John Maynard Keynes en de fiscalisering van de aow

John Maynard Keynes en de fiscalisering van de aow
Aute ur(s ):
J. Pen (auteur)
De auteur is emeritus hoogleraar staathuishoudkunde en de leer der openbare financiën.
Ve rs che ne n in:
ESB, 89e jaargang, nr. 4449, pagina 618, 24 december 2004 (datum)
Rubrie k :
overheidsfinanciën
Tre fw oord(e n):

De argumenten voor fiscalisering van de aow voeren terug op het werk van Keynes. De functional finance-benadering van Lerner
waarin zijn noties werden uitgewerkt, heeft amper voet aan de grond gekregen in het Nederlandse beleidsdebat. Het is nu hoog tijd
voor de fiscalisering.
Sinds mijn studententijd heb ik een bijzondere belangstelling voor de theorie van Keynes. Weliswaar heb ik destijds verzuimd, als
eerstejaars, The General Theory of Employment, Interest and Money aan te schaffen; het had gekund, want ik kwam aan in 1938 en het
boek was verschenen in 1936. Ik kreeg het pas in handen toen ik in een ziekenhuis lag, te Heerenveen, met een lelijke aanval van artritis,
een nasleep van de oorlog. Maar toen schreef ik, liggende in bed, een artikeltje over de auteur die, terwijl ik zijn boek probeerde te
begrijpen, in Engeland was overleden. Die necrologie stond in Politeia, het blad van de Sociaal-Democratische Studenten Club van mei
1946, en Keynes werd vergeleken met Immanuel Kant. Toe maar, denk ik nu ik het overlees, dat is niet voor de poes; maar het was mijn
eerste publicatie over het onderwerp (van 404 woorden). Er zouden er nog vele volgen.
In datzelfde jaar, 1946, ben ik afgestudeerd. Op het examen bracht de examinator, Hennipman, de keynesiaanse theorie ter sprake, maar
dat gebeurde aan de hand van secundaire literatuur. Die was, net als mijn leermeester zelf, eclectisch. Op de aanbevolen lijst stond
Gottfried Haberler, Prosperité et Dépression (1939), een ongeëvenaard overzicht van de bestaande conjunctuurtheorieën – het staat nog
in mijn boekenkast, vol aantekeningen waar ik van op kijk – en ik had zelf het boekje van Joan Robinson gekocht: The Theory of
Unemployment (1938). Het proza van deze geduchte aanhangster van Keynes was glashelder en begrijpelijk, wat van The General
Theory niet gezegd kon worden.
Functional finance
Toen ik in de jaren vijftig zelf over het onderwerp ging schrijven, heb ik veel steun gehad van een Amerikaan, Abba Lerner, die de
bedenker is van het begrip functional finance , dat onder andere is beschreven in zijn Economics of Employment (1951). Heldere logica
en dwingende politieke conclusies. In de opeenvolgende edities van Moderne Economie (1958 e.v., het werd een bestseller) wordt
functional finance telkens opnieuw uitgelegd, aangepast aan de nieuwe omstandigheden en aanbevolen. De Engelse term is
gehandhaafd in het Nederlands. Ook in Macro-economie (Van Gemerden & Pen, 1980), dat veel meer op de neoklassieke toer gaat, wordt
geen Nederlandse term beproefd (functionele financiering?).
Door de vertalingen van die pocket is de term functional finance ook doorgedrongen in Griekenland, Polen en Japan (maar daar was
Lerner zonder mij ook wel bekend geworden). Nu ik, in 2004, moet uitleggen wat er schort aan het Nederlandse beleid heb ik nog altijd
plezier van Abba Lerners idee.
Functional finance stelt de openbare financiën volledig in dienst van het bestedingsevenwicht, dat wil zeggen het vermijden van
onderbesteding die werkloosheid oproept en overbesteding die leidt tot inflatie. In mijn eigen interpretatie gaat volledige
werkgelegenheid boven alles, omdat werkloosheid een ramp is voor de mensen die het treft, voor hun partners en kinderen; een
algemene prijsstijging die binnen de perken blijft is niet erg, en soms gewenst. Functional finance wil dat de overheidsuitgaven worden
beoordeeld op hun eigen merites. Bovendien mogen ze niet in verband worden gebracht met hun dekking.
Dekkingsmiddelen moeten worden beoordeeld op hun eigen effecten. Het zijn er drie: belastingen, die de functie hebben om de
bestedingen te remmen; leningen, die volgens Lerner geen last leggen op het nageslacht, maar wel rentebetalingen vergen die
gefinancierd moeten worden; en geldschepping. De geldschepping heeft een nuttige functie als er een depressie aan de gang is, maar is
een aanvullend middel. Bij overbesteding werkt de geldcreatie door banken verkeerd en dus moet de overheid of de centrale bank een
beetje knijpen. De monetaire politiek is bijzaak. Dat belastingen, volgens Lerner, gezien worden als remmers, vind ik het belangrijkste
element. Dat is hun rationele functie en niet het vullen van de schatkist. In de macro-economie gaat het om het afremmen van de totale
vraag, maar we kunnen ook op sectoren letten (bijvoorbeeld op vervuilende sectoren en dan nastreven dat deze krimpen) of op delen van
de arbeidsmarkt, waar de loonheffing gevolgen heeft die door niemand worden begeerd. Dit idee houd ik vast als ik nadenk over de
fiscalisering van de premies van de volksverzekeringen – dat zijn de Algemene Ouderdomswet, de Algemene Wet Bijzondere
Ziektekosten en de Algemene Nabestaanden Wet. Ik beperk mij in dit artikel tot de aow, omdat iedereen weet wat dat is en het
getalsmatig de grootste post vormt. Wat niet iedereen weet, is dat we hier te maken hebben met een taboe van jewelste.
Fiscalisering van de aow-premie

