Bouwstenen voor minder afspraken in de bouw

Bouwstenen voor minder afspraken in de bouw
Aute ur(s ):
Bijvoet, C.C. (auteur)
Felsö, F.A. (auteur)
Koopmans, C.C. (auteur)
Theeuw es, J.J.M. (auteur)
De eerste drie auteurs zijn werkzaam b ij de Stichting voor Economisch Onderzoek (seo) van de Universiteit van Amsterdam. Theeuwes was
tijdens dit onderzoek werkzaam b ij de seo, maar is inmiddels lid van de wrr en directeur van het Economics Network for Competition and
Regulation (encore) van de UvA.koopmans@seo.fee.uva.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 88e jaargang, nr. 4407, pagina 292, 27 juni 2003 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):

Prijsafspraken en ander kartelgedrag in de bouwsector worden bevorderd door product- en marktkenmerken en door de wijze
waarop de overheid als opdrachtgever en regelgever opereert. Door andere aanbesteding en scherpere sancties kan de markt beter
functioneren. Het gaat echter niet alleen om het beperken van ongewenst gedrag, maar ook om het bevorderen van innovatie en
productiviteit.
De parlementaire enquêtecommissie Bouwnijverheid heeft geconstateerd dat er in de bouwsector een systeem van prijs- en
marktverdelingsafspraken bestaat1. Eén van de onderzoeken van de commissie ging over de vraag of de economische
structuurkenmerken van de bouwnijverheid onregelmatigheden in de hand werken2. In dit onderzoek is een moderne versie van het
‘structuur-gedrag-prestatie’ model3 toegepast op de bouwsector, waaruit blijkt dat deze economische structuurkenmerken voor een
deel het gedrag in de bouwsector kunnen verklaren. Op basis van de analyse worden aanbevelingen gedaan om de werking van de
bouwmarkt te verbeteren.
Structuurkenmerken
De structuurkenmerken van de bouw zijn in te delen in vier categorieën: product en markt, cultuur, regulering en handhaving, en het
overheidsoptreden als opdrachtgever. Deze soorten kenmerken worden hieronder achtereenvolgens beschreven.
Product en markt
Kenmerkend voor de uitvoerende bouw is dat de bouwactiviteiten op locatie plaatsvinden en dat ieder bouwwerk anders is. Daarom is
het moeilijker om het productieproces ‘strak’ te organiseren dan bijvoorbeeld in de procesindustrie. Hierdoor wordt de markt minder
transparant. Bovendien is voorraadvorming bij bouwproducten niet mogelijk. De continuïteit van de productie is dus afhankelijk van de
continuïteit van opdrachten. De dreigende discontinuïteit vormt een gevaar voor het voortbestaan van het bedrijf en is daarmee een
prikkel voor het maken van afspraken met andere bouwbedrijven over verdeling van werk. De hoge transportkosten van bouwmaterialen
verkleinen de geografische omvang van de markten voor deze materialen. Bovendien zijn beton en asfalt beperkt houdbaar, waardoor ze
niet over grote afstanden getransporteerd kunnen worden. Hierdoor is het aantal aanbieders per regionale markt klein. Dit leidt vaak tot
marktmacht op de lokale markt. Het opstellen van een kostenbegroting brengt in de bouw relatief veel werk met zich mee. Een
bouwbedrijf maakt twee producten: offertes en bouwwerken. Daarom pleiten bouwbedrijven vaak voor aparte ‘rekenvergoedingen’ voor
de indieners van offertes. Rekenvergoedingen kunnen echter leiden tot overproductie van offertes: offertes indienen om de vergoeding
te krijgen, niet om het bouwwerk te mogen realiseren. Verder is er in de bouw sprake van sterke concernvorming. Ongeveer vijfhonderd
bouwbedrijven behoren tot twaalf grote bouwconcerns. Ook toeleverende bedrijven, projectontwikkelaars, architecten en andere
dienstverleners maken deel uit van deze concerns (zie tekstkader verticale integratie)4. Concernvorming heeft voordelen voor de
deelnemende bedrijven: betere risicospreiding, groter financieel draagvlak, vermindering van coördinatieproblemen en schaalvoordelen
bij kennisontwikkeling. Grote concerns zijn echter – met name in oligopolistische markten – in staat toetreders te weren, de prijzen boven
het competitieve niveau te tillen en overwinsten te behalen. De concentratie wordt nog versterkt door de vorming van bouwcombinaties
bij (grote) projecten. Vooral risicobeperking vormt hierbij een belangrijk motief. Combinatievorming tussen concurrenten verkleint het
aantal aanbieders. Bovendien vergroten intensieve onderlinge contacten de kans op concurrentiebeperkende afspraken bij een volgend
project.
Cultuur
De bouwsector kent al zeer lang een cultuur van onderlinge afspraken over prijzen en marktverdeling. Er is sprake van een ‘ons-kent-ons’
circuit waarin van alles wordt geregeld. Vooroverleg, marktverdeling en ‘prijsverbetering’ zijn ook voortgezet toen dit volgens de in 1992
gewijzigde regels niet meer was toegestaan. Dit lijkt erop te wijzen dat de bestaande cultuur een grotere rol speelde dan de regels. De
‘resistentie van het gedrag’ tegen regels is ook een belangrijk aspect bij het formuleren van eventuele nieuwe of aangescherpte regels.
Als het gedrag toch niet verandert, kunnen meer regels zelfs tot meer overtredingen leiden. De neiging van de sector om regels na te
leven en de mogelijkheden en motivatie van overheden om naleving in concrete gevallen af te dwingen, zijn bepalend voor het resultaat.

