Belastinguitgaven:
een gat in de uitgavennorm
Het kabinet-Kok heeft zichzelfeen strakke uitgavennorm opgelegd.
Deze norm kan echter warden omzeild door de introductie van
nieuwe belastinguitgaven.
Het budgettaire beleid van het kabinet-Kok koerst op twee normen: een
plafond voor de ree’le uitgaven en
voor het beleidsrelevante financieringstekort. Daarnaast is ook de doelstelling voor lastenverlichting van
belang. Belastinguitgaven staan de
laatste tijd in de belangstelling omdat
daarmee dezelfde beleidsmatige doelstellingen kunnen worden bereikt als
met gewone overheidsuitgaven (subsidies), terwijl ze geen ruimte onder
het uitgavenplafond opeisen. Het kan
zelfs lonend zijn bestaande overheidsuitgaven om te zetten in belastinguitgaven. Op deze manier wordt ruimte
gecreeerd onder de uitgavennorm
en daalt bovendien de macro-lastendruk. Recentelijk hebben De Kam en
de CDA-kamerleden Terpstra en De
Jong op deze vluchtweg in het begrotingsbeleid gewezen.
Onder een belastinguitgave kan
worden verstaan “een overheidsuitgave in de vorm van een derving of een
uitstel van belastingontvangsten die
voortvloeit uit een voorziening in de
wet voor zover die voorziening niet
in overeenstemming is met de primaire heffingsstructuur van de wet”1.
Belastinguitgaven kunnen in verschillende belastingen voorkomen. Vborbeelden van belastinguitgaven in de
loon- en inkomstenbelasting zijn de
loonkostensubsidie voor speur- en
ontwikkelingswerk en de vrijstelling
voor rente en dividend. Een voorbeeld van een belastinguitgave in de
vennootschapsbelasting is de regeling voor vervroegde afschrijving van
milieu-investeringen (VAMIL).
In sommige gevallen is het moeilijk
te beoordelen of een fiscale voorziening in overeenstemming is met de
primaire heffingsstructuur van de wet
(grijs gebied). Een voorbeeld hiervan
is wanneer de diensten van schoenmakers van het hoge in het lage BTWtarief worden geplaatst om de werk-
ESB 30-8-1995
gelegenheid te stimuleren. Aan de
ene kant kan worden gesteld dat dit
in de primaire structuur van de BTW
past, waarbij eerste levensbehoeften
en diensten zoals de reparatie van
kunstledematen en invalidewagens in
het lage tarief van de BTW vallen.
Aan de andere kant kan worden beweerd dat het om een belastinguitgave gaat omdat het motief voor verplaatsing niet van fiscale aard is.
In dit artikel wordt eerst ingegaan
op de ontwikkeling van belastinguitgaven. Daarna wordt een aantal algemene bezwaren tegen belastinguitgaven besproken en toegelicht hoe met
belastinguitgaven de uitgavennorm
kan worden omzeild. Tot slot wordt
aangegeven hoe een evenwichtig
gebruik van belastinguitgaven kan
worden bevorderd.
De ontwikkeling van
belastinguitgaven
De Bouwstenennotitie geeft een overzicht van het geschatte budgettaire
belang van de belastinguitgaven in
de loon- en inkomstenbelasting in
1984 en 19942. Van de 38 belastinguitgaven die in 1984 in de loon- en
inkomstenbelasting werden onderscheiden, zijn er inmiddels zeven afgeschaft of zodanig gewijzigd dat zij
geen belastinguitgave meer zijn. Tussen 1984 en april 1994 zijn er twaalf
belastinguitgaven bijgekomen.