Mijn voorstel is simpel en ik hoef het niet zelf uit te vinden. Dat is gebeurd door enkele fiscaal-economen van de Erasmus Universiteit,
waaronder Leo Stevens. Hij heeft zijn voorstel verschillende keren gepubliceerd; de laatste keer (samen met zijn collega Ruud de Mooij)
in een artikel ‘Fiscale taboes in macro-economisch perspectief’. Dat pleidooi heeft niet de aandacht gekregen die het verdient. Het stond
dan ook in het Weekblad Fiscaal Recht (30 juni 2003), dat blijkbaar niet goed gelezen wordt door politici en economische redacties van
kranten en televisiecommentatoren.
Stevens en De Mooij willen de aow-premie fiscaliseren, dat wil zeggen dat de aow-uitkering gefinancierd gaat worden uit de algemene
middelen. De reden waarom ik hier voor ben heeft te maken met de remmende werking die de sociale premies hebben op de
werkgelegenheid, en dan speciaal aan de voet van de arbeidsmarkt. De laagbetaalden betalen weliswaar bijna geen loonbelasting, maar
de premies bedragen dertig procent van het loon. De kosten van de arbeid worden daardoor onmatig verhoogd. Dit is de ‘wig’; het
verschil tussen brutoloon en netto-inkomen. Die wig frustreert de doelstelling van volledige werkgelegenheid. Eigenlijk zouden we, in de
geest van Abba Lerner, de hele loonbelasting moeten afschaffen en belastingen moeten heffen op datgene wat afgeremd moet worden.
Dat wijst in de richting van massieve eco-heffingen en zware accijnzen, maar dit gaat zelfs mij, in mijn stoutste dromen te ver. Ik beperk
mij tot de aow.
Voordelen fiscalisering
De fiscalisering van deze premie, nu 17,9 procent van het inkomen tot circa dertigduizend euro, zal verstrekkende gevolgen hebben.
Gunstig is, dat er meer mensen met een lage opleiding aan het werk gaan, zoals vakkenvullers, caissières, bejaardenhulpen en vele
deeltijdwerkers. Ook in de daarboven gelegen sectoren van de arbeidsmarkt neemt de werkgelegenheid toe, omdat ook daar de wig is
verkleind. Die is bij de tweede schijf van de inkomstenbelasting nog altijd eenderde! Een ander voordeel is, dat het netelige probleem van
het heffen van de aow-premie bij bejaarden is verdwenen. We hebben destijds gekozen voor twee plafonds: de inkomensgrens van
dertigduizend euro en de leeftijd van 65 jaar. Wie ouder wordt, is vrijgesteld van de 17,9 procent, ook al vloeit het geld met bakken
binnen. Als de overheid de schatkist vult met eco-heffingen, gaan die bejaarden meer betalen naarmate ze zich meer met het vliegtuig
naar verre landen begeven, in zware wagens rijden en meer gas verbruiken in hun villa’s. Misschien remt dat een beetje. Zo treden
verschuivingen op in de inkomensverdeling en de allocatie, die door mij positief beoordeeld worden.
Bezwaren
De bezwaren zijn van ideologische aard: de aow is een verzekering en wordt een voorziening. Bij een verzekering bestaat er een verband
tussen het betalen van de premie en het verkrijgen van het recht – dit verband is evident bij een particuliere verzekering. Daar is een
contract afgesloten op individuele basis. De aow is van stond af aan een collectieve regeling geweest; de uitkering gaat naar alle mensen
die de juiste leeftijd hebben bereikt en ligt op een niveau dat door de wetgever is vastgesteld. Er is geen verband met de betaalde
premies. We kunnen dat feit erkennen door er ook wat de financiering betreft een voorziening van te maken. Naar verluidt wil men daar in
cda-kringen niet aan. Ik heb echter geen economen uit die kringen kunnen vinden die tegen het plan waren. Ook Lans Bovenberg, de
man van de ‘levensloopbenadering’ niet. Wel werd mij nog eens uitgelegd dat het plan nivellerend werkt – op dat punt kan tegenstand
worden verwacht bij de vvd. De PvdA zou, juist vanwege dat effect, vóór de fiscalisering moeten zijn. Dat geldt al helemaal voor de
partijen links van de PvdA en misschien ook voor D66. Het plan brengt verschillen in opvatting aan het licht tussen de politieke partijen