Regulering en handhaving
De regels rond overheidsaanbestedingen zijn voor grote bouwwerken binnen de eu uniform en hebben nadrukkelijk het doel oméén
Europese markt te creëren. In de praktijk blijken echter nationale regels rond de kwaliteit van bouwproducten, kwalificatie-eisen voor
personeel, technische eisen aan machines en milieuregels sterk te verschillen tussen landen. Dit werpt drempels op voor buitenlandse
toetreders en beperkt de mededinging. Ons land kent een groot aantal van dergelijke regels. Een opvallend citaat van een buitenlands
bedrijf waarmee tijdens het onderzoek werd gesproken, luidt: “Er zijn twee landen waar we liever niet naar toe gaan: Libië en Nederland.”
Geschillen tussen opdrachtgevers en bouwbedrijven worden meestal beslecht door de Raad van Arbitrage voor de Bouw. Deze Raad
bestaat voor het grootste deel uit bouwers, ingenieurs en architecten. Opdrachtgevers voelen zich in de Raad niet vertegenwoordigd en
vinden dat zij onvoldoende optreedt tegen kartelgedrag en prijsafspraken. Toch wordt in aanbestedingsvoorwaarden en contracten
standaard een ‘arbitraal beding’ opgenomen, waarmee de gang naar de Raad van Arbitrage verplicht wordt gesteld en beroep op een
‘echte’ rechter zelfs wordt uitgesloten5. Tot slot zijn de mogelijke sancties voor kartels kennelijk niet voldoende om prijsafspraken te
voorkomen. De sancties in de Mededingingswet zijn beperkt tot boetes voor organisaties; strafrechtelijke vervolging van
leidinggevenden (zoals in de vs) is niet mogelijk. Verder lijkt er bij het Openbaar Ministerie (om) een beperkte prioriteit voor handhaving
van de kartelregels te zijn. Tegen deze achtergrond verdient verbetering van de handhaving minstens evenveel aandacht als eventuele
verdere aanscherping van regels. Sinds kort is er overigens bij zowel de nma als het om veel meer belangstelling voor de
onregelmatigheden in de bouwsector.
Overheidsoptreden als opdrachtgever
Overheden streven bij aanbestedingen vaak naar beperking van het aantal aanbieders door erkenningsregelingen en door voorselectie.
Enige beperking van het totaal aantal aanbieders is economisch efficiënt wanneer de aanbesteding kosten met zich meebrengt. Bedrijven
die inschrijven houden geen rekening met het negatieve externe effect van hun inschrijving op andere gegadigden, waardoor het aantal
inschrijvingen niet efficiënt is6. De eisen die worden gesteld om het aantal inschrijvers te beperken leiden er echter toe dat ervaren,
zittende aanbieders vaak worden bevoordeeld. Dit beperkt de toetreding van nieuwe partijen. Bovendien komen de gevestigde
aanbieders elkaar voortdurend tegen. Hierdoor bestaat er een voortdurend risico van samenspanning. Lagere overheden blijken soms te
streven naar het bevoordelen van bouwbedrijven uit de eigen omgeving (zie tekstkader). Vermoedelijk speelt ook hierbij de ‘ons-kentons’ cultuur een belangrijke rol. Kennelijk zijn lokale belangen voor lagere overheden vaak belangrijker dan het doel van de Nederlandse
en Europese overheid om de concurrentie te bevorderen. Opdrachtgevers hebben vaak de wens om risico’s over te dragen naar
bouwbedrijven, hetgeen terugkomt in nieuwe contractvormen zoals publiek-private samenwerking, ‘design & construct’, bouwteams en
prestatiecontracten. Deze contractvormen maken het voor de opdrachtverlenende overheid en voor de Raad van Arbitrage moeilijker om
vast te stellen of de inschrijvingen overeenkomen met de werkelijke kosten, omdat de overgedragen risico’s lastig te waarderen zijn. Ook
kunnen nieuwe contractvormen het aantal aanbieders beperken omdat niet alle bouwbedrijven deze risico’s kunnen dragen of de
bijbehorende taken (ontwerp, inpassing) kunnen uitvoeren.
Gevolgen
De resultaten van het onderzoek zijn samengevat in figuur 1. De structuurkenmerken aan de linkerzijde van de figuur hebben
verschillende gevolgen:

