waarvan industriele landen .
onlwilckelingslanden
6,7
4.4
2.2
4,1
0.2
4.0
IV.
den deze vraagspanningen hun oorsprong in te grote financieringstekorten van de overheid. Getracht wordt dan door
monetaire maatregelen de binnenlandse besparingen op te
voeren en door een verhoging van de ontvangsten en een
vermindering van de groei van de overheidsuitgaven het
tekort te reduceren. Loutere vraagbeperking zou in een aantal gevallen een terugval in de economische groei en werk-
gelegenheid teweegbrengen. Tegelijkertijd dienen derhalve
4,4
12.4
4.4
12.4
Bron: IMF.
Toelichting: 1.
Kredietverlening ondera] ie Fondsfaciliteiten. incl. Trustfonds. , exc!. trekkingen op de reservetranche.
II. Als I minus aflossingen. De cijfers worden negatief beinvloed door aflossingen op de oliefaciliteiten van 1974 en 1975.
III. Nieuwe leningscommitteringen in periode onder bijstands- en uitgebreide arrangementen.
IV. Als III inclusief trekkingen onder andere faciliteiten (d.i. compensatoire en buffervoorraadfaciliteiten, Trustfonds. trekkingen in geval van
natuurrampen en onder de eerste krediettranche).
De discussie over de beleidsconditionaliteit pleegt zich
echter vooral te richten op de overige kredietfaciliteiten van
het IMF, voornamelijk de trekkingen in de hogere krediettranches en die onder de zogenaamde uitgebreide faciliteit.
Het verschil tussen deze twee vormen van krediet is slechts
gradueel: de uitgebreide faciliteit is vooral bestemd voor
(ontwikkelings)landen die met ernstige structurele problemen kampen en verschaft daarom ruimte voor een langere
aanpassingsperiode en langere afbetalingstermijnen. De
mate van conditionaliteit is evenwel ongeveer dezelfde. Vermeld zij dat dergelijke leningen een veelvoud van de quota
kunnen bedragen doordat de gewone Fondsmiddelen wor-
den aangevuld met onder de Witteveen-faciliteit geleende
middelen van enkele olie-exporterende en industriele landen.
De conditionele kredietverlening door het IMF vindt
plaats in het kader van een bijstandsarrangement. Het betrokken land en het IMF formuleren in onderling overleg
een beleidsprogramma ter verbetering van de betalingsbalanspositie, hetgeen wordt vastgelegd in een officiele inten-
tieverklaring van de regering. De opname van het krediet
wordt gefaseerd over de bijstandsperiode en afgestemd op
de uitvoering van het voorgenomen beleidsprogramma. Het
betreft soms moeizame onderhandelingen. De noodzaak tot
aanpassing vormt meestal geen punt van discussie, maar wel
de keuze van het te volgen aanpassingspad. De staf van het
maatregelen te worden getroffen die een verbetering van
de middelenallocatie ten behoeve van de investeringen en de
exportsector teweegbrengen. In de steeds meer voorkomende
gevallen dat een belangrijke herstructurering nodig is, ver-
dient de aanbodzijde versterkt aandacht. Later in het artikel
zal hierop worden ingegaan.
Een belangrijk onderdeel van de conditionaliteit vormen
de toetsingscriteria. Dat zijn objectieve, kwantitatieve, in de
tijd gestelde normen die het IMF de gelegenheid geven de
voortgang van het voorgenomen beleidsprogramma te beoordelen. Zij stellen ook het betrokken land in staat om aan
andere leners (banken en ontwikkelingsinstellingen) te tonen
dat het programma uitgevoerd wordt en dat derhalve aan-
houdende steun gerechtvaardigd is. Ten slotte geven zij het
land zelf de zekerheid dat bij voldoening aan de criteria
additionele Fondsmiddelen ter beschikking zullen worden
gesteld; het Fonds kan dus niet eenzijdig uitkering van
het krediet onderbreken indien de criteria gehaald wor-
den, ook al zouden andere omstandigheden het voortzetten daarvan wenselijk maken. Wordt niet voldaan aan de
criteria dan kan het land het resterende gedeelte van het gefaseerde krediet niet verder opnemen. In voorkomende gevallen, met name indien het programma in essentie in het
goede spoor is maar onvoorziene omstandigheden naleving
van de normen hebben doorkruist, kan het IMF soms over-
schrijdingen aanvaarden en worden nieuwe aangepaste
criteria vastgesteld. Indien echter de uitvoering van het over-
eengekomen programma ernstig te kort schiet en de gestelde
doelen niet langer realistisch zijn, vervalt het bijstandsarrangement en dient een nieuwe overeenkomst te worden afgesloten.
Deze toetsingscriteria zijn van macro-economische aard
en hebben in het algemeen betrekking op de binnenlandse
kredietexpansie, de monetaire financiering van het overheidstekort, de omvang van de opname van kort en middel-
lang krediet in het buitenland en de beheersing van de netto
officiele reserves 4). Een kwalitatieve voorwaarde die doorgaans wordt gesteld, is dat geen uitbreiding van handels- en
deviezenrestricties wordt doorgevoerd. Het betreft derhalve
beleidsvoorwaarden van globale aard, waarmee recht wordt
Fonds stelt zich hierbij tot taak de optics aan te geven die
gedaan aan de autonomie van de autoriteiten zelf de priori-
voor de regering openstaan om het beoogde doel te bereiken;
op de regering, niet op het Fonds, rust de taak de vaak moeilijke keuze te maken uit deze optics. In andere gevallen verlopen de onderhandelingen soepel, vooral als de betroffen
het programma te stellen. De toetsingscriteria hebben zich
bewezen als een nuttige techniek voor betrokken regeringen
regering zelf reeds een uitgewerkt herstelprogramma heeft
ontworpen. De staf kan zich dan beperken tot een onderzoek
naar de consistentie en de haalbaarheid van het programma.
