Bestuur en
een budgettaire invalshoek
De begrotingscyclus wordt het hart van het politieke proces genoemd.
De voorbereiding, uitvoering en verantwoording ervan roepen grote informatiestromen in
het leven. In dit artikel wordt het belang van informatie voor de bedrijfsvoering bij de
overheid centraal gesteld. Daarbij wordt door de auteur onder meer aandacht geschonken
aan het delegeren van verantwoordelijkheden naar die niveaus waar beslissingen het
beste te nemen zijn. Tegelijkertijd moet echter wel de informatievoorziening ten behoeve
van de ministeriele verantwoordelijkheid gewaarborgd blijven.
DRS. J.K.T. POSTMA*
Eigen kenmerken
Bij een uiteenzetting over bestuur en informatie is het
erg verleidelijk om de overheid met een bedrijf te vergelijken. Ik zie bij voorbeeld dat het Ministerie van Verkeer en
Waterstaat de aan het bedrijfsleven ontleende begrippentrits concern, divisie en ffi/aa/gebruikt. Een ander ministerie, VROM, vergelijkt zich – gelet op het ongelijksoortige
karakter van de onderdelen – Never met een holding, waarin de moedermaatschappij een aantal dochterondernemingen overkoepelt.
Er zijn zeker overeenkomsten tussen overheid en bedrijfsleven. In eerste instantie heb ik dan ookgeen bezwaar
tegen het gebruik van deze aan het bedrijfsleven ontleende begrippen. Maar in laatste instantie plaats ik daar toch
een aantal kanttekeningen bij.
Als ik de begrippen concern, divisie en filiaal voor de
overheid hanteer, ligt het voor de hand de term concern uitdrukkelijk aan het totale overheidsapparaat toe te kennen.
Bij de raad van bestuur kan dan aan de ministerraad gedacht worden. In deze gedachtengang vervult de minister
van financien de functie van de controller. Hij beschikt daarvoor over een apparaat, in het bijzonderhetdirectoraat-generaal van de rijksbegroting. Ook heeft iedere divisiedirecteur, elke minister een divisie- controller in dienst, te weten
de directeur Financieel- Economische Zaken.
De controllers hebben gezamenlijk de taak de bestuurders van het concern van informatie te voorzien voor het
nemen van beslissingen. Gaan wij echter na hoe het bestuur er nu precies op concernniveau uitziet, dan blijkt al
snel dat de overheid eigen kenmerken vertoont. Het bestuur is eraan gebonden het beleid uit te voeren, dat – op
basis van voorstellen van dat bestuur- door de Staten-Generaal gedetailleerd wordt vastgesteld. Het parlement hanteert het budgetrecht en bepaalt daarmee het beleid. Erzijn
begrotingswetten, die elk jaar worden vastgesteld; daarnaast zijn er gewone wetten. Nog een ander bijzonder ken-
108
merk wordt gevormd door de open-einderegelingen. Welk
bedrijf kent dergelijke regelingen?
Ook aan het andere eind van de beleidscyclus zijn er bijzondere kenmerken. De gang van zaken bij de verantwoording en het controlebestel bij de overheid zijn alleen goed
te begrijpen als men weet, dat er een onafhankelijk controlerend instituut bestaat ten behoeve van het parlement: de
Algemene Rekenkamer.
Het begrotingsproces
Via het begrotingsproces komen de beslissingen bij de
overheid tot stand. Wildavsky, bij uitstek een kenner van
de openbare financien, heeft het begrotingsproces het hart
van het politieke proces genoemd1. Ik wil ook nog een bestuurskundige bron over de betekenis van het begrotingsproces citeren. In de uitnodiging voor een binnenkort te
houden congres van bestuurskundigen over “macht en onmacht rond de rijksbegroting” lees ik: “Begrotingen beroeren de wereld. Het politieke bedrijf vindt overal ter wereld
periodiek een hoogtepunt in vaststelling van de begroting.
De begroting is binnen de trias politica een begrensde
machtiging van de wetgevende aan de uitvoerende macht.