Figuur 1. De relaties tussen structuurkenmerken, gedrag en prestaties binnen de bouwsector in Nederland
» » de productie op locatie en het overdragen van risico’s naar bouwbedrijven leiden tot unieke, niet vergelijkbare producten. Hierdoor is
de markt minder transparant dan in andere sectoren;
» » het aantal aanbieders wordt beperkt door concentratie van bedrijven, nationale regels en selectie van aanbieders. Bij bouwmaterialen
spelen ook hoge transportkosten een rol;
» » nationale regelgeving, een voorkeur bij opdrachtgevers voor ‘bekende’ aanbieders en verticale integratie van bouwmaterialen leiden
tot drempels voor nieuwe toetreders. Voor buitenlandse bedrijven is het moeilijk om de Nederlandse markt te betreden;
» » door de onmogelijkheid van voorraadvorming en de dreigende discontinuïteit zou potentieel een scherpe prijsconcurrentie kunnen
ontstaan. Dit vooruitzicht vormt voor bouwbedrijven een prikkel om onderlinge afspraken te maken.
Deze factoren werken prijsafspraken, marktverdeling en ander kartelgedrag in de hand. Bovendien bevordert de sectorcultuur dit gedrag
en zijn handhaving en sancties onvoldoende om het te ontmoedigen. Gebrek aan concurrentie, prijsafspraken en marktverdeling leiden
op hun beurt tot suboptimale prestaties. De arbeidsproductiviteitsgroei is in de bouw lager dan in andere sectoren, ook in vergelijking
met de eveneens arbeidsintensieve dienstensector. Dit hangt samen met relatief lage investeringen in product- en procesinnovatie. Deze
investeringen waren in 1999 in Nederland als geheel 2,0 procent van de toegevoegde waarde, in de dienstensector 1,1 procent en in de
bouw 0,3 procent7.
Rendementen
Vaak wordt gewezen op de lage rendementen in de bouwsector die zouden aantonen dat er geen sprake is van grootschalige
onregelmatigheden. Deze rendementen zijn gerelateerd aan de totale omzet. De winst is echter de beloning voor slechts een
productiefactor: kapitaal. Of de winst van een bedrijf hoog is hangt daarom af van het rendement op het eigen vermogen. Dit rendement
blijkt sinds 1980 bij beursgenoteerde bouwbedrijven gemiddeld ongeveer even hoog te zijn geweest als bij andere (niet-financiële)
beursgenoteerde bedrijven. Het is echter de vraag in hoeverre officiële cijfers in jaarverslagen de werkelijkheid weerspiegelen. Bij de
Schipholspoortunnel, een casus die door de enquêtecommissie is onderzocht, was er bijvoorbeeld sprake van een systeem van valse
facturen. De boekhouding van bedrijven kan dus worden gebruikt om onoorbare zaken toe te dekken. Bovendien komt
concurrentiebeperkend gedrag niet alleen tot uiting in de winsten maar ook in minder efficiënte productie, hogere kosten en gebrek aan
innovatie.
Aanbevelingen