Veelal worden voorafgaand aan het ondertekenen van een
bijstandsarrangement daartoe reeds maatregelen getroffen
die de basis dienen te leggen voor een geslaagde tenuitvoerlegging van het programma. Dit kan bijvoorbeeld in sommige gevallen een devaluatie van de wisselkoers betreffen of
een verhoging van de rente ten einde de besparingen op te
voeren.
De inhoud van beleidsprogramma’s is afhankelijk van de
oorzaken en de ernst van de problemen van het betrokken
land en dient te zijn afgestemd op de structuur en de institutionele kenmerken van de economic. Vaak is een betalingsbalanstekort een weerspiegeling van een overmatige binnen-
landse vraag. Een verbetering van de betalingsbalans kan
dan bereikt worden door het beleid te richten op afstemming
154
teiten ten aanzien van de micro-economische invulling van
om politieke steun te verkrijgen voor het ondernemen van
gepaste fiscale beleidsmaatregelen en voor het behouden van
deze steun. Immers de ervaring van het IMF heeft geleerd
dat, hoe goed een beleidsprogramma ook is ontworpen, het
slechts de beoogde uitwerking heeft indien het voldoende
politieke steun ontvangt.
Het is niet moeilijk in te zien waarom de praktische uitwerking van de conditionaliteit altijd controverses heeft opgeroepen. De relatieve merites van de verschillende instru-
menten tot betalingsbalansherstel vormen niet alleen onderwerp van verhit economisch debat, maar ook zal het gebruik
van elk instrument steeds een andere uitwerking hebben op
4) H. Verwilst, De voorwaarden van de kredietverlening door het
IMF, Maandschrift Economie, 1980, behandelt de technische
aspecten van het economische model dat aan deze criteria ten grondslag ligt.
•de verdeling van de aanpassingslasten over de verschillende
sectoren van de economic. Daarmede wordt een van de kernpunten van het binnenlandse politieke-besluitvormings-
proces geraakt. De betrokken landen zien zich gesteld voor
moeilijke politieke keuzes bij de uitvoering van een aan-
passingsprogramma.
Indien een land samenwerking zoekt met het IMF laat het
Fonds zich bij de toepassing van de conditionaliteit leiden
1972 en 1977 — het jaar waarin het IMF werd benaderd —
met 12% (per hoofd met 20%). De achtergrond van deze ontwikkeling was onder meer het zich door excessieve heffingen
uit de markt prijzen voor de belangrijkste exportprodukten
(met name bauxiet), een teruglopend toerisme, een daling van
de produktieve investeringen en emigratie van geschoolde
werknemers. Niettemin werd over deze periode het ree’leloon- en -consumptieniveau gehandhaafd, waardoor de
door twee belangrijke principes. Deze zijn dat het IMF als
ruimte voor investeringen en uitvoer in het gedrang kwam,
internationale organisatie alle lidstaten in overeenkomstige
die dan ook beide sterk terugliepen. De regering diende te kiezen tussen grotere besparingen en meer werkgelegenheid, dan
situaties gelijkdient te behandelen, terwijl het IMF tegelijkertijd gehouden is rekening te houden met de institutionele
wel hogere consumptie voor de werkenden maar meer werk-
kenmerken, waaronder de politieke en sociale structuur en
loosheid. Na een mislukt programma in 1977 werd in het volgende jaar een nieuw arrangement overeengekomen waarin
het Fonds een ongekend grote financieleassistentie verleende,
doelstellingen van de verschillende lidstaten die het gehele
spectrum van politiek-economische organisatie in de wereld
bestrijken. Het is daarom noodzakelijk een delicaat evenwicht te vinden tussen uniformiteit en flexibiliteit van behandeling, waarbij een kwalitatief oordeel over de moeite
die lidstaten in vergelijkbare omstandigheden zich getroosten
betalingsbalansherstel tot stand te brengen, niet kan worden
vermeden.
De kritiek op de beleidscondities
Een algemeen punt van kritiek van met name de ontwikkelingslanden is dat de conditionaliteit onredelijk streng zou
zijn: in korte tijd zouden belangrijke beleidswijzigingen moeten worden doorgevoerd die veelal moeilijke politieke beslissingen van de betrokken regeringen vergen. Hoewel de situatie van land tot land verschilt, is het waar dat in een aantal
landen doortastende maatregelen nodig waren die grote politieke moed vereisten. Doorgaans betrof het landen die in een
zeer kritieke situatie van acute betalingsproblemen en ernstig
verslechterde kredietwaardigheid een beroep doen op het
IMF. In een dergelijke situatie zijn, ongeacht of een beroep
op het Fonds gedaan wordt of niet, altijd ingrijpende ombuigingsoperaties nodig om het vertrouwen in het binnen- en
buitenland te herstellen. Zonder steun van het IMF zou de
noodzakelijke aanpassing evenwel nog ingrijpender vormen
moeten aannemen. In een aantal gevallen waarin regeringen
grote onevenwichtigheden te lang hadden laten voortduren,
waren de sociale partners ook niet goed voorbereid op de
noodzaak tot ingrijpen.
Van de in de afgelopen jaren in de publiciteit gekomen gevallen waarin het IMF werd bekritiseerd over de strengheid
van de voorwaarden, kunnen in het bijzonder Jamaica, Peru
en Turkije genoemd worden als landen die te lang staat hebben gemaakt op financiering van aanhoudend grote begrotings- en betalingsbalanstekorten door het bankwezen. Aanpassingen werden te lang uitgesteld en ingrijpende maatregelen waren dan ook nodig toen nieuw bankkrediet niet langer
werd verstrekt.
