Het kabinet-Schoof heeft voorgesteld de Nederlandse CO2-heffing te handhaven. De aanhoudende kritiek daarop slaat de plank mis en heeft weinig oog heeft voor de bredere beleidscontext waarin deze heffing een rol heeft.
In het kort
- Het overgrote deel van de Nederlandse industrie betaalt amper CO2-heffing, maar de heffing werkt wel als stok achter de deur.
- De CO2-heffing leidt niet tot volledige verplaatsing van de industrie zonder enige besparing op CO2-emissies.
- Niet het Nederlandse klimaatbeleid veroorzaakt problemen in de industrie, maar de hoge energieprijzen.
Nederland heeft de ambitie om CO2-emissies op Nederlandse bodem in 2030 met 55 procent te reduceren ten opzichte van 1990. Dit is vastgelegd in de Klimaatwet, die, door tussentijds ook een reductiepad vast te leggen, verder gaat dan het einddoel van de EU om uiterlijk 2050 klimaatneutraal te zijn. Duitsland kent gelijkaardige wetgeving die verder gaat dan de Europese doelstellingen. Hier ligt de ambitie zelfs op een reductie van 65 procent in 2030.
De CO2-heffing is een van de instrumenten die bij zou moeten dragen aan het bereiken van het emissiedoel. In het langverwachte maatregelenpakket voor Groene Groei (Tweede Kamer, 2025b) van minister Hermans (Klimaat en Groene Groei) staat dan ook een voorgenomen voortzetting en zelfs versterking van de rol van de Nederlandse CO2-heffing voor de industrie.
Toch staat deze heffing onder druk. Door de recente sluiting van enkele energie-intensieve bedrijven in de Rijnmond zijn alle alarmbellen afgegaan. De winstgevendheid en daarmee het concurrentievermogen van de industrie in Nederland zou in groot gevaar zijn. En volgens sommigen is het doorgeslagen Nederlandse energie- en klimaatbeleid daarvoor verantwoordelijk (De Boer, 2025). Met name de Nederlandse CO2-heffing voor de industrie is hierbij de steen des aanstoots, zoals onder meer ook blijkt uit de (verworpen) motie van de Kamerleden Bontenbal en Flach om deze heffing af te schaffen (Tweede Kamer, 2025a).
In essentie worden in dit debat twee bezwaren genoemd. Allereerst hebben andere landen zoals België en Duitsland (ondanks hun klimaatambities) zo’n heffing niet. Dat zou, vergeleken met onze buurlanden, extra kosten inhouden voor de Nederlandse industrie. Ook de nieuwste Speelveldtoets (2025) en een studie van TNO (2025) wijzen op problemen met het concurrentievermogen van de Nederlandse industrie.
Ten tweede zou zo’n CO2-heffing ook nog eens niets toevoegen aan de reductie van CO2-emissies. Als reden wordt hiervoor het zogenaamde waterbedeffect in het Europese stelsel voor de CO2-emissiehandel (ETS) genoemd (Mulder et al., 2024). De Nederlandse CO2-heffing zou alleen maar leiden tot verplaatsing van de industrie, maar geen besparing geven op CO2-emissies. Deze 100 procent koolstoflekkage zou komen omdat het ETS alleen op Europees niveau werkt, waar de maximale uitstoot is vastgelegd. Extra beprijzing in Nederland maakt dan alleen maar ruimte voor extra emissies elders in de EU.
In dit artikel weerleg ik beide argumenten. Wie wat dieper graaft, ziet dat het Nederlandse beleid helemaal niet zo uit de pas loopt, dat de industrie juist vooral wordt geholpen, en dat de CO2-heffing wel degelijk bijdraagt aan de Nederlandse doelstellingen van het klimaatbeleid en helpt bij het voorsorteren op de broodnodige vernieuwing in het kader van het mondiale streven naar een CO2-neutrale economie.
Effectieve CO2-heffing beperkt tot 2030
Sinds 1 januari 2021 is er in principe sprake van een nationale CO2-heffing die een groot deel van de broeikasgasemissies door de Nederlandse industrie extra beprijst. Deze heffing vertoont qua sectoren een grote overlap met het EU ETS, maar de reikwijdte is breder. Een aantal emissiebronnen die niet onder het EU ETS vallen, zoals afvalverbrandingsinstallaties en lachgasinstallaties, worden via de nationale heffing wel belast.