en dat lijkt mij een voordeel op zichzelf. Leve de duidelijkheid!
En er is ten minste één nadeel en dat maakt dat het hele plan een illusie is. De burgers zullen denken dat de afschaffing van de premie zal
leiden tot vermindering of afschaffing van de aow zelf. Want als de aow-uitkering wordt betaald uit de algemene middelen, die elk jaar bij
de begrotingsbehandeling worden vastgesteld, kan een regering die met geldtekorten kampt in de verleiding komen de uitkering te
verlagen. Wie zwartgallig wil zijn denkt: eerst schaffen ze de premie af en dan de aow zelf. Het is strijdig met functional finance, maar ook
deze vrees kan ik niet wegnemen en de regering die de operatie in gang zet ook niet. Toekomstige wetgevers kunnen de aow halveren of
tiërceren. Vandaar dat deze terugkeer tot het ‘premievrij staatspensioen’ er voorlopig niet zal komen.
Omvang effecten
Wie zich in de cijfers wil verdiepen, kan kennisnemen van Peter Kavelaars Op weg naar fiscalisering van de premieheffing?! in de
afscheidsbundel voor Sybren Cnossen Er zal geheven worden (2001). En verder heb ik in Het Parool (30 januari 2004) een column
geschreven, Werk scheppen door verkleining van de wig, waarin, met verwijzing naar “schattingen van econometristen” wordt
gesproken over tienduizenden banen. Ik heb dat nog eens nagevraagd bij het Centraal Planbureau en het effect op basis van het Jademodel blijkt circa 25.000. Dat lijkt me haast te mooi om waar te zijn. Maar het vereist een lastenverschuiving van werkenden naar
vijfenzestigplussers. Deze verschuiving ligt in de orde van grootte van twee miljard euro. Dat is twee procent van de totale
belastingopbrengst. Is dat veel? Het gaat tenslotte alleen maar om een verschuiving. Het taboe wordt er niet door verklaard.
Taboes
Terug naar Maynard Keynes, want zo werd hij genoemd door zijn vele vrienden. Hij was de grootste econoom van de twintigste eeuw:
een genie maar tegelijk af en toe in de war. Niet alleen emotioneel – in zijn jonge jaren leed hij aan extreme vormen van homo-erotisch
liefdesverdriet – maar ook intellectueel. Hij schreef en schreef, alle dagen, en vaak ook ‘s nachts, over de vele onderwerpen die hem bezig
hielden. Hij is tamelijk jong aan een hartaanval overleden, 63 jaar oud, en heeft zijn honderdduizenden volgelingen een formidabele
erfenis nagelaten, maar taboes horen daar niet bij. Dat blijkt uit de diverse biografieën die over hem zijn gepubliceerd. Mijn favoriet is die
van D.E. Moggridge, met veel intieme details uit dagboeken en brieven en met mooie foto’s. Ik kan me eigenlijk ook niet herinneren dat ik,
in de vijftig jaar dat ik het vak beoefen, zulke blokkades in het denken ben tegengekomen. Wel in de Nederlandse politiek – namelijk als
het gaat over de overbevolking! – maar de fiscalisering van de aow is een vreemd geval. Ik hoop dat dit taboe gauw wordt opgeruimd en
dat de discussie, in alle openheid, op gang komt.
Jan Pen
Literatuur

Gemerden, L.J. van & J. Pen (1980) Macro-economie. Het Spectrum, Utrecht.
Haberler, G. (1939) Prospérité et Dépression. Société des Nations, Genève.
Kavelaars, P. (2001) Op weg naar fiscalisering van de premieheffing?!
D.A. Albregtse, A.L. Bovenberg & L.G.M. Stevens (red.) Er zal geheven worden. Kluwer, Deventer, 189-200.
Keynes, J.M. (1936) The General Theory of Employment, Interest and Money. MacMillan, Londen.
Lerner, A. (1951) Economics of Employment. McGraw-Hill, New York.
Moggridge, D.E. (1992) Maynard Keynes, An Economist’s Biography. Routledge, Londen.
Pen, J. (1958 e.v.) Moderne Economie. Het Spectrum, Utrecht.
Pen, J. (2004) Werk scheppen door verkleining van de wig, Het Parool, 30 januari 2004.
Robinson, J. (1938) The Theory of Unemployment, MacMillan, Londen.
Stevens, L. & R.A.D.M. de Mooij (2003) Fiscale taboes in macro-economisch perspectief. Weekblad Fiscaal Recht, 6514, 30 juni 2003, 19.

Copyright © 2004 – 2005 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)