In Turkije was het vooral de langdurige verwaarlozing van
de uitvoersector die tot de problemen heeft geleid. Het geval
van Peru wordt uitvoerig behandeld in de reeds aangehaalde,
heldere conditionaliteitsnota van de minister van Financien,
waarin terecht wordt betoogd dat het vooral de beleidskeuze
van de autoriteiten zelf tussen besnoeiingen op sociale voorzieningen en defensie-uitgaven is geweest die tot de onlusten
in 1978 aanleiding heeft gegeven. De ongelijke verdeling van
de aanpassingslast over de lagere- en hogere-inkomensgroepen is dan ook ten onrechte het IMF verweten. De staf heeft
zich beijverd optics aan te geven voor een billijke verdeling
van de stabilisatielasten over de verschillende sectoren van de
economie, maar heeft zich uiteraard moeten neerleggen bij de
prioriteitstelling van de regering.
Het fundamentele probleem van de Jamaicaanse economie
is geweest het aanhouden van een te hoog consumptieniveau
dat niet was afgestemd op de beschikbare middelen, inclusief
de ontvangen ontwikkelingshulp. Volgend op een jaarlijkse
ree’le economische groei van 6% in de jaren zestig en het begin
van de jaren zeventig daalde het nationale produkt tussen
ESB 18-2-1981
oplopend tot een feitelijke uitkering in de tweede helft van
1979 van W/2% van net BNP. Aanpassing werd gezocht door
inkomensmatiging en belastingverhoging, waarbij de armste
groepen werden ondersteund door een nieuw subsidiestelsel
voor basisbehoeften. De committering om de financiele externe steun niet weer geheel te verbruiken — eerder was vooral verzet ontstaan tegen prijsverhogingen van niet.-essentiele
gei’mporteerde consumptiegoederen in een land dat toch niet
tot de armste ontwikkelingslanden gerekend kan worden
(BNP per hoofd in 1978 f. 3010) — kon echter niet worden
waargemaakt. Nadat enkele malen overschrijdingen van de
toetsingscriteria door het IMF geaccepteerd waren, verbra-
ken begin 1980 de Jamaicaanse autoriteiten de bijstandsovereenkomst aangezien zij niet in staat waren een spoedige consensus over het te voeren economische beleid te bereiken (zie
ook voetnoot 5).
De klacht van lidstaten dat de conditionaliteit milder zou
moeten zijn, hoewel in de bovengenoemde gevallen bepaald
niet gerechtvaardigd, dient serieus genomen te worden, maar
plaatst het Fonds voor een dilemma. De ondersteuning van
het Fonds van een beleidsprogramma door het verstrekken
van middelen brengt dikwijls andere officiele en particuliere
leners ertoe te voorzien in de rest van de benodigde middelen,
ook al neemt het IMF formeel niet deel in enige vorm van cofinanciering. Indien het IMFzijn standaard van conditionaliteit zou verlagen, dan zou dit zowel voor de banken als voor
ontwikkelingsinstellingen aanleiding kunnen zijn geen additionele middelen ter beschikking te stellen of andere procedures vast te stellen die begrijpelijk niet noodzakelijk in het
voordeel van de tekortlanden behoeven uit te vallen. Ook ziet
het Fonds zich voor de politieke realiteit geplaatst dat een
verlaging van de conditionaliteit het enthousiasme van over-
schotlanden om in te stemmen met quotumverhogingen of
leningen aan het IMF zou kunnen temperen, aangezien deze
landen dan in twijfel zouden kunnen geraken of het wel ver-
antwoord is een groter deel van hun monetaire reserves bij het
Fonds aan te houden.
De voorstanders van een mildere conditionaliteit betogen
vaak dat dit niet zo zeer tot een verwaarlozing van de aanpassing behoeft te leiden, maar veeleer het aanpassingsproces
over een langere periode zou uitstrijken. Opgemerkt zij dat
het vanuit politick gezichtspunt niet noodzakelijkerwijs een-
voudiger is een langer aanpassingspad te volgen. In sommige
landen kan een snelle aanpassingspolitiek gemakkelijker
aanvaardbaar zijn, zeker voor een nieuw gevormde regering, terwijl ook de politieke vastbeslotenheid aanpassing
over langere termijn uit te smeren in de loop der tijd kan wor-
den ondermijnd. In een aantal gevallen heeft krachtige en
snelle aanpassing in de praktijk tot goede resultaten geleid,
waarbij welvaartsverlies niet alleen beperkt is gebleven maar
op korte termijn weer kon worden ingehaald. Een snelle aanpassing kan echter met name voor de armste ontwikkelings-
landen wel onaanvaardbare gevolgen voor grote bevolkingsgroepen hebben. In de slotparagraaf wordt ingegaan op de
initiatieven die het Fonds juist voor deze landen heeft ontwikkeld.
Uit het vorenstaande is al gebleken dat een deel van de problemen rond de vermeende strengheid van de Fondscondities
155
voortspruit uit de omstandigheid dat landen aanpassing te
long hebben uitgestelden vaak het Fonds zo laat benaderden
dat de economische situatie reeds onaanvaardbaar was ge-
land naar de steden en een toenemende noodzaak tot subsi-
worden. Landen hebben vaak andere financieringsbronnen
diering van de voedselbehoeften van de verpauperde bevol-
dan het IMF aangeboord en zijn pas als deze bronnen, soms
abrupt, opdroogden naar het Fonds gekomen. Daarom is het
Fonds sinds 1979 een actief beleid gaan voeren om lidstaten
ertoe te bewegen zich bij problemen in een vroeg stadium tot
het Fonds te wenden. Inderdaad is sedertdien een aantal
landen vroegtijdig bijstandsarrangementen overeengeko-
men, waarin een minder streng aanpassingspad dan anders
In tal van ontwikkelingslanden is een vicieuze cirkel ont-
staan van relatief lage landbouwprijzen, trek van het plattekingsgroepen in de steden. Hoewel vooral sociaal-psycholo-
gische motieven een grote rol hebben gespeeld bij de urbanisatie, dient toch gesteld te worden dat de vaak officieel beleden steun aan de agrarische sector feitelijk plaatsmaakt voor
subsidising van de steden ten koste van het platteland; hierdoor zijn economische motieven evenzeer gaan meespelen.