Terwijl de CO2-heffing op papier een stevig instrument lijkt met potentieel hoge kosten voor de industrie, is het dat niet in de praktijk. De CO2-heffing is bewust zodanig vormgegeven dat er pas hoeft te worden betaald als de industrie niet op tijd overschakelt naar meer duurzame productie. Van het vastgestelde tarief voor een bepaald jaar mag namelijk steeds de vigerende ETS-prijs in dat jaar worden afgetrokken. Bijgevolg betaalt de Nederlandse industrie geen nationale CO2-heffing zolang het tarief lager ligt dan de ETS-prijs. In 2024 bijvoorbeeld bedroeg het tarief 74,17 euro per ton maar vanwege de gehanteerde hogere ETS-referentieprijs voor dat jaar (86,32 euro per ton), hoefde er niets te worden betaald. Ondanks de al sinds 2021 oplopende tarieven is, volgens de Nederlandse Emissieautoriteit (NEA), zo tot op heden nog steeds niets betaald.
Hier komt nog bij dat er ook zogenoemde gratis dispensatierechten worden toegekend. Installaties krijgen zulke rechten naast de ETS-rechten. Pas wanneer de uitstoot de ETS-rechten én de dispensatierechten overschrijdt, betaalt een installatie daadwerkelijk CO2-heffing over de uitstoot die niet gedekt is door de rechten. Een eventueel overschot kan nog binnen het kalenderjaar worden verkocht of zelfs met terugwerkende kracht met eerder betaalde heffing worden verrekend. Wel geldt er een afbouwpad dat parallel loopt met afbouw van gratis rechten binnen het ETS. In 2024 waren de toegekende dispensatierechten bijna geheel toereikend om totale emissies te dekken (tekort 8 kiloton volgens de NEA).
Vanwege deze twee verrekeningen is het effectieve tarief van de CO2-heffing tot nu toe dan ook nul, uitgaand van de grondslag waarop de belasting in principe rust en het nominale tarief (Brink en Vollebergh, 2024).
Vooral ETS bepaalt het CO2-tarief in 2030
De studie van Brink en Vollebergh (2024) berekent het effectieve tarief van de CO2-heffing ook richting 2030 (op basis van het beleid van het kabinet-Rutte IV) (PBL, 2024). Daarbij wordt rekening gehouden met de verwachte ontwikkelingen in de energievraag en het aanbod op basis van de Klimaat- en Energieverkenning (KEV, 2024).
Het effectieve tarief van de CO2-heffing blijft voor het grootste deel van de industrie ook in 2030 beperkt. De verwachte ETS-prijs in de KEV is 116 euro per ton in 2030 terwijl de CO2-heffing in dat jaar in principe 152,1 euro bedraagt. Per saldo zou volgens deze berekening daarom 36 euro per ton moeten worden betaald.
Voor het overgrote deel van de industrie blijft het totale effectieve CO2-tarief dus vooral door het ETS wordt bepaald, en niet door de CO2-heffing. Hoewel de verwachte ETS-prijs in 2030 aanzienlijk is, moet deze wél overal in de EU door de industrie worden betaald, en is er dus geen sprake van een concurrentienadeel voor de Nederlandse industrie. Bovendien ontvangt de industrie ook in 2030 nog steeds gratis rechten voor het overgrote deel van de CO2-emissie. Dat geldt voor ongeveer driekwart van de uitstoot in de industrie.
Voor een deel krijgt de uitstoot in de industrie ook nog een prijs via de energiebelasting op aardgas, de kolenbelasting, de accijnzen op minerale oliën en de afvalstoffenbelasting. Ook deze invloed blijft uiteindelijk echter beperkt vanwege allerlei interacties en vrijstellingen in het ontwerp van deze belastingen, zoals bijvoorbeeld de WKK-vrijstelling voor eigen elektriciteitsopwekking op basis van aardgas. Hetzelfde geldt voor de belasting op elektriciteit (Vollebergh et al., 2021).
Of er in 2030 daadwerkelijk een relevante CO2-heffing moet worden betaald, hangt ten slotte ook nog af van de ontwikkeling van de dispensatierechten. Deze worden in deze berekening immers nog niet verrekend. Allicht zal de uiteindelijke effectieve CO2-heffing in de praktijk dus nog lager zijn voor de industrie als geheel. Installaties die op tijd overschakelen op meer duurzame alternatieven kunnen zelfs verdienen aan de verkoop van de dispensatierechten.