Een schatting van het totale bedrag
aan gederfde belastingopbrengsten in
beide jaren geeft een indicatie van
het budgettaire beslag van belastinguitgaven. Wanneer de in de Bouwstenennotitie genoemde bedragen voor
de belastinguitgaven in de loon- en
inkomstenbelasting worden opgeteld
voor 1984 en 1994, dan gaat het in totaal om respectievelijk / 4,5 en bijna
/ 8 miljard. Het totaal van de belastinguitgaven in de loon- en inkom-
stenbelasting is daarmee in die periode met 75% gegroeid, tegenover een
groei van 23% van de relevante rijksuitgaven en van 49% van het netto nationaal inkomen tegen marktprijzen
over dezelfde periode. De totaalcijfers van de belastinguitgaven moeten
echter met de nodige voorzichtigheid
worden gehanteerd. De beeindiging
van een bestaande belastinguitgave
heeft in het algemeen invloed op de
belastingderving die het gevolg is
van de andere fiscale voorzieningen.
Dit kan betekenen dat wanneer een
belastinguitgave van de lijst wordt geschrapt, het totaal van de overige belastinguitgaven groeit ten opzichte
van het oorspronkelijke totaal. Dit
houdt onder andere verband met de
progressie in de loon- en inkomstenbelasting .
Tabel 1 geeft een overzicht van de
belastinguitgaven waarvan het budgettaire belang in 1994 naar schatting
/ 250 miljoen of meer was . Ter vergelijking is ook het eventuele budgettaire belang in 1984 aangegeven.
Het kabinet-Kok heeft het afgelopen jaar tot diverse nieuwe belastinguitgaven en aanpassingen van bestaande belastinguitgaven besloten.
Voorbeelden hiervan uit het zogenoemde MKB-pakket zijn de fiscaal
vrije afschrijvingen voor startende
ondernemers, de verhoging van de
zelfstandigenaftrek voor starters en
de invoering van een fiscale exportreservefaciliteit. Daarnaast wordt
(onder andere) een fiscale faciliteit
voor de werkgever gecreeerd voor
kinderopvang en zullen de toegangskaarten voor alle vormen van cultuur
en sportevenementen voortaan onder
het lage BTW-tarief vallen. Het structurele beslag van deze maatregelen is
in totaal ongeveer/ 1 mrd. Dit wordt
gefinancierd uit de resterende ruimte
voor lastenverlichting uit het regeer-
1. Ministerie van Financier!, Belastinguit-
gaven in de Nederlandse inkomstenbelasting en de loonbelasting, Den Haag, 1987,
biz. 16.
2. Ministerie van Financier!, Bouwstenennotitie, Den Haag, 1994.
3. Bouwstenennotitie, deel 2, bijlage 8,
biz. 25.
4. Gemeten volgens de ‘revenue forgone’methode, waarbij het budgettaire belang
wordt gemeten als het verschil tussen de
opbrengst bij de geldende belastingwetge-
ving en de opbrengst die zou ontstaan indien de desbetreffende afwijking van de
primaire structuur niet van toepassing zou
zijn.
akkoord, een deel van de opbrengst
van de nog in te voeren regulerende
energieheffing en de recente wetswijziging inzake BTW-constructies bij onroerende goederen.
Algemene bezwaren tegen
belastinguitgaven
Zichtbaarheid
Bij instelling of wijziging van een belastinguitgave wordt inzicht gegeven
in het budgettaire beslag ervan. Daarna verdwijnt de budgettaire omvang
van een belastinguitgave in de regel
Tabel 1. Belastinguitgaven van f 25O mln ofnteer in 1994 (infmln)
1984
Zelfstandigenaftrek
Oudedagsreserve, niet omgezet in stamrecht
Giftenaftrek
Saldovrijstelling ontvangen rente
Niet-actieven forfait
Vrijstelling bepaalde uitkeringen
Vrijstelling van rente in bepaalde kapitaaluitkeringen
75%-factor in berekening variabel bijzonder tarief
Investeringsaftrek
Vrijstelling bij winstdelingsregeling
1994
700
225
250
275
1.020
115
650
125
150
–
495
350
1.040
540
1.020
295
345
395
525
Bron: Ministerie van Financien, Bouwstenennotitie, Den Haag, 1994.
uit het zicht. Uit de rijksbegroting valt
deze thans niet af te lezen. Dit is
vooral een nadeel bij slecht beheers-
bare belastinguitgaven (zie verder).