Van tal van programma’s zijn verbeterde prikkels voor de
noodzakelijk zou zijn geweest, kon worden uitgestippeld.
Een geheel ander aspect van de kritiek op de conditionaliteit is dat het IMF de aulonomie van lidstaten bij de bepaling
van hun sociale model zou aantasten 5). Deze stalling is niet
landbouw, veelal ondersteund door devaluatie, een integraal
onderdeel, hetgeen in een aantal gevallen inderdaad tot een
progressievere inkomensverdeling heeft geleid.
Peru is een duidelijk voorbeeld van de hier gesignaleerde
overtuigend aangetoond. Ook in de relatie tussen het IMF en
lidstaten waar een geheel ander economisch stelsel bestaat
cirkelgang. Omvangrijke voedselsubsidies ten gunste van de
dan in het Westen, zoals Joegoslavie en Roemenie, zijn ten
aanzien van de beleidsvoorwaarden nimmergrote problemen
gewaardeerde wisselkoers voor landbouwprodukten leidden
opgetreden. Een zeer recent overeengekomen bijstandsarrangement met Joegoslavie bevat het grootste krediet ooit aan
produktie. Dit had tot paradoxaal, want tegengesteld aan de
beleidsintenties, resultaat dat de trek naar de steden verder
stadsbevolking, laaggehouden landbouwprijzen en een overtot een relatieve achteruitgang van de binnenlandse voedsel-
een ontwikkelingsland verstrekt (ruim $ 2 mrd.) en is geba-
toenam, de inkomensverdeling verslechterde en het land in
seerd op een door de autoriteiten zelf ontworpen stabilisatie-
feite steeds afhankelijker werd van voedselimport. In een
plan. Het IMF dient in overeenstemming met zijn statuten
het binnenlandse sociale en politieke beleid van zijn lidstaten
te respecteren, een houding die ook in de richtlijnen voor de
conditionaliteit is vastgelegd.
binnenkort te verschijnen, uitvoerige studie over stabilisatieprogramma’s in ontwikkelingslanden door medewerkers van
de Brookings Institution concludeert Cline dan ook dat de in
het kader van het Peruviaanse programma ondernomen gefaseerde vermindering van voedsel- en benzinesubsidies, en een
verhoging van de producentenprijzen, een progressieve, of in
Ook is vastgelegd dat het IMF rekening dient te houden
met de economische en politieke prioriteiten en bijzondere
omstandigheden van de lidstaten. Deze kunnen derhalve
doelstellingen op het terrein van de eigendomsverhoudingen
en de inkomensverdeling betreffen. Dit is uiteraard van het
grootste belang voor een internationale organisatie die gebaseerd is op het principe van universeel lidmaatschap en het
vertrouwen van alle lidstaten dient te behouden. Het Fonds
stelt in overleg met de betrokken regering slechts macro-economische randvoorwaarden op voor kredietverlening, terwijl
de overheid zelf de politieke keuze moet maken op welke wij-
ze zij aan deze voorwaarden wil voldoen. Deze keuze zal afhangen van de prioriteiten van de betrokken regering en de
kracht van de pressiegroepen in het land. Het Fonds kan en
mag deze beleidskeuze ook niet voorschrijven, en zal slechts
de economische consequenties van de optics uitleggen.
het ergste geval, neutrale herverdeling van inkomens inhield.
De maatregelen bewerkstelligden een ruilvoetverbetering
voor de plattelandsbevolking 8).
Een ander punt van kritiek op de conditionaliteit is dat de
gevolgde programma’s te veeJ zouden zijn geent op de economische verhoudingen in ontwikkelde landen. Met name
wordt hierbij gedoeld op de werking van het prijsmechanis-
me: in ontwikkelingslanden zou doorgaans door de beperkte
en ongediversifieerde aanwezigheid van hulpbronnen een
inelastische aanbod- en vraagstructuur bestaan, waardoor
slechts in beperkte mate of pas na ernstige vertraging op versterkte economische prikkels wordt gereageerd. In het bijzonder spitst deze problematiek zich toe op wisselkoersdevaluaties, waarop de uitvoer, met name van grondstoffen, traag
In dit verband is wel de vraaggesteld welkeeffecten Fondsprogramma’s hebben op de inkomensverdeling en op de posi-
tie van de armste groepen. Vooropgesteld zij dat de ontwikkelingslanden elk voorschrift van het Fonds om tot een billijke verdeling van de aanpassingslast te besluiten onder het
principe dat de sterkste schouders de zwaarste lasten dienen
te dragen als een onaanvaardbare inbreuk op hun soevereiniteit zouden verwerpen. Zij hebben zich tegen dergelijke
voorwaarden altijd fervent verzet en beschouwen het als neokolonialistische betutteling door het Westen 6). Waar zulks
door regeringen werd voorgesteld, zijn overheidssubsidies
om de last voor het armste bevolkingsdeel te beperken als een
integraal onderdeel van beleidsprogramma’s overeengekomen. In andere gevallen is door regeringen om binnenlandse
politieke redenen tot een vanuit sociaal oogpunt ijjet optimale lastenverdeling besloten. Uiteraard heeft elk programma
verdelingseffecten en de politieke keuze terzake wordt aan de
betrokken regering overgelaten. Er is echter geen inherente
economische reden volgens welke stabilisatieprogramma’s
ongunstige effecten op de inkomensverdeling zouden hebben
7). De op korte termijn soms ongunstige effecten kunnen op
de lange termijn omslaan door verhoogde investeringen en
werkgelegenheid. Bij deze verdelingsproblematiek speelt een
rol dat het (progressieve) inkomstenbelastinginstrument in
veel ontwikkelingslanden slecht ontwikkeld is. Het IMF
wendt zijn in de loop der tijd verworven expertise op belastinggebied aan om, waar een verhoging van de overheidsinkomsten onontbeerlijk is, wegen aan te geven hoe zulks te be-
reiken is zonder de indirecte heffingen (die de armste groepen
onevenredig treffen) onnodig te verhogen.