Een beperkt deel van de industrie zal echter wel hoge effectieve CO2-tarieven betalen, met name installaties of bedrijven die onder het ETS vallen en ook energiebelasting betalen. Maar ook de bedrijven die juist niet onder het ETS vallen maar wel CO2-heffing moeten gaan betalen. Het gaat hier met name om de emissies uit afvalverbrandingsinstallaties en uit lachgasinstallaties. Als deze bedrijven zich de komende vijf jaar onvoldoende aanpassen en daardoor te weinig dispensatierechten hebben, betalen zij inderdaad de volle prijs, met negatieve gevolgen voor hun concurrentievermogen.
Industrie wordt uit de wind gehouden
De aanvullende beprijzingsdruk van het klimaat- en energiebeleid op de industrie lijkt dus toch mee te vallen. Meer nog, de industrie wordt in werkelijkheid flink uit de wind gehouden in het klimaatbeleid. Terwijl de industrie dus de aan haar toegedeelde ETS-rechten ook in 2030 nog steeds grotendeels gratis ontvangt, moet de elektriciteitssector wel voor deze rechten betalen. Deze vermogensoverdracht betekent bijvoorbeeld dat industriebedrijven die minder rechten nodig hebben dan ze hebben ontvangen, de hun toebedeelde rechten te gelde kunnen maken tegen de vigerende ETS-prijs. Ook leidt dit tot een balansversterking voor de industrie, zelfs voor bedrijven die rechten bij moeten kopen.
Bovendien zijn er nog de compenserende invoerheffingen voor cement, (giet)ijzer en staal, aluminium, kunstmest en elektriciteit die de EU invoert vanaf 2026 (Belastingdienst, 2025). Deze heffingen zijn onderdeel van het zogenoemde carbon border adjustment mechanism dat onderdeel is van het beleid om geleidelijk de gratis rechten voor de industrie af te bouwen. Installaties die gratis rechten verliezen, worden als gevolg van dit strengere EU-beleid door deze importheffingen beschermd tegen een ongelijk speelveld met concurrenten buiten de EU. Voor Nederland leidt dit zelfs tot meer export naar Europese landen omdat de industrie hier relatief efficiënt is (Olijslagers et al., 2024).
Ook is er nog een regeling die de industrie compenseert voor hogere elektriciteitsprijzen die het gevolg zijn van de beprijzing in de elektriciteitssector via het Europese emissiehandelssysteem: de Subsidieregeling Indirecte Kostencompensatie (IKC-ETS). Deze fossiele subsidie wilde het kabinet-Rutte IV nog afschaffen, maar het kabinet-Schoof maakt de afschaffing weer ongedaan. Het gaat hier, volgens de laatste miljoenennota, om zo’n 300 miljoen euro.
Verder ontvangt met name de zware industrie verreweg de meeste subsidie via de Stimuleringsregeling Duurzame Energie++ (RVO, 2025). Het gaat hier om enorme bedragen, tot wel 12 miljard euro in 2022. Het leeuwendeel daarvan gaat naar investeringen die de industrie doet om de CO2-emissie terug te dringen, zoals technieken voor CO2-opslag.
En er is ook nog steun via het Klimaatfonds waarmee veel investeringen in de nieuwe energie-infrastructuur worden gefinancierd en die betaald wordt uit de algemene middelen. Hetzelfde geldt voor de 2,5 miljard voor verdere ontwikkeling van de waterstofmarkt. Al met al stevige bedragen. Volgens de Speelveldtoets 2025 heeft Nederland het hoogste aandeel subsidies voor industriële decarbonisatie, vergeleken met enkele omringende landen. Dat helpt de industrie ook bij de omschakeling, en compenseert verder voor mogelijk hogere netwerkkosten in Nederland vergeleken met bijvoorbeeld Duitsland.
Koolstoflekkage als argument
Het argument dat de CO2-heffing de industrie op kosten jaagt gaat dus niet echt op. En ook het tweede hoofdargument dat een Nederlandse CO2-heffing alleen maar zou leiden tot verplaatsing van de industrie zonder enige besparing op CO2-emissies, vanwege het waterbedeffect, is twijfelachtig.