Verschillende auteurs hebben aange-
wordt fraude aantrekkelijker naarmate het budgettaire belang van belastinguitgaven en/of de hoogte van de
tarieven toeneemt.
drongen op de jaarlijkse publikatie
van een lijst met belastinguitgaven bij
de begroting . Veel belastinguitgaven
zijn vergelijkbaar met gewone overheidsuitgaven (subsidies). Zichtbaarheid is van groot belang voor een
goede afweging tussen belastinguitgaven en directe uitgaven met een vergelijkbaar doel. De hierboven aangehaalde overzichten voor 1984 en
1994 van gederfde inkomsten als gevolg van belastinguitgaven in de loonen inkomstenbelasting zijn op uitdrukkelijk verzoek van het parlement
samengesteld7.
Effecten en neveneffecten
Beheersbaarheid
Het beroep dat op de belastinguitgaven zal worden gedaan is vooraf
moeilijk in te schatten, vooral wanneer belastingplichtigen zichzelf kunnen ‘kwalificeren’ voor een fiscale
voorziening. Belastinguitgaven hebben dan een ‘open einde’-karakter en
zijn daardoor — net als overeenkomstige subsidies – in beginsel slecht be-
heersbaar.
De beheersbaarheid kan evenwel
op verschillende manieren worden
vergroot. Dit kan door de criteria van
de regeling aan te passen (zoals bij
de spaarloonregeling is gebeurd) of
de regeling tijdelijk te schorsen (zie
Belastinguitgaven worden vaak ingesteld om gedragsreacties teweeg te
brengen. Een voorbeeld hiervan is
het loonmatigende effect dat bij de invoering van de spaarloonregeling is
beoogd. Naast de bedoelde gedragsreacties kunnen belastinguitgaven
echter minder positief te waarderen
neveneffecten hebben. Door de
spaarloonregeling stijgen de particu-
gelijkheid is om de regeling vooraf
maar voor een beperkte tijd van toepassing te laten zijn (de regeling Tijdelijke aftrek van kosten van groot
onderhoud en schilderwerk die gold
voor slechts drie kalenderjaren). Het
nadeel hiervan is dat frequente wijzigingen in het belastingstelsel extra
liere besparingen. Wanneer deze ex-
gedragsreacties oproepen. Het is
tra besparingen niet worden omgezet
in investeringen, kan van de spaarloonregeling in combinatie met de
loonmatiging een negatief effect op
denkbaar dat het beroep op een nieuwe belastinguitgave hoger uitkomt
dan aanvankelijk door beleidsmakers
werd verwacht, doordat burgers
verwachten dat de regeling wel weer
snel zal worden afgeschaft en er daarom vlug Voor het te laat is’ gebruik
van maken. Door dit calculerende
gedrag worden de belastinguitgaven
juist minder beheersbaar.
Belastinguitgaven zijn ook op een
andere manier slecht beheersbaar.
Net als een subsidie worden ze al
snel beschouwd als verworven recht,
waardoor afschaffing in de praktijk
heel moeilijk is.
Op grond van deze algemene bezwaren tegen belastinguitgaven zou
terughoudend moeten worden omgegaan met de introductie van nieuwe
belastinguitgaven. Veel belastinguitgaven kunnen worden gezien als een indirecte manier van subsidieverlening
met als extra nadelen dat zij de complexiteit van het belastingstelsel vergroten en na instelling onzichtbaar
worden. Deze nadelen van belastinguitgaven ten opzichte van subsidies
zouden ten minste moeten worden
gecompenseerd door een aanzienlijke besparing in de uitvoeringskosten
dank zij de benutting van de fiscale
infrastructuur.
Belastinguitgaven slokken budgettaire ruimte op. Het nut van een belastinguitgave moet steeds worden afgewogen tegen de welvaartseffecten
van alternatieve aanwendingen. Verlaging van de tarieven van de loon- en
inkomstenbelasting is een van die alternatieve aanwendingen. Door verlaging van deze tarieven kan de wig
worden verkleind.
de bestedingen uitgaan.
