LtijnS-Amerika
Argentiinse bloeiperiode
Na jarenlange stagnatie en instabiliteit vertoont de economie
Argentinië onder aanvoering van de tandem Menem-Cavallo
opmerkelijke opleving. Deze bijdrage biedt een overzicht van
mische geschiedenis van Argentinië en de huidige stand van
In het begin van deze eeuw was Argentinië een van de rijkste landen ter
wereld. Het maakte, met de VS, Canada en Australië, deel uit van een
groep nieuwe landen die de beschikking hadden over grote oppervlakten
vruchtbare landbouwgrond wat hen
tot belangrijke landbouwexporteurs
maakte. Hoewel de andere bovengenoemde landen inmiddels alle gevestigde industrielanden zijn, is Argentinië nog ontwikkelingsland.
De periode van stagnatie begon direct na de tweede wereldoorlog, en
was nauw verbonden met de opkomst van generaalJuan Domingo
Perón. Perón was in veel opzichten
het prototype van de Latijns Amerikaanse populist: een enorm charisma, geliefd zowel als gehaat bij grote
gedeelten van de bevolking, en met
een duidelijke mening over het te
voeren economisch beleid. Het Peronisme beoogde met name twee doelen: vergroting van de rol van de
staat, en afscherming van de Argentijnse economie voor buitenlandse invloeden door het volgen van een strategie van importsubstitutie.
De rol van de staat
Het is duidelijk dat de Argentijnse
overheid zich niet alleen met te veel
Figuur 1. Jaarlijkse groei van het
bbp
15
van
een
de econozaken.
zaken heeft beziggehouden, maar
ook met de verkeerde. Aan het belangrijkste wat een goed functionerende overheid kan leveren, een stabiele
macro-economische en institutionele
omgeving, heeft het in Argentinië tot
1991 grotendeels ontbroken.
Daarentegen intervenieerde de
overheid direct in diverse bedrijfstakken die beter aan de particuliere sector overgelaten hadden kunnen worden, zoals transport, petrochemie,
staal, en scheepsbouw. Er bestonden
maar weinig prikkels tot efficiënt werken in deze bedrijven. Bovendien
werd de overheidssector als een belangrijke bron van banencreatie beschouwd, en konden de provincies
de weerderheid van hun rekeningen
naarde federale overheid in Buenos
Aires sturen zonder dat ze voor inkomsten (of verantwoording) zorg
hoefden te dragen. Deze drie factoren leidden tot een voortdurend
grote financieringsbehoefte voor de
(geconsolideerde) publieke sector.
Doordat voor de gemiddelde Argentijn belastingontduiking volkssport
nummer één was, en doordat het niet
altijd mogelijk was om te lenen op
binnenlandse of buitenlandse kapitaalmarkten, leidde dit meestal tot
monetaire financiering en dus chronisch hoge inflatie. Uitschieters hierin
maakten stabilisatieprogramma’s
noodzakelijk, die echter meestal recessief uitpakten. (zie ook figuur O.
Importsubstitutie1
-10
65
70
75
Bron: IMF, International
tics Yearbook, 1993.
80
85
90
Financial Statis-
Het voornaamste doel van een strategie van importsubstitutie was het beschermen van de binnenlandse economie tegen de grillen van de
wereldeconomie, door middel van
quota’s en tarieven. De binnenlandse
industrie zou zo veel mogelijk zelfvoorzienend moeten zijn; de exportsector werd slechts gebruikt om strikt
noodzakelijke importen te financieren. Exportpromotiestrategieën
daar-
entegeri, een belangrijke determinant
van de successen van de Oost Aziatische NICs, gaan uit van een omgekeerde redenering: wanneer er maar
genoeg geëxporteerd wordt, heeft
men altijd de beschikking over harde
valuta om importen mee te betalen.
In de praktijk leverde het importsubstitutiebeleid een aantal problemen
op die op langere termijn steeds ernstiger werden. Schaalvoordelen konden onvoldoende benut worden, en
het ontbreken van buitenlandse concurrentie leidde tot een dramatische
daling van de binnenlandse produktiviteit. Ook leidde het creëren van grote hoeveelheden regels tot ‘rent seeking’: ondernemers hielden zich meer
bezig met het verkrijgen van quota’s,
dan met produktieve activiteiten.
