Ethernetwerken en privatisering
Aute ur(s ):
Buiren, K. van (auteur)
Driehuis, W. (auteur)
Velthuijsen, J.W. (auteur)
De auteurs zijn werkzaam b ij PwC Economic Advisory Services, Amsterdam. De tweede en derde auteur zijn tevens als hoogleraar toegepaste
economie verbonden aan de UvA.
Ve rs che ne n in:
ESB, 87e jaargang, nr. 4370, pagina 560, 26 juli 2002 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
marktw erking
De overheid dient er voor de zorgen dat er voldoende mogelijkheden zijn voor particuliere ondernemingen om op de markt voor
ethernetwerken te concurreren.
“The communications revolution is creating a new economic and democratic landscape”, is de openingszin van een belangrijk rapport
dat vorig jaar door de Engelse regering werd gepubliceerd 1. Kernbegrip in dit rapport is de digitalisering, die in het lopende
decennium het mondiale communicatielandschap op drastische wijze verder zal doen veranderen.
Wij staan immers ook op de drempel van een digitale revolutie, hoewel de huidige financiële malaise en de voorzichtiger houding ten
aanzien van privatisering hierop wellicht een vertragende invloed zullen uitoefenen. Nozema is een aanbieder van een bepaald soort
communicatienetwerk, namelijk een ethernetwerk, en daarmee verwante diensten. Elektronische communicatienetwerken staan
internationaal sterk in de belangstelling. Zoals blijkt uit de eu-richtlijn inzake deze netwerken is dit niet in de laatste plaats vanuit
reguleringsgezichtspunt. Hierbij gaat het om: “(…) a regulatory framework to cover electronic communications networks and services in
the Community, including fixed and mobile telecommunication networks, cable TV networks, networks used for terrestrial broadcasting,
satellite net-works, Internet networks, whether used for voice, fax, data or images” 2.
In ons land wordt al een aantal jaren gediscussieerd over privatisering van Nozema als geheel, dan wel een ontvlecht deel daarvan 3.
Zolang niet is aangetoond dat er sprake is van een gemeenschappelijke oorzaak voor problemen met bijvoorbeeld de Britse spoorwegen
en de elektriciteitsvoorziening in Californië, is er geen reden om elke privatisering negatief te beoordelen. Deze ervaringen zouden juist
een stimulans moeten zijn om elke privatiseringscasus objectief te analyseren om tot een zorgvuldige beleidsmatige afweging te komen 4.
In het navolgende laten wij een aantal overwegingen de revue passeren die bij de privatisering van Nozema onzes inziens een rol spelen.
Elektronische communicatienetwerken
In deze beschouwing gaat het om elektronische communicatienetwerken, waarbij de term netwerk wordt beschouwd als synoniem voor
infrastructuur. Dit wil zeggen, het geheel aan specifieke technische mogelijkheden dat de aanbieder van communicatie-inhoud in staat
stelt om deze bij de eindgebruiker te krijgen.
Een snelle blik op het verleden leert dat de Nederlandse overheid in het verleden zowel de enige aanbieder was van deze netwerken en
van de hieraan gerelateerde diensten als soms ook de communicatie-inhoud verzorgde 5. In de praktijk werd een aantal taken via licenties
overgelaten aan private organisaties. In de loop der tijd is een geheel andere situatie ontstaan, gevoed door de technologische
veranderingen die hebben geleid tot het ontstaan van nieuwe netwerken. Een omvangrijk proces van privatisering en liberalisering is
gepaard gegaan met de verdwijning van monopolies en de toetreding van nieuwe aanbieders. Zo zijn er inmiddels meerdere netwerken op
het gebied van telecommunicatie, kabel, ether en satelliet, en kent elk netwerk meerdere met elkaar concurrerende aanbieders. Daarnaast
is er meer concurrentie ontstaan tussen de netwerken, bijvoorbeeld tussen ether- en kabelnetwerken en tussen kabelnetwerken en
satellietnetwerken. Tot slot heeft generieke rechtstreekse overheidsinvloed plaatsgemaakt voor een sectorspecifieke indirecte regulering,
via speciale toezichthouders, zoals de opta en het Commissariaat voor de Media.
Uit het bovenstaande komen drie tendenties naar voren:
» de geleidelijke omzetting van overheidsbedrijven in private ondernemingen, soms in combinatie met de ontbundeling van activiteiten;
» de toegenomen concurrentie, zowel binnen als tussen netwerken;
» de toegenomen regulering door sectorspecifieke toezichthouders.