De begroting is traditioneel het kristallisatiepunt van maatschappelijke en politieke twisten”.
Treffender zou ik het zelf niet onder woorden kunnen
brengen. De maatschappelijke en politieke twisten die het
citaat noemt duiden op het feit, dat bij de opstelling van de
rijksbegroting vele deelbelangen aan de orde zijn. De opwaartse druk op de uitgaven is dan ook groot. Dit verschijn* Directeur-Generaal van de Rijksbegroting. Dit artikel is een bewerking van een inleiding tijdens het symposium Concern, divisie,
filiaal, georganiseerd door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat op 24 januari 1989 te Den Haag.
1. A. Wildavsky, The politics of the budgetary process, vierde druk,
Boston, 1984.
sel heeft zich niet alleen recent voorgedaan. Zo schreef in
het begin van deze eeuw een oud- hoofdredacteur van het
Algemeen Handelsblad in een toelichtend boekje over de
rijksbegroting, dat de minister van financien “de eindcijfers
der voorlopige begrotingsontwerpen bijeen telt… Menige
besnoeiing blijkt dan gewoonlijk noodzakelijk te wezen…
waarbij zeker weleens warme strijd in den Ministerraad gevoerd wordt”2.
Er zijn voortdurend opwaartse krachten aan het werk.
Achter nagenoeg elke overheidsactiviteit bevindt zich een
deelbelang en een pressiegroep. In de afgelopen honderd
jaar is het aantal overheidsvoorzieningen en -regelingen
over de hele linie van het maatschappelijke leven drastisch
toegenomen, waarvoor Donner het sprekende beeld heeft
gebruikt van “een rollende sneeuwbal (die) door eigen motoriek en substantie steeds groter werd”3.
De overheid kent niet de automatische piloot van het
prijsmechanisme. Wel zijn er elementen in te bouwen, die
ook bij de overheid zorgen voor een min of meer automatisch werkend, corrigerend mechanisme. Vanuitdrie invalshoeken is er een bijdrage te leveren aan een dergelijk mechanisme. Het gaat om een samenstel van:
– een macro-budgettaire normering van financieringstekort, collectieve lastendruk en totale uitgaven;
– een goed georganiseerde prioriteitenstelling, onder
meer gebaseerd op beleidsevaluatie;
– afspraken over het handhaven van begrotingsdiscipline.
Zonder een dergelijk samenstel van regelingen kan het
begrotingsproces in de huidige situatie niet goed werken.
Omdat de opwaartse druk op de uitgaven hoog is, is het
onontbeerlijk vooraf een zeer duidelijke norm voor de totale overheidsuitgaven vast te stellen. Zonder een dergelijke
normering is de pressie van de deelbelangen moeilijk te
weerstaan. Hoe hoog de opwaartse druk is, valt af te meten aan de grate energie en creativiteit waarmee binnen
een bepaalde, vastgestelde normering de grenzen van het
mogelijke en oirbare voortdurend worden afgetast. De bewaking van de normering is dan ook moeilijk en vereist
eveneens veel energie en niet minder creativiteit. Soms is
er een versterkte dijkbewaking nodig, en er kan zelfs behoefte bestaan aan een stormvloedkering. Zo zijn de regels voor budgetdiscipline na de vele overschrijdingen van
de laatste jaren vorig jaar aangescherpt.
Beleidsevaluatie
De prioriteitenstelling, onderbouwd door beleidsevaluatie, is een belangrijke factor in het begrotingsproces. Op
zichzelf zijn overheidsorganisaties niet erg tot evaluatie geneigd. Daarom is er alles voor te zeggen om – zeer bewust
– momenten van fundamentele (her)bezinning op bestaand beleid in de begrotingsvoorbereiding in te bouwen.
Zo levert ook de heroverwegingsprocedure bij regelmatige
toepassing een automatisch werkend, corrigerend element
op. Nu vinden correcties nog niet vanzelf plaats.