Het idee van een honderd procent koolstoflekkage is al enige tijd achterhaald vanwege de fundamentele hervorming van het ETS in 2018 waarbij het zogenoemde marktstabiliteitsmechanisme (MSR) is geïntroduceerd (Vollebergh en Brink, 2020; Gerlagh et al., 2023). Op basis van het MSR kan een overschot aan rechten op Europees niveau uit de markt worden gehaald, wat de werking van het waterbedeffect heeft veranderd (Perino et al., 2025). Als in Nederland additioneel beleid wordt gevoerd dat leidt tot minder vraag naar rechten (bijvoorbeeld een nationale CO2-heffing die zorgt voor sluiting van een fabriek), dan worden na verloop van tijd rechten uit de markt genomen. In welke mate het waterbedeffect dan nog optreedt, hangt af van de eventuele verplaatsing van de activiteit. Gegeven de overcapaciteit in de EU zullen minder rechten in Nederland dus niet per se leiden tot opvulling elders in de EU, en geldt het waterbedeffect dus niet. Ook als de productie verdwijnt naar buiten het ETS-gebied komen de rechten in de reserve en worden deze uit de markt gehaald. Ook dan stoot Europa als geheel per saldo wel degelijk minder CO2 uit, zij het dat de uitstoot buiten de EU natuurlijk nog wel toe kan nemen.
Zolang het MSR actief is, is het bepalen van de daadwerkelijke klimaateffecten van de Nederlandse CO2-heffing daarom niet eenvoudig, maar ze zijn zeker niet nul zoals sommigen beweren. De planbureaus concludeerden al dat een goed vormgegeven Nederlandse beprijzing waaraan ook de industrie meebetaalt niet alleen CO2-winst binnen Nederland zou kunnen opleveren, maar ook voor de EU als geheel (Vollebergh et al., 2019). Zeker in combinatie met een slimme terugsluis van de opbrengst via subsidies voor de industrie zou dat zelfs positieve welvaartseffecten kunnen genereren.
De CO2-heffing is niet het echte probleem
Het echte probleem van de Nederlandse industrie is dan ook niet het energie- en klimaatbeleid, en zeker niet de beprijzingskant ervan. Het echte probleem zijn de hoge marktprijzen voor aardgas exclusief belasting. Juist deze prijzen zijn de afgelopen tijd flink gestegen. Dat heeft niets met het klimaat- en energiebeleid te maken, maar alles met de oorlog in Oekraïne. Door die oorlog zijn in heel Europa de gasprijzen sterk gestegen, niet alleen in Nederland (Gerlagh en Vollebergh, 2023).
Omdat Nederland nu niet meer zelf beschikt over goedkoop gas, is import onvermijdelijk. En daar wringt de schoen. Waar voorheen vooral Azië last had van dure lng-import, onder meer vanuit de VS waar veel schaliegas wordt omgezet in lng, geldt dat nu ook voor Europa en in het bijzonder voor Nederland.
Een bijkomend probleem is dat die hoge gasprijzen ook sterk doorwerken in de elektriciteitstarieven. De productie van elektriciteit met behulp van hernieuwbare energie is dan wel sterk opgelopen de laatste jaren, maar toch is gas vaak nodig omdat de stroomopwek met uitsluitend hernieuwbare energie niet steeds aan de vraag kan voldoen. Hierdoor is elektriciteit uit gas nog steeds op veel uren nodig en dus een belangrijke variabele voor de marktprijs van elektriciteit.
Focus op de transitie
Angst om energie-intensieve bedrijven in Nederland die afhankelijk waren of zijn van goedkoop aardgas te sluiten, is een hele slechte raadgever. Juist de veelbelovende innovatieve sectoren worden geraakt door een terugval in prikkels om de omslag te maken naar een fossielvrije toekomst. We moeten niet bang zijn voor een herschikking van sectoren nu Europa een duurte-eiland voor gas is geworden.
De aandacht zou vooral uit moeten gaan naar het versterken van het klimaat- en energiebeleid, gericht op de potentie van nieuwe technologie, waarover ook Nederland voldoende beschikt (Anderson et al., 2021; Rozendaal en Vollebergh, 2022). Die technologische overstap zal zeker niet kosteloos zijn, maar dat geldt voor alle fundamentele aanpassingen die de Nederlandse economie in het verleden heeft doorstaan.