156
5) In Ludie Boeken en Sarah Bartlett, Geldschieters van de wereld:
de Internationale particuliere banken, het Internationale Monetaire
Fonds, Den Haag, 1980, wordt gesteld dat het IMF het klassieke
model zou prefereren boven sociaal-democratische experimenten,
zoals in Jamaica. Deze aantijging is ongefundeerd. De intentieverklaring van de Jamaicaanse regering, die een integraal bestanddeel vormt van het bewuste bijstandsarrangement met het IMF, stelt
onder raeer als doelstellingen ,,a resumption of economic growth,
a gradual improvement in living standards, and the provision of
more jobs. For the policies to lead to a regeneration of production
and a lowering of inflation, it is essential that an atmosphere of
mutual trust prevail among all sectors of the society. The Government is committed to a mixed economy (…). The alternatives to
co-operative action (…) could spell disaster for the economy and
the nation”. Anders dan het gestelde in het artikel, voorzag het
programma in een stijging van de voedselsubsidies met 2% van het
BNP ten einde te voorkomen dat de armste bevolkingsgroepen getroffen zouden worden door de gestegen voedselinvoerkosten. Zie
ook het interview in Elseviers Weekblad van 8 november 1980,
dat Peter Hu’nd met dr. H. J. Witteveen voerde naar aanleiding van
de televisie-uitzending waarvan genoemde publikatie een weerslag
vormt. Verwezen zij ook naar G. R. Kincaid, Fund’s assistance to
Jamaica, IMF Survey, ISdecember 1980, waarin publiekelijk rekenschap wordt afgelegd van de IMF-relaties met Jamaica over de
periode 1977-1980.
6) Zie ook H. O. C. R. Ruding in zijn artikel Het Internationale
Monetaire Fonds: enkele politiek-monetaire en institutionele aspecten, Internationale Spectator, december 1979, een soortgelijke
blokopstelling constateert ten aanzien van de problematiek van de
mensenrechten.
7) W. R. Cline en S. Weintraub, Economic stabilization in developing countries. Washington DC, 1981.
8) W. R. Cline en S. Weintraub, op. cit.
zou reageren terwijl de invoerkosten wel snel zouden stijgen.
Het is dan vooral van belang dat de interne consistentie van
het programma in al haar onderdelen nauwgezet wordt be-
schouwd 9). Immers, indien het noodzakelijke ondersteunen-
regelen die dan getroffen moeten worden zijn onvermijdelijk
en het is onwaarschijnlijk dat ze erg zouden verschillen van
de maatregelen die in het kader van de conditinaliteit vallen.
Het Fonds legt dan ook geen programma’s of voorwaarden
de beleid ontbreekt of de kans op falen daarvan groot is, kunnen de negatieve effecten van devaluatie in de vorm van hogere binnenlandse inflatie vrij spel krijgen, waardoor de uiteindelijke uitkomst ongunstig is. De ervaringen in enkele lan-
op. Het kan dat ook niet. Aanpassing is slechts dan succesvol
den zijn inderdaad dat volhardendheid in het ondersteunend
de kredietverlening de aanpassing zelf kan verlichten.
beleid, vooral de doorwerking van een devaluatie in de reele
lonen (benadrukt zij dat in de meeste ontwikkelingslanden
inkomenstrekkers, dat zijn werknemers met een vaste baan,
niet tot de armste bevolkingsgroepen behoren), moeilijk te
realiseren was. Hierdoor mislukte dan het programma. Aanpassingsprogramma’s zonder devaluatie zijn evenwel niet
noodzakelijk minder veeleisend, aangezien de binnenlandse
maatregelen om een noodzakelijke verbetering in de prijsstructuur te bewerkstelligen dan veelal een ingrijpender karakter dienen te dragen. Indien de binnenlandse prijzen en
kosten belangrijk uit de pas lopen met die van concurrerende
landen wordt de ontwikkeling van de uitvoersector belemmerd. Het eenvoudigste en minst pijnlijke beleidsalternatief
indien het betrokken land zelf de noodzaak ervan onderkent
en de politieke wil tot aanpassing aanwezig is. De rol van het
Fonds is dan beperkt tot die van een gids die door middel van
Hiermee is geenszins gezegd dat de conditionaliteit niet
kritisch moet worden geevalueerd in het licht van zich wijzigende omstandigheden. De recente olieprijsverhoging en de
afname van de groei van de ontwikkelingshulp hebben in tal
van landen ambitieuze ontwikkelingsplannen doorkruist.
De noodzaak tot aanpassing, maar daarmede ook de last van
de aanpassing, is daardoor aanmerkelijk toegenomen. Het
IMF heeft in het licht van deze ontwikkelingen een aantal
ingrijpende initiatieven ondernomen die dienen te bewerkstelligen dat de conditionaliteit in deze omstandigheden aan
haar doel kan beantwoorden: het bevorderen van het internationale aanpassingsproces.
voor een land dat zich aldus uit de markt heeft geprijsd, is dan
devaluatie. Het alternatief van louter binnenlandse deflatie is
veel ingrijpender in termen van produktie en werkgelegenheid. Het alternatief, dat soms in plaats van aanpassing van
relatieve prijzen wordt toegepast, namelijk fysieke controles,
restricties of uitvoersubsidies, bergt het maar al te ree’le gevaar in zich het ambtelijk apparaat de weg van de corruptie
op te sturen. Daarmee is de inkomensgelijkheid ook niet gediend.