Complexiteit en fraudegevoeligheid
Door belastinguitgaven neemt de
complexiteit van het belastingstelsel
toe. Dit brengt extra maatschappelijke kosten met zich mee (onder andere een hogere administratieve lastendruk) en kan er tevens toe leiden dat
niet alle gerechtigden, door bij voorbeeld een gebrek aan kennis, van de
regelingen gebruik maken. Daarnaast
de VAMIL-regeling). Een andere mo-
5. Zie ook K.P. Goudswaard en H. Vording, De analyse van belastinguitgaven,
Gielebundel, Deventer, 1990, biz. 233 en
SER, Advies sociaal-economisch beleid op
middellange termijn 1988-1992, nr.
88/10, Den Haag, 1988.
6. Onder andere K.P. Goudswaard en
H. Vording, op. cit.; V. Halberstadt en C.A.
de Kam, Over belastinguitgaven, 1976
alsmede M.A.J. Knip, Vers voer voor
bestuurswetenscbappers: belastinguitgaven, 1982.
7. De eerdergenoemde rapporten van het
Ministerie van Financien van 1987 en
1994. Deze laatste inventarisatie is bijgewerkt tot en met april 1994. De inventarisatie gaat uit van de eerder vermelde definitie van belastinguitgaven.
Ondermijning van de
uitgavennorm
Lokt het gevoerde begrotingsbeleid
de invoering van belastinguitgaven
uit? Of, om De Kam aan te halen, kan
er een “bezoedeling van de Zalmnorrn” plaatsvinden? Belastinguitgaven kunnen de uitgavennorm zowel
direct als indirect ondermijnen . Van
directe ondermijning is sprake wanneer belastinguitgaven worden ingevoerd of verhoogd zonder dekking in
de vorm van (belasting-)uitgavenvermindering of lastenverzwaring elders.
Ter vergelijking: voor verhoging van
overheidsuitgaven moet bij een knellend uitgavenmaximum altijd dekking
in de vorm van uitgavenvermindering
elders worden gevonden.
Deze vorm van ondermijning kan
worden tegengegaan door consequent dekking als regel te stellen.
Daarmee is het gevaar voor indirecte
ondermijning van de uitgavennorm
echter niet bezworen. Hiermee wordt
bedoeld dat wanneer een belastinguit-
gave wordt gedekt door uitgavenvermindering zonder overeenkomstige
aanpassing van de uitgavennorm,
ruimte ontstaat voor het (eventueel
later) verhogen van de uitgaven. Als
deze ruimte wordt benut is geen dekking in de vorm van lastenverzwaringen nodig. Wanneer dat gebeurt valt
de dekking van de belastinguitgave
in feite weg.
Door ongedekte belastinguitgaven
wordt de ruimte in het begrotingsbeleid, die het gevolg is van de keuze
voor het behoedzame scenario als
grondslag voor het beleid, weggegeven. Hierdoor wordt de kans op meevallers verkleind en de kans op tegenvallers vergroot. Het meer
bestendige, trendmatige begrotingsbeleid kan door ongedekte belastinguitgaven in gevaar komen. Uiteindelijk komt het tekortplafond in zicht.
De ongedekte belastinguitgaven
worden dus via het tekortplafond
indirect genormeerd.
Normering van
belastinguitgaven
In het huidige begrotingsbeleid met
het uitgavenplafond kunnen belastinguitgaven aan de ene kant een aantrekkelijk alternatief voor directe overheidsuitgaven vormen. Zoals eerder
in dit artikel besproken is zijn aan belastinguitgaven echter wel een aantal
nadelen verbonden. Het komt de zui-
ESB 30-8-1995
verheid van de afweging tussen
beide soorten uitgaven ten goede als
belastinguitgaven en directe overheidsuitgaven budgettair gelijk worden behandeld. Aan de andere kant
moeten belastinguitgaven ook worden afgewogen tegen alternatieve lastenverlichtende maatregelen. Dit in
verband met het algemene streven
naar grondslagverbreding en tariefsverlaging ten behoeve van verkleining van de marginale wig.