Ethernetwerken
De markt voor ethernetwerken heeft in ons land twee aanbieders: Nozema, een verzelfstandigd bedrijf waarvan de overheid
meerderheidsaandeelhouder is, en de private onderneming Broadcast Newco Two bv (bnt). Kernactiviteit van Nozema is het beheer en
de exploitatie van infrastructuur ten behoeve van de transmissie van (analoge) radio-, televisie- en datasignalen en aanverwante diensten
6. Zo draagt Nozema zorg voor de transmissie voor Radio Nederland Wereldomroep, nationale en regionale publieke radiostations en een
aantal commerciële radiostations. Nozema verzorgt televisiesignalen voor de nationale en regionale publieke omroepen, maar hier is de
kabel het dominante transmissie mechanisme, met een marktaandeel van 91 procent, tegen zes procent voor de satelliet en drie procent
voor de ethertransmissie 7.
Bnt, sinds 1995 concurrent van Nozema, bedient commerciële fm radiozenders, zoals Yorin en Radio 538. Net als Nozema beheert bnt een
eigen onafhankelijk netwerk van opstelpunten en biedt het aanverwante diensten aan. Bnt heeft laten zien dat toetreding tot de markt
voor ethertransmissiediensten en ontwikkeling van de daarbij behorende infrastructuur mogelijk en winstgevend is geweest. Ondanks
een substantieel verlies van marktaandeel heeft de voormalige monopolist Nozema de komst van de nieuwe toetreder goed doorstaan. De
vraag is echter of dat zo zal blijven als Nozema niet wordt geprivatiseerd. Bij de beantwoording van deze vraag spelen de toekomstige
ontwikkelingen op de markt voor ethernetwerken een grote rol.
Communicatie
In de eerste plaats is er de sterke groei van de behoefte aan communicatie voor allerlei doeleinden, waardoor het noodzakelijk is dat
omvang en kwaliteit van de elektronische communicatienetwerken toenemen.
Herschikking
In de tweede plaats wordt verwacht dat de vraag naar mastruimte en zendcapaciteit in Nederland zal toenemen vanwege de
herschikkingsoperatie van fm-radiofrequenties voor zendgemachtigden (‘zero-base proces’). Dit heeft als doel een efficiëntere verdeling van frequenties waardoor een groter aantal zendgemachtigden over capaciteit kan beschikken.
Concurrentie
In de derde plaats zal digitalisering van de ethertransmissie zich sterk doen gevoelen. De overheid heeft te kennen gegeven digitale
televisie via de ether te zien als een welkome concurrent van kabel- en sateliettelevisie 8. Recente inspanningen voor de ontwikkeling van
digitale televisie hebben geleid tot de oprichting van Digitenne, een joint venture van kpn, nob en
Nozema. Voor de (commerciële) exploitatie van digitale televisie via de ether (dvb-t 9) is door middel van een schoonheidswedstrijd in
ons land een licentie uitgegeven aan Digitenne. De overheid verwacht van deze exploitant dat de concurrentie wordt aangegaan met de
kabelnetwerken 10.
Privatisering
De afschaffing van de Radio-Omroep-Zenderwet per najaar 2001 maakte de privatisering van Nozema mogelijk 11. De voorbereiding is
geschied, maar privatisering heeft (nog) niet plaatsgevonden, wellicht mede tegen de achtergrond van eerder genoemde minder
florissante gevolgen van privatiseringen in binnen- en buitenland.
De overwegende reden voor privatisering van een overheidsbedrijf is het gegroeide besef dat de historische taak van dat bedrijf geen
echte overheidstaak is. Vanuit economisch perspectief ware het juister om te overwegen dat, indien de collectieve welvaart door
privatisering niet daalt, een private onderneming is te prefereren boven een overheidsonderneming.
Het kernargument ten gunste van privatisering is dat een private onderneming is onderworpen aan de discipline van de markt, in het
bjizonder de kapitaalmarkt. Het verkrijgen van kapitaal hangt af van de prestaties van de onderneming, die daardoor een prikkel krijgt om
een zo hoog mogelijk rendement voor haar aandeelhouders te realiseren door onder andere een optimaal investeringsbeleid te voeren.
Negatieve aspecten
Er kleven echter ook negatieve aspecten aan privatisering, in het bijzonder bij de privatisering van een monopolist. Afwezigheid van
concurrentie leidt gemakkelijk tot te hoge prijzen en verkeerde prikkels bij investeringen. Dit kan in beginsel worden ondervangen door
adequate regulering. Nozema is echter geen monopolist, want de succesvolle toetreding van bnt heeft laten zien dat er sprake is van een
markt met toetredingsmogelijkheden. Daarnaast is het niet vanzelfsprekend dat het management van een overheidsbedrijf ook in staat is
om een (beursgenoteerde) private onderneming te leiden die op een vrije markt moet concurreren. Tot slot moet worden geconstateerd
dat de resultaten van privatisering zich niet direct manifesteren, maar dat er tijd moet worden gegund om ze tot stand te brengen.
