Concurrentie stroomopwaarts in België

Concurrentie stroomopwaarts in België
Aute ur(s ):
Steurs, G. (auteur)
Bouckaert (auteur)
De auteurs zijn respectievelijk verbonden aan idea Consult in Brussel en aan de Universiteit Antwerpen.geert.steurs@ideaconsult.be
Ve rs che ne n in:
ESB, 88e jaargang, nr. 4407, pagina 298, 27 juni 2003 (datum)
Rubrie k :
Beleid w ereldw ijd
Tre fw oord(e n):
elektriciteit

De Belgische elektriciteitsmarkt is geliberaliseerd. Veel heeft dat nog niet opgeleverd. Is de liberalisering mislukt? Kan Nederland
wat van de Belgische ervaringen leren?
Sinds de gedeeltelijke liberalisering van de elektriciteitsmarkt in België is van effectieve concurrentie nog nauwelijks sprake.
Electrabel heeft nog steeds een dominante positie met een stabiel marktaandeel van 85 procent. De nieuwe leveranciers konden tot
voor kort geen prijsoffertes opmaken omdat de transporttarieven nog onbekend waren. De gemeenten en Electrabel verstoren volgens
de Raad voor de Mededinging de concurrentie op de Belgische elektriciteitsmarkt. Is de liberalisering mislukt?
Situatie voor de liberalisering
In België waren de productie en transmissie van elektriciteit vrij maar in de praktijk sterk gecentraliseerd (zie bovenste deel figuur 1).
Sinds 1990 zijn alle privé-ondernemingen gefuseerd tot de nv Electrabel. In 1999 produceerde dit bedrijf 92 procent van de nationale
productie van elektriciteit. Samen met de publieke ondernemingen was Electrabel ook eigenaar van het nationale transmissienet. Inzake
distributie en levering hadden de gemeenten, verenigd in intercommunales, wel een wettelijk monopolie. Toch had Electrabel, als privépartner van de gemeentes, ook hier een dominante positie met een marktaandeel van ongeveer tachtig procent. België is geen
uitzondering ten aanzien van deze sterke verticale integratie. Wat de uitgangssituatie wel bijzonder maakt, is dat het een private
onderneming betreft. In de meeste andere Europese landen ging het om een overheidsbedrijf. De prijzen voor elektriciteit werden
gereguleerd door het Controlecomité voor de Elektriciteit en het Gas (cceg). Toch bleken deze in België, vooral voor gezinnen, significant
hoger te liggen dan in de meeste Europese landen.

Figuur 1. De Belgische elektriciteitsmarkt, voor en na liberalisering.
Situatie na liberalisering
De Europese Elektriciteitsrichtlijn impliceerde een ontbundeling van de productie- en transmissieactiviteit en de distributie- en
leveringsactiviteit (zie onderste deel figuur 1). In België is gekozen voor een juridische ontbundeling, zonder eigendomsscheiding. Zo
participeert Electrabel vooralsnog voor zeventig procent in elia, de transmissienetbeheerder. De distributienetbeheerders zijn juridisch
onafhankelijk van de leveranciers van elektriciteit, maar Electrabel is mede-eigenaar in de distributienetbeheerders die voortkomen uit de
gemengde intercommunales. Omgekeerd participeren de betrokken gemeentes voor veertig procent in Electrabel als leveringsbedrijf. Het
beheer van transmissie (hoogspanning) en distributie (laagspanning) blijven monopolie-activiteiten. De liberalisering komt dus in
essentie neer op de ontbundeling en het toelaten van concurrentie inzake de levering van elektriciteit aan eindgebruikers. Wat het
toezicht betreft, zijn er nu vier regulatoren. Op federaal niveau is er de creg die toezicht uitoefent op de productie en de transmissie.
Daarnaast heeft elk gewest zijn regulator die toeziet op distributie en levering. Van een effectieve marktwerking lijkt nog geen sprake te
zijn. Wat zijn de oorzaken dat de liberalisering geen voldoende voorwaarde hiervoor is geweest?