De militaire periode: 1976-1983
In het begin van de jaren zeventig
ging de periode van stagnatie over in
een van achteruitgang. Terwijl de inflatie vóór 1975 nooit de 150% op
jaarbasis had overschreden, werd
chronisch hoge inflatie in de jaren zeventig en tachtig eerder regel dan uitzondering (zie figuur 2). De mate van
instabiliteit wordt geïllustreerd door
het feit dat sinds 1970 maar liefst vier
keer een nieuwe munt is ingevoerd
(zie tabel 1), zodat één huidige peso
gelijk zou zijn aan 1013 pesos uit 1969!
in 197.3 kwam Perón, na 18 jaar gedwongen ballingschap, terug uit
Spanje. Hij won de verkiezingen met
grote overmacht, maar overleed
reeds in 1974. Hij werd opgevolgd
door zijn vrouw Isabel. Onder haar
verslechterde de economische situatie (recessie en zeer hoge inflatie) zodanig dat de militairen zich gedwongen voelden de macht over te
nemen. De dictatuur die daarop volgde werd niet alleen berucht door
haar politieke repressie, maar ook
door haar economisch wanbeleid
waarvan de gevolgen nog tot op heden gevoeld worden.
Het begin was echter veelbelovend: onder Minister van Economische Zaken José Martinez de Hoz
werd begonnen aan een van de
meest ambitieuze economische hervormingsprogramma’s
uit de geschie-
1. Zie ook B. Balassa, G. Bueno, P.-P. Kuezynski en M.H. 5imonsen, Toward rene-
wed economie growth in Latin America,
Institute for International
hington De, 1986.
Eeonomies,
Was-
denis2 In korte tijd werd zowel de
buitenlandse handel als het kapitaalverkeer geliberaliseerd. De micro-economische efficiëntiewinsten werden
echter meer dan teniet gedaan door
macro- economische instabiliteit.
Zeer grote kapitaalinstromen
zorgden
voor een sterke toename van de buitenlandse schuld: deze steeg van 10
mrd. dollar in 1976 tot meer dan 40
mrd. dollar in 1982. De totale economische groei over deze periode was
echter vrijwel nihil, als gevolg van
een aantal factoren. De onmacht om
de overheidsbegroting
op orde te stellen, en de monetaire financiering van
het overheidstekort, leidden tot hoge
inflatie. Weigeringen om de peso te
devalueren hadden een sterke reële
appreciatie tot gevolg (zie figuur 3).
Hierdoor trad op grote schaal kapitaalvlucht op: in 1989 bevond naar
schatting rond 50% van de uitstaande
buitenlandse schuld (dat wil zeggen
circa 32 mrd. dollar) zich op buitenlandse bankrekeningen3.
Ironisch genoeg werd dit laatste mogelijk gemaakt door het afschaffen van de
restricties op het buitenlandse kapitaalverkeer.
Ten slotte werd een belangrijk deel
van de buitenlandse gelden door de
militairen besteed aan wapentuig en
consumptieve uitgaven, in plaats van
aan produktieve investeringen. Door
de toegenomen militaire uitgaven
voelde de junta zich op gegeven moment ook sterk genoeg om, de onder
Brits beheer vallende maar al lang
door Argentinië opgeëiste, Falkland
Eilanden te bezetten. Enerzijds verwachtten ze dat de Britten zich niet
in een onzeker militair avontuur zouden storten, anderzijds hoopten ze in
Figuur 3. De reële wisselkoers
7
6
95
In 1979-pesos per 1970-dollar,(reële wisselkoers = nominale wisselkoers’ groothandelsprijsindex vs/ consumentenprijsindex Arg); een beweging naar beneden is
een reële appreciatie.
Bron: eigen berekeing, data IMF,IFS.
ESB 15-6-1994
één klap hun economisch falen goed
te maken. De uitkomst van het conflict is bekend: Thatcher stuurde wèl
een vloot en nog geen maand later
gaven de Argentijnen zich over. Na
dit gezichtsverlies waren de militairen
gedwongen in oktober 1983 verkiezingen uit te schrijven. Deze werden
gewonnen door de Radicale Partij
van Raill Alfonsin.
Figuur 2. Inflatie (bbp deflator), %
3500
3000
250Q.
2000
1500
1000
500
Herstel van de democratie:
198]-1989
Alfonsin versloeg de Peronistische
partij vooral door zijn verzet tegen de
mensenrechtenschendingen
van de
militairen. Als president is hij er echter nooit in geslaagd het economisch
verval te stoppen. Ten dele kwam dit
door zijn onwil bepaalde hervormingen door te voeren, en ten dele door
tegenwerking van de veel sterker met
de Peronisten verbonden vakbonden.