De staf van het IMF heeft voortdurend de resultaten van
bijstandsarrangementen geevalueerd en de resultaten daarvan zijn gepubliceerd 10). Uit deze analyses blijkt, in tegen-
stelling tot de wel gehoorde kritiek dat het IMF een standaard-recept van deflatie zou voorschrijven, geen systema-
tische verlaging van het groeitempo in de betrokken ontwikkelingslanden. Tal van arrangementen hebben aanmerkelijk
succes geboekt bij herstel van de groei en de werkgelegenheid
alsmede bij een verbetering van de inkomensverdeling. Een
recente, nog ongepubliceerde stafstudie, heeft vastgesteld dat
in bijna drie kwart van de landen die uitgebreide arrangementen hadden, een reele BNP-groei van meer dan 5% per jaar
werd gerealiseerd. Voorbeelden van arrangementen waarin
door de regeringen zelf expliciet doelstellingen ten aanzien
van een billijker inkomensverdeling zijn opgenomen, zijn
onder meer Guyana, Mexico en Sri Lanka, waar ook daadwerkelijke ombuigingen zijn bereikt. Ook in meer ontwikkel-
de landen zijn IMF-programma’s uitgevoerd die zowel naar
het oordeel van het IMF als dat van de betrokken regeringen
succesvol zijn geweest: onder meer Joegoslavie, Portugal en
Roemenie. Hiertegenover staan gevallen waarbij aanmerkelijke negatieve publiciteit is ontstaan. Bij deze kritiek wordt,
zoals hierboven bleek, vaak onvoldoende rekening gehouden met de achterliggende oorzaken van de problemen en
met het feit dat het IMF door regeringen uit electorale over-
Nieuwe initiatieven en recente ontwikkelingen
Het Fonds hanteert gepubliceerde richtlijnen voor de conditionaliteit die na uitvoerige discussie door alle belanghebbende partijen, mede in het licht van enkele genoemde
punten van kritiek, in 1979 zijn herzien 11). Deze herziene
richtlijnen beogen een flexibeler gebruik van de beleidsvoorwaarden mogelijk te maken indien de omstandigheden
daartoe aanleiding zouden geven. In 1980 heeft het IMF een
aantal belangrijke initiatieven ondernomen om deze flexibiliteit inhoud te geven, waaraan nu aandacht zal worden besteed.
Allereerst zal het IMF trachten in het ontwerp van beleidsprogramma’s versterkt complementaire aandacht te schenken aan de aanbodzijde van de economic naast noodzakelijke
vraagpolitieke maatregelen. Deze benadering berust op de
gedachte dat thans ingrijpende structured aanpassingen aan
de aanbodzijde nodig zijn terwijl vroeger vooral overmatige
vraagspanningen het probleem vormden. Een eenzijdige
benadrukking van de vraagzijde biedt onvoldoende waarborgen voor een zelfstandig produktie- en daarmede betalingsbalansherstel. Benadrukking van de aanbodzijde houdt
in dat een versterking van de produktiebasis en, zo mogelijk,
een vermindering van de energie-afhankelijkheid wordt nagestreefd ten einde de betrokken landen structured in staat
te stellen het hoofd te bieden aan een toekomst met hogere
ree’le olieprijzen. Het houdt niet in dat het IMF zich bezighoudt met de selectie van investeringsprojecten of met de
samenstelling van energieprojecten. De Fondsstaf is daartoe
niet geequipeerd. Het houdt wel in dat versterkte aanpassingen in de binnenlandse prijsstructuur moeten worden doorgevoerd. Dergelijke programma’s zullen zich blijven orie’n-
wegingen vaak als bliksemafleider gebruikt wordt bij het
ondernemen van noodzakelijke besnoeiingsoperaties.
De in het verleden geuite kritiek op de beleidscondities
van het IMF is grotendeels ongefundeerd. De conditionaliteit houdt niet in dat landen in betalingsbalansproblemen
beleidsmaatregelen zouden moeten nemen die anders niet
noodzakelijk zouden zijn geweest. Het omgekeerde is het
geval. Tijdelijke, omkeerbare tekorten worden door het
Fonds door middel van speciale faciliteiten gefmancierd.
Bij ernstige evenwichtsverstoringen verschaft het Fonds-
krediet meer tijd om de onontkoombare aanpassing ten uitvoer te leggen en kan een gunstiger aanpassingspad worden
gekozen met minder groeionderbreking en meer produktiebevorderende maatregelen. Fundamentele tekorten die langer aanhouden, kunnen echter niet oneindig worden gefinan-
cierd vanwege het simpele feit dat de middelen, de financieringsbronnen, daartoe niet bestaan. De aanpassingsmaatESB 18-2-1981
9) Hierop wordt ook gewezen door Rolf M. Jeker, Conditionality
and standby credits of the International Monetary Fund and the
less developed countries, Aussenwirtschqft, maart 1980.
10) T. M. Reichmann en R. T. Stillson, Experience with programs
of balance of payments adjustment stand-by arrangements in the
higher credit tranches, 1963-1972, IMF Staff Papers, juni 1978;
T. M. Reichmann, The Fund’s conditional assistance and the
problems of adjustment, 1973-1975, Finance and Development,
december 1978; O. Johnson en J. Salop, Distributional aspects of
stabilization programs in developing countries, IMF Staff Papers,
maart 1980; W. A. Beveridge en M. R. Kelley, Fiscal content of
financial programs supported by stand-by arrangements in the
upp-r credit tranches, 1969-1978, IMF Staff Papers, juni 1980;
M. Guitian, Fund conditionality and the international adjustment
process, Finance and Development, december 1980, maart 1981.