Oorzaken
De moeizame concurrentievorming in België heeft drie hoofdoorzaken: de dominante positie van Electrabel, de beperkte invoercapaciteit
en de onzekerheid in de markt.
Dominantie van Electrabel
Inzake productie heeft Electrabel vandaag nog steeds een quasi-monopolie. Voor transmissie en distributie moeten de netbeheerders
onafhankelijk optreden, maar omdat Electrabel mede-aandeelhouder is – als enige producent – van zowel elia als van de meeste
distributienetbeheerders, zijn belangenconflicten niet uit te sluiten. Electrabel bekleedt als leveringsbedrijf nog steeds een ijzersterke
positie. In de Vlaamse markt, waar de vrije klanten in 2002 instonden voor zestig procent van het verbruik, heeft Electrabel een stabiel
marktaandeel van 85 procent. Luminus, opgericht na de ontbundeling van de zogenoemde zuivere intercommunales, heeft een
marktaandeel van elf procent, terwijl de overige echt nieuwe toetreders gezamenlijk een marktaandeel hebben van nauwelijks vier
procent1. Het is moeilijk vast te stellen of Electrabel misbruik maakt van haar dominante positie. Toch kunnen we het volgende
vaststellen. In de nieuwe leveringscontracten die Electrabel aanbood aan de vrije grootverbruikers stegen de prijzen tot dertig procent2.
Er lopen klachten dat Electrabel zich presenteert als een geïntegreerd bedrijf dat stroom verkoopt maar tegelijk instaat voor de kwaliteit
van de netten. Tenslotte: Electrabel zou voor een aansluiting op het elektriciteitsnet voorrang geven aan bestaande klanten.
Beperkte invoercapaciteit
Het quasi-monopolie van Electrabel in de productie zou geen probleem zijn indien toetreders elektriciteit zouden kunnen aankopen in het
buitenland. De invoercapaciteit bedraagt ongeveer 25 procent van de binnenlandse productiecapaciteit. In de praktijk is de
concurrentiële druk die uitgaat van die invoercapaciteit zeer beperkt. De geografische positie van België in het hart van het Europese
transportnet ligt aan de basis van belangrijke stromen. Er zijn bovendien de zogenoemde historische contracten voor de invoer van
elektriciteit uit Frankrijk. De facto kenden de Franse en Belgische transmissienetbeheerder de afgelopen maanden minder dan één vijfde
van de gevraagde maandcapaciteiten toe aan de marktspelers3.
Onzekerheid in de markt
Tenslotte maakt de onzekerheid in de markt toetreding minder aantrekkelijk. Zo kwamen er in Vlaanderen op 1 januari 2003 ongeveer
35.000 vrije klanten bij. Echter, de tarieven voor transmissie en distributie lagen nog niet vast, zodat het moeilijk was om offertes op te
maken. Bovendien is de informatie over de verbruiksprofielen van de vrije klanten slechts in beperkte mate beschikbaar voor toetreders.
Een andere onzekerheid vormen de inconsistenties in de bevoegdheidsverdeling over de verschillende overheden in België. Zo zijn
bijvoorbeeld de gewesten bevoegd voor het distributienet, maar de distributienettarieven moeten worden goedgekeurd door de federale
toezichthouder. Er zijn vier verschillende administraties verantwoordelijk voor de wetgeving en naast de vier regulatoren spelen ook het
cceg en de Raad voor de Mededinging een rol van toezicht. De coördinatie tussen al deze beleids- en toezichtsniveau’s is niet
gegarandeerd. Zo zijn bijvoorbeeld de agenda’s voor de vrij-making van de markt verschillend tussen de gewesten4.
Oplossingsrichtingen
Een eerste oplossing is om de dominante positie van Electrabel te breken. De recente ontbinding van het samenwerkingsverband met de
publieke ondernemingen is een eerste bescheiden stap naar meer concurrentie in productie. Het verplichten van Electrabel om
ongebruikte productiecapaciteit te verkopen, kan ook bijdragen tot meer concurrentie. Het valt echter te betwijfelen of potentiële
concurrenten deze productiefaciliteiten interessant genoeg vinden om te kopen. Een alternatief kan daarom de virtuele verkoop van
productiecapaciteit zijn, naar Frans voorbeeld. De koper beschikt dan over het elektrisch vermogen alsof het om vermogen van een eigen
centrale gaat. De uitbating van de centrales blijft echter in handen van Electrabel. De regering vroeg aan de creg de voorwaarden voor
een veiling te onderzoeken. Die toonde zich eerder, onder voorwaarden, voorstander. Zo zou de maatregel een kortetermijnkarakter
moeten hebben, hetgeen een logische gedachte is. Op lange termijn biedt ‘virtuele’ toetreding geen garantie voor feitelijke concurrentie.
Electrabel heeft er immers belang bij om de virtuele toetreders de prikkel te ontnemen om zelf te investeren in nieuwe productiefaciliteiten.
Een structurele maatregel om Electrabels dominante positie te breken is de opsplitsing van het productiepark van Electrabel naar het
voorbeeld van Italië en het Verenigd Koninkrijk. Maar omdat Electrabel een privé-onderneming is en geen overheidsbedrijf is deze
operatie niet evident. Een tweede oplossingsrichting is om tot een volledige ontbundeling van eigendom te komen tussen productie en
transmissie enerzijds, en tussen distributie en levering anderzijds. Als producenten mede-eigenaar zijn van het transmissienet, bestaat
het gevaar van belangenverstrengeling. Zo heeft elia misschien weinig prikkels om de invoercapaciteit vanuit Frankrijk te vergroten
omdat dit ten koste kan gaan van het quasi-monopolie inzake productie van Electrabel. Ook de eigendomsparticipatie van
leveringsbedrijven in de distributienetbedrijven (en omgekeerd) kunnen verstorend werken en moeten daarom worden afgebouwd. Om
tot een scheiding van eigendom te komen lijkt het noodzakelijk de eigendom van het netbeheer, althans voorlopig, volledig in handen te
geven van de overheid. Een derde mogelijkheid is om de invoercapaciteit te vergroten. Met internationaal overleg kan op korte termijn
gepoogd worden de bestaande capaciteit beter te benutten. Het significant uitbreiden van de capaciteit is alleen op lange termijn
mogelijk omdat dit op technisch en administratief vlak veel voorbereiding en dus tijd vergt. Tenslotte, een betere coördinatie binnen de
bestaande bevoegdheidsverdeling kan de onzekerheid reduceren. Op langere termijn is het evenwel wenselijk de inconsistenties in deze
bevoegdheidsverdeling weg te werken.
Conclusies
Voor een definitief oordeel over de gevolgen van de liberalisering van de Belgische elektriciteitsmarkt is het nog te vroeg. Voor
Vlaanderen zullen de komende maanden van groot belang zijn door de vrijmaking van de volledige markt vanaf 1 juli 2003. De
ontwikkelingen zijn evenwel weinig hoopgevend. Naar verwachting zou minder dan één procent van de laagspanningsklanten stroom
kopen bij een andere leverancier5. Electrabel verdedigt haar monopoliepositie, hetgeen in de lijn der verwachting ligt. Het is de taak van
de toezichthouders en mededingingsautoriteiten om erop toe te zien dat zij geen misbruik van haar dominante positie maakt. Dat
Electrabel niet te hard mag worden aangepakt omdat het nog een kleine speler is op Europees niveau, zoals door sommige