Bovendien was in 1982 de schuldencrisis uitgebroken zodat nieuw buitenlands krediet, waarop Alfonsin na het
herstel van de democratie gehoopt
had, niet beschikbaar kwam.
Tussen 1983 en 1989 werden vier
grote heterodoxe stabilisatieplannen
uitgeprobeerd: ‘Plan Austral’ in 1985,
‘Plan Primavera (lente) I’ in 1986,
‘Plan Febrero (februari) in 1987, en
‘Plan Primavera Il’ in 19884. Deze
operaties leken steeds in het begin
succesvol doordat ze meer stabiliteit
opleverden. Na verloop van tijd echter schoot de inflatie weer omhoog
omdat de bron van alle problemen,
het overheidstekort, niet of nauwelijks werd aangepakt.
In 1989 was de situatie zozeer verslechterd dat het land wegzakte in hyperinflatie: op jaarbasis bedroeg de
geldontwaarding
ruim 3.000% in 1989
(en ruim 2.000% in 1990), maar over
kortere intervallen gemeten waren de
prijsstijgingen (relatief gezien) nog
veel hoger. Het was dan ook geen
verrassing dat bij de presidentsverkiezingen de kandidaat van de Radicale
Partij, Eduardo Angeloz, ruimschoots
werd verslagen door de Peronist Menem. Deze laatste beloofde immers
een ‘produktieve revolutie’, met hogere lonen en meer werkgelegenheid.
Angeloz daarentegen had weliswaar
een veel gezonder economisch programma, maar hij (c.q. zijn partij)
werd toch vooral geassocieerd met
de toenmalige rampzalige economische situatie. De opvolging van Alfonsin door Menem werd vervroegd van
december naar juni, ten einde sneller
060
65
70
95
Bron: IMF,International Financial Statistics Yearbook, 1993.
maatregelen tegen de voortgalopperende inflatie te kunnen nemen.
Menem
Eenmaal president keerde Menem
om als een blad aan de boom. Evenals Fujimori dat later in Peru deed,
zette hij alle holle populistische retoriek overboord, en begon geheel tegen alle Peronistische principes in
aan een drastisch structureel aanpassingsprogramma. Eindelijk werd het
overheidstekort serieus aangepakt.
Aan de uitgavenkant werd fors bezuinigd op ambtenarensalarissen,
iets
dat overigens pas op langere termijn
echt effect zal krijgen omdat de ontslagen ambtenaren vooreerst riante afvloeiingsregelingen
kregen. Aan de
inkomstenkant werd de inning van
de belastingen geïntensiveerd, met
name door verscherpte controles op
ontduiking. Privatiseringsoperaties
deden het mes aan twee kanten snijden.
Het afstoten van verliesgevend overheidsbezit, zoals de spoorwegen en
de nationale telefoonmaatschappij
Entel zorgden enerzijds voor (tijdelijk)
hogere overheidsinkomsten
en namen anderzijds de noodzaak tot hoge
toekomstige uitgaven weg. In veel ge-
2. Voor een overzicht, zie J. Ramos, Neoconseroative economics in the southern
cone of Latin America 1973-1983, Johns
Hopkins University Press, Londen, 1986.
3. Zie mijn proefschrift 7be impact of capital imports on the domestic economy – the
case of Argentina 1970-1989, Thesis uitgeverij, te verschijnen, 1994.
4. Heterodox duidt op een combinatie
van maatregelen: orthodoxe (bij voorbeeld krediet-restricties) en structuralistische (bij voorbeeld prijscontroles). Zie
ook M.A. Kiguel, Inflation in Argentina:
stop and go since the Austral Plan, World
Development, 1991, nr. 8, blz. 969-986.
log tegen Irak. De diplomatieke relaties met het
Verenigd Koninkrijk zijn
Oude munt
Nieuwe munt
Datum
weer hersteld, en Menem
is vol zelfvertrouwen dat
= 100 pesos
1 peso nuevo
1-1-1970
de Falkland-eilanden op
= 10.000 pesös nuevos
1 peso argentino
1-6-1983
termijn weer bij hun
= 1.000 pe$O$ argentinos
1 austral
14-6-1985
‘rechtmatige’ eigenaar zuI= 10.000 australes
1-1-1992
1 peso
len terugkeren. Hij bood
Bron: IMF, International
FinanciaJ Statisttc$ Yearbook$.
zelfs aan de 2.000 man
sterke Falklanders uit te
kopen voor 2 mln. dollar per pervallen verbeterde de service bovensoon6
dien sterk.