11) Een Nederlandse vertaling van deze richtlijnen is opgenomen
in een bijlage van de reeds genoemde nota van de minister van
Financien (zie voetnoot 3).
157
teren op het stellen van de noodzakelijke stabiele financiele
randvoorwaarden consistent met een op ontwikkeling en
structurele aanpassing gericht beleid.
het expliciete doel geschiedt om de middelen van het IMF te
vergroten. Immers indien de uitleenmogelijkheden in termen
van het quotum gelijk zouden blijven, en derhalve de absolute
Daartoe, en dit is het tweede initiatief, zal de samenwer-
bedragen met een veelvoud van zulk een quotaverhoging
king met de Wereldbank worden gei’ntensiveerd. De Wereld-
zouden stijgen, zou de financieringsproblematiek voor het
bank is toegerust voor de technische beoordeling van projec-
IMF slechts verergeren. Alle lidstaten onderschrijven dat
ten met een lange looptijd en heeft daartoe ook bijzondere
de quota de primaire bron van kredietverlening door het
faciliteiten ontworpen die een structurele aanpassing, veelal complementair aan Fondsprogramma’s, mogelijk maken.
Tegelijkertijd dient elke instelling haar eigen specifieke rol
te behouden.
Ten derde, samenhangend met deze orientatie op
structurele aanpassing, is de mogelijkheid geschapen dat
de aanpassing soms over langere periodes kan plaatsvinden dan voorheen, in meer evenwichtige globale om-
standigheden, het geval kon zijn. Daartoe kunnen bijstandsarrangementen nu een looptijd hebben tot een periode
van drie jaar; ook kunnen vervolgarrangementen afgesloten worden. Ook zijn de terugbetalingstermijnen op de
uitgebreide arrangementen die zich vooral op structurele
aanpassing richten, verlengd tot een grens van tien jaar
(onder de Witteveen-faciliteit geleende gelden zeven jaar),
waarmee in feite dus middellang krediet wordt verstrekt.
Het aanvaarden van een langere aanpassingsperiode schept
een grote verantwoordelijkheid voor zowel het IMF als de
betrokken landen. Volledige invulling van het programma
is in het huidige onzekere klimaat niet goed mogelijk. Reeds
is bij enkele programma’s die zich concentreerden op de
aanbodzijde en die voorzagen in een langere aanpassings-
termijn gebleken dat de vereiste lange-termijngerichtheid en
vasthoudendheid van regeringen in de praktijk gemakkelijk
verkeert in politieke overwegingen voor de korte termijn, die
het programma in gevaar brengen en daarmede ook voor het
Fonds aanmerkelijke risico’s opleveren.
Een vierde ontwikkeling is dat het Fonds verder is gegaan
in het scheppen van uitzonderingsposities voor de armsie
ontwikkelingslanden. Alle kredietverlening die het IMF uit
eigen middelen financiert, draagt een betrekkelijk lage rente
die in de afgelopen jaren meer dan 5% lag onder het gangbare
tarief dat banken in rekening brengen. De geleende midde-
len onder de Witteveen-faciliteit die het Fonds doorgeeft,
dragen evenwel een marktrente. Ten einde de kosten van dit
IMF dienen te blijven.
De hiervoor vermelde initiatieven hebben reeds in 1980
een duidelijke invloed doen gelden op de afgesloten krediet-
overeenkomsten. Drieentwintig arrangementen in de hogere
krediettranches en onder de uitgebreide faciliteit werden
afgesloten (1979: 15) voor een gemiddeld bedrag van 265%
van het quotum (1979: 150%). Ook de gemiddelde duur van
de aanpassingsprogramma’s nam toe tot twee jaar (1979:
P/4 jaar), waarbij de feitelijke verlenging van de aanpassingstermijn groter is aangezien enkele afgesloten arrangementen
eerdere arrangementen met dezelfde landen opvolgden.
Voorts liep de gemiddelde termijn waarin de leningen moeten
worden afgelost, op tot een grens van 6,6 tot 7,8 jaar (vroeger
vijf jaar). Uitschieters waren: Bangladesh (530% van het in
1980 geldende quotum, aanpassingsprogramma drie jaar),
Guyana (400%, drie jaar), Kenya (350%, twee jaar), Marokko
(540%, drie jaar), Pakistan (450%, drie jaar), Tanzania
(330%, anderhalf jaar) en Turkije (625%, drie jaar). Deze
tendens zet zich versterkt door: naar verwachting zullen in
het eerste kwartaal van 1981 rond vijfentwintig nieuwe
arrangementen worden overeengekomen. Interessante voorbeelden van de verhoogde concentratie op de aanbodzijde
van de economic en een ge’intensiveerde samenwerking
met de Wereldbank zijn onder meer de programma’s van
Bangladesh en Guyana. Hoeksteen van het programma van
Bangladesh (omvang krediet ruim $ 1 mrd., d.i. 10% van het
BNP) is een versnelde ontwikkeling van de landbouwsector
om zelfvoorziening van graan binnen bereik te brengen.
Hoeksteen van het programma van Guyana ($ 130 mln., d.i.
25% van het BNP) is de ontwikkeling van witte steenkool
ter bereiking van uiteindelijke zelfvoorziening van energie.