Een deel van de genoemde structuurkenmerken is zodanig eigen aan de bouwsector dat ze in de praktijk niet kunnen worden veranderd.
Een ander deel heeft echter te maken met regels en gedragingen die in beginsel wel kunnen worden gewijzigd. Op deze terreinen kan de
overheid een ander, meer op concurrentie gericht beleid voeren. Wij bevelen daarom het volgende aan.
Ander aanbestedingsgedrag
Projecten moeten zodanig aanbesteed worden, dat de kans op effectieve concurrentie groot is. Hiervoor kunnen bijvoorbeeld
buitenlandse aanbieders uitgenodigd worden bij aanbesteding. Dit verkleint de kans op onderlinge afspraken. Het kan bovendien zorgen
dat innovatieve bouwmethoden uit het buitenland worden gebruikt. Bij opeenvolgende aanbestedingen moet telkens andere bedrijven
worden gevraagd te offreren. Beperking van het aantal aanbieders leidt dan minder snel tot onderlinge afspraken. Daarnaast kunnen
projecten zodanig vormgegeven worden dat er veel potentiële aanbieders zijn, bijvoorbeeld door grote projecten in kleine stukken aan te
besteden. Arbitrage door onafhankelijke rechters moet in de aanbestedingsvoorwaarden worden opgenomen. Ook strekt het tot de
aanbeveling om geen rekenvergoedingen te verstrekken, behalve als het ‘rekenwerk’ relatief zeer veel tijd vergt.
Actief toezicht en opsporing
De lage prioriteit die het Openbaar Ministerie geeft aan opsporing van strafbare feiten in de bouwsector valt niet te rijmen met de grote
bedragen waarover het gaat. Een actiever opsporingsbeleid is gewenst, waarbij scherpere sancties voor bedrijven én personen
overwogen kunnen worden. Noch de invoering van Europese regelgeving in 1992, noch de Mededingingswet heeft het gedrag van
bouwondernemers kunnen veranderen. Dat is niet verwonderlijk: als de pakkans gering is, alleen bedrijven en niet personen boetes
betalen en de hoogte van de boetes niet in verhouding staat tot de voordelen die met kartelgedrag worden bereikt, blijft fraude erg
aantrekkelijk. Daarnaast is een actief toezicht op fusies, concernvorming, verticale integratie en combinatievorming noodzakelijk.
Naarmate het aantal aanbieders op een deelmarkt kleiner is, wordt het maken van afspraken gemakkelijker. De nma moet meer aandacht
aan de bouw besteden.
Weinig innovatie
Het grootste bezwaar van de huidige marktstructuur is dat deze tot te weinig innovatie leidt. De stijging van de arbeidsproductiviteit in
de Nederlandse bouw is lager dan in andere sectoren. Wil de overheid de problemen in de bouwsector aanpakken, dan moet deze zich
niet beperken tot ingrijpen om de winsten van bouwbedrijven af te romen. De economische kosten van kartelgedrag in de bouwsector
bestaan uit meer dan alleen hogere aanbestedingsprijzen: een gebrek aan prikkels om efficiënt en innovatief te produceren heeft ook een
prijs.