Bij evaluatie gaat het om doelmatigheid. De allesoverheersende vraag is: wat is het doel van de overheidsactiviteit? Is er inderdaad (nog) behoefte aan het overheidsprodukt? Deze vraag is zo belangrijk omdat de waarde
van overheidsprodukten, of het nu om criminaliteitsbestrijding, defensie dan wel om een rivierdijk gaat, veelal
moeilijk te bepalen is bij gebrek aan een verkoopprijs. Bij
een bevestigend antwoord op de vraag of er behoefte is
aan het overheidsprodukt, luidt de volgende vraag: zijn
de ingezette middelen doelmatig aangewend? Het is in
vele gevallen mogelijk om deze vragen systematisch te
beantwoorden aan de hand van gegevens over effectiviteit en efficiency.
ESB 1-2-1989
Een voorstel tot wijziging van de Comptabiliteitswet, dat
onlangs aan de Tweede Kamer is gezonden, bevat het
voorschrift om deze cruciale informatie artikelsgewijs op te
nemen in de memorie van toelichting bij de begroting, terwijl ook de verantwoordingsstukken deze informatie zouden moeten bevatten. Vorig jaar is bereikt, dat alle verantwoordingsstukken over het voorgaande dienstjaar op de
derde dinsdag in September te zamen met de begrotingsstukken voor het nieuwe begrotingsjaar naar de kamer zijn
gegaan. Een belangrijk oogmerk van deze versnelling van
de verantwoordingsprocedure is, dat bij de vaststelling van
het nieuwe beleid informatie beschikbaar is om het bestaande beleid te evalueren. Gegevens over effectiviteit en
doelmatigheid zijn daarbij erg nuttig.
De bedrijfsvoering bij de overheid
Ik wil hier een relatie leggen met de bedrijfsvoering bij
de overheid. Doelstellingen, technieken en attitudes van
het overheidsbeleid zijn de afgelopen jaren sterk veranderd. In het begin van de jaren tachtig zijn enkele rapporten verschenen, die niet alleen de neerslag bevatten van
gewijzigde opvattingen over management en beheer bij de
overheid, maar die zelf ook impulsen hebben gegeven en
veranderingen op gang hebben gebracht. Ik denk aan het
rapport van de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst, aan
hetzevende rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte
en aan drie heroverwegingsstudies over deregulering, privatisering en zelfbeheer.
Een betere bedrijfsvoering, onder meer via het verlenen
van mandaten voor bevoegdheden, kan mijns inziens
steun ondervinden van de in gang gezette verbeteringen
van de informatieverschaffing bij de begrotingsvoorbereiding, uitvoering en verantwoording. Dat geldt in het bijzonder voor de zojuist genoemde informatie over effectiviteit
en doelmatigheid. Deze informatie slaat immers op de inzet van personele en financiele middelen, op de verrichte
activiteiten, op de tot stand gekomen produktie en op de
effecten daarvan. Hiermee is concreet de relatie tussen
taakstelling en taakuitvoering aan te geven. En deze relatie is ook bij uitstek het onderwerp van contract-management. Als de begrotings- en verantwoordingsstukken waar mogelijk – deze gegevens gaan bevatten, kan dit de
bedrijfsvoering bij de overheid sterk verbeteren.
Een essentieel element van het verlenen van mandaten
en contractmanagement, dat ik hier nog niet expliciet heb
aangeroerd, is uiteraard dat de verantwoordelijkheden
voor beheersvragen zoveel mogelijk daar komen te liggen,
waar op dit punt de dagelijkse beslissingen het beste zijn
te nemen. Dit kan ook een vernieuwing en aanvulling van
bestaande functie-omschrijvingen en van de administratieve organisatie betekenen. Verder zijn er aanvullende afspraken te maken, bij voorbeeld over behoud van efficiency-winst. In de regels voor de budget-discipline is de mogelijkheid opgenomen, dat een departement of dienst de
resultaten die voortvloeien uit een aanwijsbaar efficient beheer ten dele zelf mag aanwenden.