De keuze van minister Hermans om de CO2-heffing voor ‘de industrie’ en de versterking hiervan na 2030 als een belangrijke stok achter de deur te hebben, teneinde de doelen in de Klimaatwet te halen, snijdt dan ook hout. Zij krijgt daarvoor ook de steun van belangrijke internationale organisaties. Zo was de OESO hierover positief na een diepgaande studie van de bestaande industrieclusters in Nederland en de benodigde omschakeling hier (Anderson et al., 2021). En hetzelfde geldt voor het Internationaal Moneatir Fonds (Chen et al., 2023), ook al brengt de heffing relatief weinig kosten met zich mee voor de energie-intensieve industrie vanwege de subtiele invlechting in het ETS. Voor dat deel van de industrie dat mogelijk wel voor kosten komt te staan, is er nog volop tijd voor aanpassing.
Afschaffing van de nationale heffing zou erg nadelig zijn voor bedrijven die al hebben geïnvesteerd in verduurzaming. Bovendien zou het de onzekerheid over beleid vergroten, waardoor het voor bedrijven steeds moeilijker wordt om prijsprikkels goed mee te wegen in hun investeringsbeslissingen.

Literatuur
Anderson, B., E. Cammeraat, A. Dechezleprêtre et al. (2021) Het beleid voor een CO2-arme industrie in Nederland kan efficiënter. ESB, 106(4802), 479–481.
Belastingdienst (2025) Vragen en antwoorden over het CBAM. Belastingdienst Informatie.
Boer, R. de (2025) Problemen industrie zijn geen ongelukje, maar bewust beleid. Opinie op www.energiepodium.nl, 31 maart.
Brink, C. en H. Vollebergh (2021) Klimaatbeprijzing in Nederland ligt onvoldoende op koers. ESB, 106(4804), 556–559.
Brink, C. en H. Vollebergh (2024) Klimaatverandering in de prijzen in 2022 met een doorkijk naar 2030. PBL Rapport, 12 februari.
Chen, C., K. Kirabaeva, E. Massetti et al. (2023) Assessing recent climate policy initiatives in the Netherlands: NETHERLANDS. IMF Selected Issues Paper, SIP/2023/022.
Draghi, M. (2024) The future of European competitiveness. Europese Commissie Rapport, september. Te vinden op commission.europa.eu.
Gerlagh, R, S. Smulders en D. van Soest (2023) Europese emissiehandel en grensheffing helpen bij afbouw fossiele subsidies. ESB, 109(4832), 164–167.
KEV (2024) Klimaat- en Energieverkenning 2025. PBL, 24 oktober.
Mulder, M., J. Bollen, J. Cozijnsen et al. (2024) Weglek wel reden tot zorg bij afschaffing van Nederlandse fossiele subsidies. Reactie op esb.nu, 18 april.
Olijslagers, S., C. Brink, L. Smits et al. (2024) European carbon import tax effective against leakage. CPB/PBL Publicatie, april.
PBL (2024) Rekentool beprijzing. PBL.
Perino, G., R.A. Ritz en A.A. van Benthem (2025) Overlapping climate policies. The Economic Journal, ueaf021 [original unedited manuscript].
Rozendaal, R. en H. Vollebergh (2022) Stringente standaarden stimuleren innovatie in doorbraaktechnologieën. ESB, 107(4814), 455-457.
RVO (2025) Feiten en cijfers SDE(+)(+). RVO Informatie.
Speelveldtoets (2025) Speelveldtoets 2025. Ministerie van Klimaat en Groene Groei, Strategy&, PWC. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.
TNO (2025) Het Nederlandse concurrentievermogen in het licht van het Draghi-rapport. TNO Rapport, R10842. Te vinden op vector.tno.nl.
Tweede Kamer (2025a) Motie van de leden Bontenbal en Flach over geen CO2-heffing voor de industrie, 29826, nr. 248.
Tweede Kamer (2025b) Pakket voor Groene Groei: voor een weerbaar energiesysteem en een toekomstbestendige industrie, 33043, nr. 114.
Vollebergh, H.R.J. en C. Brink (2020) What can we learn from EU ETS. ifo DICE Report, 18(1), 23–29.
Vollebergh, H., G. Romijn, J. Tijm et al. (2019) Economische effecten van CO2-beprijzing: varianten vergeleken. CPB/PBL Policy Brief, juni.
Auteur
Categorieën