Beide programma’s voorzien in randvoorwaarden ter veiligstelling van de financiele stabiliteit en een aanvaardbaar
schuld- en aflossingspatroon.
type IMF-krediet voor de armste landen te beperken is in
1980 een rentesubsidiefonds opgericht, dat wordt gevormd
Slot
uit terugbetalingen van onder het Trustfonds geleende gelden
en vrijwillige bijdragen van donorlanden. Voorts is besloten
het Trustfonds in gelijksoortige vorm voor de armste ontwikkelingslanden voort te zetten, waarmee derhalve een deel
van het oorspronkelijke Fondskapitaal aan goud opnieuw
ten behoeve van de armste landen wordt gebruikt.
tonen aan dat alert en ingrijpend is gereageerd op de gewijzigde economische omstandigheden onder invloed van de
tweede olieprijsschok in 1979. Dit inspelen op gewijzigde
omstandigheden heeft ook zijn weerslag gevonden in het
Aan dit hele complex van maatregelen is nog een uiterst
flexibel toepassen van de beleidscondities die worden ver-
De initiatieven die het IMF in 1980 heeft ondernomen,
belangrijke nieuwe dimensie gegeven door de drastische ver-
bonden aan de door het IMF verleende kredieten. Reeds is
hoging van de omvang van de kredieten door het IMF.
gebleken dat meer landen bereid zijn zich in een vroeg stadium van betalingsbalansproblemen tot het IMF te wenden.
Dit heeft geleid tot een sterk verhoogde kredietverstrekking
In 1980 werd besloten tot ruwweg een verdubbeling van de
kredietmogelijkheden tot 600% van het quotum over een
driejarige periode voor landen die een zeer groot tekort
onlangs de zevende algemene quotaverhoging effectief was
door het IMF. Committeringen aan niet-olie ontwikkelingslanden in 1981 zullen waarschijnlijk verder oplopen tot een
bedrag in de orde van grootte van $ 15 mrd.
Het Fonds neemt echter aanmerkelijke risico’s bij het in-
geworden waarbij alle quota’s met ten minste 50% zijn ver-
slaan van deze weg. De internationale financiele gemeen-
hoogd, is een nog verdergaande liberalisering ingevoerd
door het kredietplafond te stellen op 150% van het quotum
schap en de landen die hun monetaire reserves aan het IMF
hebben in verhouding tot hun quotum en een bijzonder door-
tastend aanpassingsprogramma hebben aangevat. Nadat
per jaar en 450% van het quotum over drie jaar (dus 225,
resp. 675% van het in 1980 geldende oude quotum).
Om deze vergrote kredietverlening door het IMF te kun-
toevertrouwen, dienen er immers in voldoende mate van
overtuigd te zijn dat door het IMF ondersteunde programma’s daadwerkelijk aanpassing bewerkstelligen. Valt dit vertrouwen weg, dan blijft de kredietkraan van de banken en
nen fmancieren, zal het Fonds moeten lenen aangezien zijn
leveranciers gesloten. Te zachte beleidscondities zijn daarom
eigen middelen — uiteraard slechts 100% van de quota — niet
contraproduktief. De eerste resultaten van de nieuwe aanpak
zijn in dit opzicht gemengd: in enkele gevallen heeft de
toereikend zijn. Daartoe heeft het Fonds onderhandelingen
geopend met potentie’le crediteurlanden, voornamelijk
OPEC-landen. Het alternatief van lenen op de kapitaalmarkten moet evenwel niet uitgesloten worden geacht. Een
functie van het IMF om het licht op groen te zetten voor
andere kredietgevers tot dusverre niet het verwachte succes
gehad. Voor structurele verbeteringen zijn immers niet IMF-
andere financieringsbron zou zijn een versnelde procedure
kredieten nodig maar kapitaalinvoer, eventueel op zachte
tot algemene quotaverhoging in gang te zetten, mils zulks met
voorwaarden. In het kader van IMF en Wereldbank is een
158
intergouvernementele taakgroep inzake kapitaalstromen opgezet, die momenteel onderzoekt hoe de samenwerking tussen deze twee instellingen en het particuliere bankwezen kan
worden bevorderd. Veel obstakels, zowel van de kant van de
banken als van de ontwikkelingslanden, dienen echter nog
overwonnen te worden.
Het IMF manoeuvreert derhalve thans aan de rand van het
haalbare, zowel in financieel opzicht als in het flexibel hanteren van de beleidscondities. De leningsmogelijkheden van
het IMF zijn uiteraard niet onbeperkt, terwijl bij onvoldoende aanpassing geen wezenlijke oplossing voor de betalingsbalansproblemen van de tekortlanden wordt gevonden. Deze
beperkte manoeuvreerruimte voor het IMF weerspiegelt in
feite de beperkte manoeuvreerruimte die de tekortlanden
resteert. Geldschepping, dat is het activeren van monetaire
reserves door kredietverlening door het IMF, vergroot deze
manoeuvreerruimte niet wezenlijk, maar bestendigt slechts
de problemen en maakt daardoor de uiteindelijke noodzakelijke aanpassing steeds moeilijker.
Betoogd is dat de problemen van de niet-olie ontwikkelingslanden in de reele sfeer liggen: een structurele ruilvoetverslechtering onder invloed van de olieprijsstijging en een
reele stagnatie van de ontwikkelingshulp. De oplossingen
voor deze problemen dienen derhalve ook in de ree’le sfeer
te worden gezocht, waarbij het IMF het aanpassingsproces
kan verlichten door middel van grotere kredieten, enige verlenging van de aanpassingstermijn en verbetering van het
aanpassingspad. Bijdragen die de Internationale gemeenschap voorts kan leveren ter ondersteuning van de ontwikkelingslanden, zijn het vergroten van de reele ontwikkelingshulp, het aanvaarden van herstructurering in de industriele
landen en, met dit laatste samenhangend, het tegengaan van
protectionistische tendensen. In zoverre dienen kredietverlening door het IMF en de daarmee samenharigende conditionaliteit, juist in de huidige omstandigheden, te worden
ingezet voor het mogelijk maken van een op aanpassing
gericht beleid.
Age F. P. Bakker