mening
De architectuur van het toezicht
V
eiligheid, het bestrijden van terreur en het toezicht
zijn groeisectoren in het economisch leven. Het bedrijfsleven heeft te maken met de Nederlandse
Mededingingsautoriteit NMa, de financiële wereld met
De Nederlandsche Bank en de Autoriteit Financiële Markten AFM,
de verzekeringswereld met de Verzekeringskamer en KPN met
OPTA. Geen uitputtende opsomming van het pluriforme patroon
van het toezicht, want op allerlei plekken in de samenleving slaat
de toezichtdrift toe, maar voor mijn oogmerk voldoende. Op basis
van een positieve grondhouding omtrent nut en noodzaak van een
toezichthoudende infrastructuur stel ik de architectuur van het
toezicht aan de orde. Het bouwwerk vertoont een fundamenteel
gebrek.
Behalve de uitgangspunten, waken tegen misbruik van machtsposities, beschermen van belangen van consumenten, optreden
tegen financiële malversaties en het begeleiden van de overgang
van een publiek monopolie naar een private marktpartij, onderschrijf ik de onafhankelijkheid van het toezicht. Alle instellingen
zijn op afstand van de overheid geplaatst. Daardoor zijn zij geen
speelbal van de politiek.
Beslissingen van toezichthoudende autoriteiten leiden van tijd tot
tijd tot juridische reacties van ondernemingen, banken en private
partijen. Vaak stelt de rechter de klagers in het gelijk. Hieruit moet
worden afgeleid dat misplaatste maatregelen worden genomen,
ook al is wellicht eerder sprake van een formele dan een inhoudelijke toets door de rechter. Vast staat dat van hoge financiële
en maatschappelijke transactiekosten sprake is, indien de toezichthoudende autoriteiten door de rechter worden gecorrigeerd.
Daarom moet worden aangenomen dat achter gevoerde procedures
een groot aantal gevallen schuil gaat, waarin sprake is van het
toebrengen van private en wellicht ook maatschappelijke schade,
zonder redelijke rechtvaardiging en terwijl toch wordt afgezien van
het juridische steekspel. De vraag komt op of deze lacune in de
structuur van het toezicht kan worden opgevuld.
De praktijk van het toezicht toont nog een tweede gebrek. Het
groeikarakter van de toezichtsector brengt met zich dat steeds
grotere aantallen medewerkers worden aangetrokken. Verscheidene
gevaren dreigen. Allereerst slaat ook hier het intellectuele tekort
toe als gevolg van het slechte onderwijs. Een uitloper hiervan is
het gebrek aan deskundigheid van de materie. Deze situatie werkt
een groter gevaar in de hand, namelijk dat van een bureaucratisch
fanatisme. Een aspect hiervan is het op een niet-humane wijze
hanteren van regelgeving en procedures door lager geplaatsten
in de organisatie. Paradoxaal genoeg is gemakkelijk sprake van
misbruik van macht. Ik vrees dat normaal wordt, wat vroeger als
een uitwas kon worden getypeerd.
In dit verband vestig ik graag de aandacht van dr. A. Docters van
Leeuwen op een artikel dat enige tijd geleden onder zijn verantwoordelijkheid in de pers verscheen. De kop van het artikel,
voorzien van het logo van de AFM luidt: ‘Creditcard duur krediet
door hoge rente’. De auteur schildert de creditcard af als een kredietkaart, waarbij voor elke uitgave een rente moet worden betaald
van maximaal zestien procent. Deze onjuistheid heeft grote onrust
476
ESB 22
september 2006
veroorzaakt bij de miljoenen kaarthouders en schade berokkend
aan de creditcardorganisaties. Onderzoek van een van de creditcardorganisaties van de casus leert dat ergens laag in de organisatie van de AFM een medewerker een freelance journalist aan het
werk heeft gezet, die onder de paraplu van de toezichthouder de
ruimte krijgt onjuiste informatie te verspreiden. De betrokken lagere ambtenaar van de AFM stopt de zaak in de doofpot, in plaats
van zijn directie van de gemaakte fout op de hoogte te brengen.
Hier wordt het toezicht misbruikt en verkeren goede bedoelingen
in hun tegendeel. De muur van ondeskundige, eigenwijze bureaucraten is ondoordringbaar.
Toezichthoudende instellingen zijn ook producenten van interne
en wegbereiders van externe regelgeving, waardoor de eigen
werkgelegenheid in stand blijft en wordt uitgebreid. De prikkel
werkt pervers als de nieuwe regelgeving geen redelijk doel dient.
Er dreigt overregulering. De cliënten van de bank en masse naar
de kantoren laten komen om identificatie wederom vast te leggen,
is een schoolvoorbeeld van non-intelligente regelgeving, die hoge
transactiekosten veroorzaakt.
Wat te doen? Noodzakelijk is de implementatie van onafhankelijke
hoogwaardige expertise, waarop door de potentiële ‘slachtoffers’ van in het bijzonder NMa, AFM en OPTA een beroep wordt
gedaan, al is het slechts in adviserende zin. Verbind aan elk van
de instellingen een ombudsachtig orgaan van drie deskundigen.
Hun deskundigheid moet verder reiken dan die van de toezichthouders. Zij dienen ook de samenhang van de doeleinden en het
instrumentele karakter van de regelgeving in het oog te houden.
Hun gezag moet bewerkstelligen dat toezichthouders adviezen van
deze colleges ernstig nemen en dat kostbare procedures worden
vermeden. Belangrijker is dat de kwaliteit van het toezicht wordt
verbeterd door concentratie op hoofdzaken en het verwijderen van
ondoordachte regelgeving.
Arnold Heertje
Emeritus hoogleraar Economie, Universiteit van Amsterdam.