De gedachte om verantwoordelijkheden daar te leggen
waar zij het beste te dragen zijn, legt de nadruk op de aanspreekbaarheid van individuele directies voor een goede
bedrijfsvoering. En dan doel ik niet alleen op het interne beheer van een budget voor apparaatsuitgaven, maar ook op
de zorg voor de kwaliteit van ramingen en het voorkomen
van overschrijdingen.
2. A. Polak, Bijna 200 miljoen. Overzicht der staatsuitgaven en in-
komsten, Groningen, 1908, biz. 19.
3. A.M. Donner, De opkomst van het ambt van minister-president,
in: Voor deeenheid van beleid, Den Haag, 1987, biz. 23-36, inzh.
biz. 28.
109
Men heeft oog gekregen voor de rol van beleidsvoorbereidende en uitvoerende directies. De lijnmanager wil een
‘integraal management’ kunnen voeren. Met andere woorden, hij wil een volwaardig bestuurder zijn, die alle aspecten onder ogen ziet. In deze zin ziet men nog wel eens het
begrip integraal management tegenover financieel management geplaatst. In mijn ogen is er geen tegenstelling, als
men de gelaagde opbouw van de departementale organ isatie goed in het oog houdt. Deze maakt het nodig, dat telkens binnen bepaalde kaders het verlenen van mandaten
voor beslissingsbevoegdheden plaatsvindt.
Ministeriele verantwoordelijkheid
______
Het aantal directies in de rijksdienst als geheel is groot.
Het belangrijkste scharnier van het begrotingsproces is de
groepering van het omvangrijke conglomeraat van honderden grotere en kleinere beleidsdirecties en uitvoerende
diensten in dertien ministeries. Zo ontstaan er ‘enveloppen’
van overheidsactiviteiten, die een afweging en beheersing
praktisch mogelijk maken.
In het Nederlandse staatsbestel ligt vanouds veel nadruk op de eigen verantwoordelijkheid van de individuele
vakminister voor beleid en beheer van de directies, die bij
zijn ministerie zijn ondergebracht. Er zijn in het verleden
wel voorstellen gedaan om in de ministerraad een hierarchie aan te brengen met het oog op een betere beheersing
van de publieke financien. Dergelijke voorstellen in de richting van een financieel kernkabinet, van bij voorbeeld Oort,
Koopmans en Meys4, stuiten af op de sterke individuele
positie van de afzonderlijke vakministers in ons staatsbestel.
Maar dat zo zijnde vloeien uit deze staatsrechtelijke positie ook zeer nadrukkelijk verplichtingen voort. Zo hebben
de regels van de budgetdiscipline als voornaamste uitgangspunt dat bij overschrijdingen in eerste instantie aanpassing van de regeling of activiteit voor de hand ligt, en
dat in tweede instantie een minister binnen het totale complex van activiteiten dat aan hem of haar is toegewezen
een oplossing moet vinden. Wel draagt het kabinet ook een
collectieve verantwoordelijkheid, die eveneens in de regels
voor budgetdiscipline tot uiting komt, daar deze regels rekening houden met de mogelijkheid van herschikking tussen de ministeries.
De ministeriele verantwoordelijkheid stelt eisen aan de
organisatie van het ministerie. De organisatie moet zo zijn
ingericht, dat de individuele minister alle activiteiten goed
tegen elkaar kan afwegen en zo nodig kan verschuiven. Dit
laatste kan nodig zijn met het oog op een betere prioriteitenstelling of om binnen het totale financiele kader van het
ministerie te kunnen blijven. De gewenste flexibiliteit stelt
specifieke eisen aan de financiele inrichting, en aan de informatieverschaffing en verantwoording doorde diensten.
Ook bij het verlenen van mandaten aan de afzonderlijke
departementale onderdelen moet, gelet op de ministeriele
verantwoordelijkheid en gezien de zorg voor het totale
complex van activiteiten, een ingreep mogelijk blijven.
Toegespitst op de ambtelijke organisatie zijn er verantwoordelijkheden, die de afzonderlijke directies overstijgen.