In januari 1991 werd Domingo CaProblemen
vallo, een in de VS opgeleide hoogleEr liggen echter nog enige gevaren
raar in de economie, minister van
op de loer. In de eerste plaats berust
Economische zaken. Direct na zijn
de huidige voorspoed sterk, en welaantreden introduceerde hij het Conlicht te sterk, op de tandem Mevertibiliteitsplan, waarin nominale innem/Cavallo. Het is nog niet duidedexaties (voorheen een belangrijke
lijk of eventuele opvolgers hun
oorzaak van hoge inflatie) voortaan
beleid willen en/of kunnen voortzetverboden werden, en één peso gelijk
ten. Toen de president op 15 oktober
werd gesteld aan één dollar. Om
jl. plotseling voor een hartoperatie
deze pariteit te garanderen werd de
naar het ziekenhuis moest, werd in fioverheid verplicht de binnenlandse
nanciële kringen gevreesd voor de
geldhoeveelheid voor 100% te dekcontinuïteit van het beleid.
ken met goud en buitenlandse devieEen tweede punt van zorg is de rezen. Het IMF ondersteunde deze planële wisselkoers, die hoewel de binnen met kredieten van eerst een mrd.
nenlandse produktiviteit gestegen is
dollar en later drie mrd. dollar’- Vertoch te laag lijkt. De vaste nominale
der werd in april 1993 overwisselkoers en het feit dat de Argeneenstemming met de buitenlandse
tijnse inflatie, hoewel relatief laag,
crediteuren bereikt om 2,4 mrd. dolsinds 1989 toch voortdurend hoger is
lar van de buitenlandse schuld kwijt
geweest dan de Amerikaanse, hebte schelden en de overige 25 mrd.
ben geleid tot een sluipende reële apdollar te herstructureren.
preciatie (zie figuur 3). Hier doemt
het oude probleem weer op dat de
Huidige situatie
wisselkoers niet voor zowel inflatie beDe toekomstperspectieven
van de Arstrijding als bevordering van het intergentijnse economie zijn in lange tijd
nationale concurrentievermogen
geniet zo goed geweest. De groei van
bruikt kan worden. Voorlopig lijken
het bbp was 8,9% in 1991 en 8,7% in
de reserves aan harde valuta (circa
1992 (voor 1993 wordt een cijfer van
een mrd. dollar in 1992) hoog ge6% á 7% verwacht), en de inflatie die
noeg om de inwisselbaarheid te gana het bedwingen van de hyperinflaranderen, maar of ze ook hoog getie van 1989-1990 in 1991 met 141%
noeg zijn om een speculatieve aanval
nog erg hoog was, bedroeg in 1992
te weerstaan is uiterst twijfelachtig.
nog maar 15,3%. Voor Latijns-AmeriZolang het vertrouwen in het financikaanse begrippen is dit zeer laag,
eel-economisch beleid sterk blijft zal
vooral ten tijde van een opgaande
dat ook niet nodig zijn, maar het illusconjunctuur. Potentiële exportmarktreert het belang van het voorgaande
ten lijken toe te nemen sinds het sucpunt. Een groter probleem lijkt het
cesvol verloop van zowel de GATI
negatieve effect dat de lage wisselals NAFTA, het vrijhandelsverdrag tuskoers op de betalingsbalans heeft.
sen de VS, Canada, en Mexico dat in
Door hoge rente- en aflossingsverde toekomst zuidwaarts uitgebreid
plichtingen over de uitstaande buitenkan worden (Chili en Argentinië lijlandse schuld, kan evenwicht slechts
ken de belangrijkste kandidaten). Pobereikt worden wanneer de exporten
litiek lijkt de democratie zich stevig
beduidend hoger zijn dan de imporgevestigd te hebben. Bovendien wil
ten. Door de stijging van de importen
de regering Menem vooral de banden
(eerst consumptie- en later kapitaalmet het Westen aanhalen, hetgeen tot
goederen) als gevolg van de gestegen
uiting kwam in de bijdrage van een
economische groei bedroeg het teArgentijns oorlogsschip in de GolfoorTabell. Monetaire conversies
kort op de lopende rekening in 1992
ruim 8 mrd. dollar. Hieruit zou dan
weer een opwaartse druk op de wisselkoers (en dus ook op de inflatie)
ontstaan. Voorlopig lijkt de vaste
peso- dollarkoers een stokpaardje
van Cavallo te zijn, zodat laatstgenoemde een devaluatie zo lang mogelijk zal proberen uit te stellen.