Verticale integratie

Een voorbeeld van verticale integratie is de wegenbouw- en asfaltbranche, waar de grotere bouwbedrijven in toenemende mate
(en ook gezamenlijk) asfaltcentrales blijken te bezitten. Uit gesprekken met ondernemers die tijdens het onderzoek zijn
gevoerd is gebleken dat bouwbedrijven met asfaltcentrales hogere prijzen voor asfalt vragen aan bedrijven zonder een
dergelijke centrale. Hierdoor kunnen bedrijven zonder asfaltcentrales niet laag inschrijven bij wegenprojecten. Ondertussen
streeft de overheid uit milieuoverwegingen naar een verdere beperking van het aantal asfaltcentrales.

Eigen bouw eerst
De Grensmaas is het grootste nieuwe grindwinningproject in Nederland. De provincie Limburg wil het project onderhands
gunnen aan een combinatie van regionale grindwinners. Aangezien het een project van een half miljard euro is, zou het
eigenlijk openbaar aanbesteed moeten worden. De provincie gebruikt, in samenspraak met het ministerie van Verkeer en
Waterstaat, het argument dat eigendomsrechten van grond openbare aanbesteding onmogelijk maken. De Europese
Commissie vindt deze redenering echter niet toereikend. De zaak is nog niet afgelopen.

Weinig toetreding uit Duitsland
De Duitse bouwsector heeft sinds 1995 een ongunstige ontwikkeling doorgemaakt, vooral omdat de bouwactiviteiten in OostDuitsland verminderden. Hierdoor staat het rendement van de Duitse bouwbedrijven onder druk. Dit maakt het curieus dat er
weinig toetreding tot de Nederlandse markt plaats vindt. Men zou verwachten dat Duitse bouwbedrijven – desnoods als
prijsvechters – proberen om zich een positie te verwerven op de bloeiende Nederlandse bouwmarkt. Toch gebeurt dit niet op
grote schaal. Voor grote opdrachten doen buitenlandse bedrijven wel mee, maar meestal in combinaties: ze worden dan veelal
ingehuurd voor specialistische kennis (zoals tunnels boren). Als het gaat om zelfstandig inschrijven op Nederlandse projecten,
zijn de toetredingsdrempels kennelijk hoog.

1 De bouw uit de schaduw; Eindrapport Parlementaire enquête Bouwnijverheid, Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28 244, nr. 6, blz.
11.
2 C. Bijvoet, F. Felsö, C. Koopmans, J. Theeuwes en J. de Winter, Economische structuurkenmerken: verboden voor onbevoegden,
Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28 244, nr. 8. In het rapport is tevens een statistische beschrijving van de bouwsector
opgenomen; deze is opgesteld door Bert Bunschoten van het CBS (zie voetnoot 4).
3 Zie bijvoorbeeld S. Martin, Industrial economics: economic analysis and public policy, Prentice Hall, Englewood Cliffs, 1993, blz. 2-8.
4 B. Bunschoten, Economische structuurkenmerken: De bouwnijverheid in cijfers, Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28 244, nr. 8,
blz. 14.
5 C.B.E. van Bladel, Arbitrage in de praktijk. Een empirisch onderzoek naar institutionele arbitrage, met name bij de Raad van Arbitrage
voor de bouw, dissertatie Universiteit Utrecht, Boom juridische uitgevers, Den Haag, 2002.
6 E.E.C. van Damme, Bouwfraude: voorselectie in plaats van vergoeding, ESB, 23 augustus 2002, blz. 596-599.
7 CBS, Kennis en innovatie: onderzoek en innovatie in Nederland, Voorburg, 2001.

Copyright © 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)