Wat het financiele aspect betreft is er in dit opzicht een duidelijke taak voor de directie Financieel- Economische Zaken (FEZ). Een kritische, beoordelende rol ten aanzien van
het gehele ministerie in al zijn onderdelen is de belangrijkste taak van de directie FEZ. Met het oog op een goede
vervulling van deze taak dient de directeur van FEZ geheel
op de hoogte te zijn van het reilen en zeilen van de beleidsdirecties en uitvoerende diensten. Hij moet daar in het belang van het ministerie als geheel volledig en tijdig op in
kunnen spelen. Heel concreet: er mogen binnen een mi-
110
nisterie geen eilandjes met onaantastbare budgetten bestaan.
Over contract-management is de laatste tijd ook een
staatsrechtelijke discussie gevoerd5. De uitkomst daarvan
is, datde ministeriele verantwoordelijkheid niet kan worden
beperkt door contracten die een minister met zijn ambtenaren afsluit. Of andersom: een goed omschreven mandatering van bevoegdheden als instrument voor een betere
bedrijfsvoering is mogelijk en wenselijk, maar dan wel met
inachtneming van de ministeriele verantwoordelijkheid.
Een verminderde politieke verantwoordelijkheid voor een
bepaalde overheidsactiviteit lijkt alleen te kunnen worden
bereikt door met instemming van het parlement de ambtelijke dienst formeel te verzelfstandigen of volledig te privatiseren. Daarbij zijn ook de vragen van beleidsbepaling,
controle en verantwoording aan de orde, onder meer in relatie tot de (eventuele) financiele bijdrage van de overheid.
Dit alles lijkt bij nadere overweging geheel vanzelfsprekend, maar er is toch nog enige discussie nodig geweest
om een en anderduidelijk in beeld te krijgen.
Verantwoording
De relatie tussen bestuur en informatie is zeker aan de
orde bij de verantwoording. Het afleggen van verantwoording is immers bij uitstek een zaak van het verschaffen van
informatie over het gevoerde beleid en beheer. Om een
goede verantwoording mogelijk te maken zijn controle en
evaluatie nodig. De verantwoording aan de Staten-Generaal laat nog eens zien, dat de bedrijfsvoering bij de overheid geheel eigen kenmerken heeft.
Overheidsbestuur vraagt om een grondige kennis van
en gevoel voor politieke verhoudingen. Maar het primaat
van de politiek betekent niet dat de overheid niet zou moeten proberen doelmatig te functioneren. Daar waar mogelijk ligt het bij voorbeeld voor de hand, dat de overheid probeert zich te spiegelen aan de technieken van bedrijfsvoering in de particuliere sector. Waar deze sector via de markt
gedwongen is om te streven naar doelmatigheid, zijn er
zondertwijfelaanknopingspuntenvoorverdereverbetering
op dit punt bij de overheid.
Tot slot_______________________
Informatie en in het bijzonder financiele informatie speelt
bij het bestuur- bij het voorbereiden en uitvoeren van politieke besluiten – een cruciale rol. Generalisten, financiele
specialisten, beleidsanalisten, accountants en automatiseringsdeskundigen zullen in samenwerking moeten zorgen,
dat er adequate methoden en technieken beschikbaar zijn
om deze informatie aan te dragen. In het verleden is er teveel sprake geweest van gescheiden circuits. Overigens
kan worden opgemerkt dat de (financiele) informatievoorziening de voorwaardenvoor een goed bestuur schept. De
informatie is weliswaaronmisbaar, maarde inhoud van het
beleid blijft voor alles afhankelijk van de kwaliteit van de inhoudelijke ambtelijke advisering en van de kwaliteit van de
politieke besluitvorming zelf.
J.K.T. Postma
4. L. Koopmans, Th.A.J. Meys en C.J. port, Herziening van de besluitvormingsprocedures, in: Beheersing van de overheidsuitgaven, Den Haag, 1981, biz. 23-24.
5. Zie bij voorbeeld een aantal interessante bijdragen in de bundel Bestuur en meesterschap, onder redactie van W.C.M. van
Lieshout e.a., Den Haag, 1988 en de bespreking van deze bundel door C.R. Niessen in het blad Privatisering, december 1988.