Ten derde blijft het leger, zij het op
de achtergrond, een onzekere factor.
De militaire uitgaven zijn al onder A1fonsÃŽn belangrijk teruggebracht, hetgeen tot protesten leidde. Zowel onder A1fonsÃŽn als onder Menem waren
er opstandjes door jonge, extreem nationalistische, officieren. Hoewel
deze snel, en met behulp van de rest
van het leger, werden bedwongen gaven ze menigeen toch een onbehaaglijk gevoel. Het is daarom belangrijk
dat de lopende herstructurering van
het leger, waaronder de privatisering
van een aantal staal producenten die
door het ministerie van defensie beheerd werden, goed zal verlopen.
Ten slotte bestaan er aanwijzingen
dat de armoede in de jaren tachtig is
toegenomen. Hoewel de armere delen van de bevolking het meest leden
onder de hyperinflatie, heeft de beteugeling ervan voor hen ook sociale
kosten met zich mee gebracht. De belangrijkste component hiervan vormt
de netto gestegen werkloosheid die
nu twee miljoen mensen bedraagt
(18% van de beroepsbevolking)
vooral door ontslagen bij privatiseringen
en bezuinigingen op ambtenarensalarissen7. Er bestaat weinig twijfel dat
deze ontslagen noodzakelijk waren
om de produktiviteit te verhogen.
Maar intussen is een relatief grote
groep mensen in de problemen gekomen, vooral omdat een sociaal vangnet in Argentinië ontbreekt. Vorig jaar
december waren er protestrellen
(waarbij doden vielen) in de arme
noordelijke provincie Santiago del
5. IMF Survey, 12 augustus 1991 en 13
april 1992.
6. NRC Handelsblad,
1 januari 1994. Het
is niet zeker of hij dit voorstel serieus
meende, of dat hij het deed uit diplomatieke overwegingen, in de zekere veronderstelling dat het toch afgeslagen zou worden. Economist Intelligence Unit, Country
Report, vierde kwartaal 1993.
7. De groei in het aantal banen als gevolg
van de economische groei werd vooralsnog te niet gedaan door de gestegen arbeidsparticipatie.
Zie: The Economist, 12
februari 1994.
Estero. Aanleiding was de aankondiging van een grootscheepse bezuinigingsronde bij de provinciale
overheid, terwijl grote groepen
ambtenaren nog drie maanden salaris
te goed hadden.
Een aparte categorie nieuwe armen
wordt gevormd door de gepensioneerden. Door de slechte financiële
conditie van het staatspensioenfonds
hebben velen van hen jarenlang niet
gekregen waar ze recht op hadden:
in augustus 1992 waren betalingsachterstanden opgelopen tot ruim 10
mrd. dollarS. Door de vergrijzing van
de Argentijnse bevolking, alsmede de
lage pensioengerechtigde
leeftijd, zal
dit probleem de komende jaren blijven spelen. Reorganisatie en (gedeeltelijke) privatisering van het Staatspensioenfonds, wat in buurland Chili
een groot succes was, moet uitkomst
brengen.
Slotopmerkingen
Na periodes van relatieve stagnatie
sinds de tweede wereldoorlog, absolute stagnatie sinds het begin van de
zeventiger jaren, en hyperinflatie in
1989-1990 bevindt de Argentijnse economie zich nu weer in een periode
van bloei. De inflatie lijkt geheel onder controle, en de economische
groei is hoog. Het voornaamste probleem is momenteel de buitenlandse
concurrentiepositie die door een geleidelijke reële appreciatie aan het
verslechteren is. Twee manieren om
dit tegen te gaan hebben ieder hun eigen bezwaren. Een nominale devaluatie kan de inflatie weer aanwakkeren
en het vertrouwen in het economische beleid gericht op stabiliteit
ondermijnen. Verlaging van de binnenlandse inflatie door een krapgeldbeleid brengt het risico van een
nieuwe recessie met zich mee. Bovendien betekent het ontstaan van een
‘nieuwe generatie’ armen (met name
gepensioneerden en werklozen) dat
de regering onder druk staat om de
collectieve uitgaven te verhogen, iets
wat de nog steeds wankele overheidsfinanciën moeilijk kunnen verdragen.
TWjs de Ruyter van Steveninck
De auteur is verbonden aan de vakgroep
Ontwikkelingsprogrammering
van de Erasmus Universiteit Rotterdam en aan het Tinbergen Instituut.
8. IMF Suroey, 21 maart 1994.
E5B 15-6-1994