commentatoren wordt opgemerkt, is ons inziens een ongelukkige redenering. De beperkte invoercapaciteit van buitenlandse stroom wijst
erop dat de relevante markt samenvalt met de nationale grenzen en niet met Europa. De regulatoren, met de beperkte bevoegdheden en
middelen waarover ze beschikken, doen hun best om de markt beter te laten functioneren. De webstek met prijsvergelijkingen die de vreg
opzet is bijvoorbeeld een grote stap in de richting van een actief consumentenbeleid 6. Het lijkt ons evenwel absoluut noodzakelijk de
regulatoren meer bevoegdheden te geven in de sfeer van de mededinging zodat zij over (meer) mogelijkheden beschikken om de
concurrentie actief te stimuleren. Dat is evenwel een politieke beslissing. Het moet gezegd dat concurrentie, waar mogelijk en gewenst,
als middel om de welvaart te bevorderen, in België niet hoog op de politieke agenda staat. Brengt de nieuwe regering daar verandering
in?

1 Zie de marktrapporten van de VREG (www.vreg.be)
2 Zie CREG, De actuele problemen op de elektriciteitsmarkt, Brussel, 2001, www.creg.be.
3 Zie de website van de transmissienetbeheerder Elia: www.elia.be
4 De volledige vrijmaking van de Vlaamse elektriciteitsmarkt zal een feit zijn op 1 juli 2003, terwijl in het Waalse en het Brusselse gewest
op dat ogenblik nog maar enkel de eindafnemers met een verbruik van meer dan 10 gwh per jaar vrij zijn.
5 De Standaard, 13 juni 2003.
6 E.E.C. van Damme, MDW-toezichthouder nodig, ESB, 7 juli 2002, blz. 444-446.

Copyright © 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)