Welke aanvullende normering(en)
zou(den) kunnen helpen een zuivere
afweging ten opzichte van andere
uitgaven en alternatieve vormen van
lastenverlichting te bevorderen? Leidraad zou moeten zijn dat de invoering of verhoging van een belastinguitgave wordt gecompenseerd door
een verlaging van de uitgavennorm.
Dat kan door een maximum te stellen
aan het totaal van de uitgaven en de
belastinguitgaven. Dit maximum zou
kunnen worden bepaald op de som
van de bestaande uitgavennorm en
de hoogte van het budgettaire beslag
van de bestaande belastinguitgaven.
Voor overschrijdingen zouden soortgelijke regels ten aanzien van budgetdiscipline moeten gelden als thans
van kracht zijn voor de rijksuitgaven.
Omdat het in feite gaat om die belastinguitgaven die vergelijkbaar zijn
met andere uitgaven zoals subsidies,
zou op bovenstaande normering een
uitzondering kunnen worden ge-
maakt voor die belastinguitgaven die
als een aantrekkelijke vorm van algemene lastenverlichting kunnen wor-
den verdedigd, ook in vergelijking
met andere optics zoals tariefsverlaging. Dergelijke belastinguitgaven
zouden ten laste van de beschikbare
ruimte voor lastenverlichting kunnen
worden gebracht en behoeven dan
geen aanvullende dekking in de uitgavensfeer.
Met deze normering moeten nieuwe belastinguitgaven (of vergroting
van het budgettair beslag van bestaande belastinguitgaven) ten koste van
andere uitgaven of bestaande belastinguitgaven gaan. Wanneer belastinguitgaven worden gefinancierd uit uitgavenvermindering gaat het totaal
van de uitgaven door de toegenomen
belastinguitgaven automatisch om-
de druk in de loon- en inkomstenbelasting als gevolg van de invoering
van belastinguitgaven is geweken. In
dit systeem wordt bovendien de afweging van belastinguitgaven met ande-
re uitgaven en andere vormen van lastenverlichting bevorderd. Daarnaast
wordt de zichtbaarheid van belastinguitgaven sterk vergroot: een Miljoenennota zal niet langer kunnen
verschijnen zonder belastinguitgavenbegroting.
Tot slot
Belastinguitgaven zijn enerzijds vergelijkbaar met subsidies en anderzijds
met lastenverlichtende maatregelen.
Belastinguitgaven kunnen in het
huidige begrotingsbeleid met het
uitgavenplafond een verleidelijk
alternatief voor subsidies vormen.
Belastinguitgaven kunnen worden
gebruikt om de uitgavennorm te omzeilen. Aan belastinguitgaven zijn
echter wel een aantal nadelen verbonden: zij zijn in beginsel onzichtbaar,
hebben vaak ongewenste neveneffecten, vergroten de complexiteit van
het belastingstelsel en zijn vaak
slecht beheersbaar. Wanneer een
maximum aan het totaal van de belastinguitgaven en directe overheidsuit-
gaven zou worden gesteld, wordt de
afweging tussen belastinguitgaven en
andere uitgaven verbeterd. Door een
uitzondering te maken voor die belastinguitgaven die duidelijk vergelijkbaar zijn met generieke vormen van
lastenverlichting wordt ook de afweging in de lastensfeer verbeterd. Met
een dergelijke aanvullende normering wordt ondermijning van de uitgavennorm tegengegaan. Belastinguitgaven worden hierdoor ook beter
zichtbaar.
Esther Langeveld
De auteur is werkzaam bij de SER.
Zij is veel dank verschuldigd aan M.G.
Bos. Tevens dankt zij S.T. Duursma en
E.A. Oskam voor commentaar op eerdere
versies. Het artikel is op persoonlijke titel
geschreven.
laag. Omzeilen van de uitgavennorm
is binnen deze normering niet mogelijk. Lastenverzwaringen elders zijn
geen optie meer voor dekking van
8. C.A. de Kam, Bezoedeling van de Zalm-
belastinguitgaven, waardoor het
norm, NRCHandelsblad, 27 juni 1995.
potentiele gevaar van verzwaring van
9. Idem.