Privaatrechtelijke status
Indien mogelijke negatieve aspecten tijdig worden onderkend en openhartig worden besproken, is het mogelijk om ze te vermijden. Als
belangrijke positieve aspecten resteren dan die welke met de marktwerking zijn verbonden. Hierbij dient te worden overwogen dat
Nozema thans nog het enige overheidsbedrijf is op de Nederlandse markt voor elektronische communicatienetwerken12. Uit een oogpunt
van (internationale) concurrentie is het daarom wenselijk dat ook Nozema een privaatrechtelijke status krijgt. Los van het feit dat voor de
overheid op deze markt geen ondernemersrol meer is weggelegd, is het derhalve duidelijk dat Nozema alleen maar een gelijkwaardige en
dus concurrerende aanbieder op de markt voor elektronische communicatie netwerken kan zijn als haar juridische en economische positie
dit mogelijk maken en daarmee in overeenstemming zijn.
In dit verband is ook het volgende van belang. In overeenstemming met de relevante Nederlandse en Europese regelgeving hebben
Nozema en bnt een overeenkomst gesloten om elkaar wederzijds toegang te verschaffen tot hun infrastructuur. Begrippen als redelijk
rendement, kostenoriëntatie, non-discriminatie en transparantie spelen daarbij een belangrijke rol. Inmiddels is tussen partijen een debat
ontstaan over de concrete inhoud van deze begrippen, maar dit is oplosbaar indien partijen zich confirmeren aan visies die nationale en
Europese regelgevers er op dit punt op na houden. Dit betekent een adequate vaststelling van de gewogen gemiddelde gebruikskosten
van kapitaal, de toepassing van een risico-opslag op toegangstarieven en acceptatie van ‘forward looking long run incremental costs’ als
maatstaf voor kostenoriëntatie.
Ontbundeling onwenselijk
Resteert de vraag of het bedrijf zou moeten worden gesplitst in een bedrijf dat de antenneinfrastructuur bouwt en beheert en een bedrijf dat de hieraan gerelateerde dienstverlening aanbiedt. Hierbij mag niet automatisch worden
blindgevaren op de keuzes die elders zijn gemaakt, zoals bijvoorbeeld in Engeland, waarbij in een vergelijkbare situatie niet voor
ontbundeling is gekozen13. Evenmin kan de traditionele redenering die is toegepast op sommige natuurlijke monopolies in andere
netwerksectoren als vanzelfsprekend worden aanvaard. Op grond van onderstaande overwegingen dient naar onze overtuiging in het
geval van Nozema niet voor ontbundeling te worden gekozen.
In de eerste plaats is er geen juridische noodzaak tot ontbundeling in elektronische communicatie netwerken. De eu-richtlijnen zijn hier
duidelijk over. Mits ervoor wordt gezorgd dat de infrastructuur voor nieuwe toetreders toegankelijk is tegen kostengeoriënteerde
tarieven, bestaat er geen dwingende noodzaak tot ontbundeling. Voorts is ontbundeling van infrastructuur en inhoud, zoals in de
Telecommunicatiewet bepleit, in het onderhavige geval niet aan de orde, omdat de scheiding van beheer van infrastructuur en content in
Nederland reeds aanwezig is.
In de tweede plaats is het zo dat als ontbundeling de bedoeling heeft om een afzonderlijk concurrerend aanbod van infrastructuur te
creëren, toetreders op deze markt, vanwege aanzienlijke verzonken kosten, deze exploitatie nauwelijks rendabel kunnen maken, zodat het
beoogde doel niet wordt bereikt.
In de derde plaats miskent ontbundeling het zogenoemde ‘hold-up’ probleem. Opstelpunten en zendapparatuur zijn complementaire
activa en het beheer over complementaire activa dient in één hand gehouden te worden teneinde te voorkomen dat de exploitant van het
ene deel beducht is om in zijn activa te investeren, omdat hij niet zeker is dat de andere exploitant zijn complementaire
investeringsbeslissingen zal uitvoeren.
In de vierde plaats zal een ontbundeld Nozema geen prikkels ondervinden om de opstelpunten op creatieve wijze verder uit te bouwen en
uit te baten, bijvoorbeeld voor digitale toepassingen. Juist nu de digitalisering door kabelmaatschappijen wegens geldgebrek onder
zware druk is komen te staan, is de samenleving gediend met een slagvaardige nieuwe speler. Digitenne, en derhalve Nozema, kan die rol
alleen ongedeeld en in geprivatiseerde vorm vervullen, want alleen dan bezit zij de slagvaardigheid en de toegang tot financiële middelen
om de noodzakelijke investeringen te verrichten.
Conclusies
Op grond van het bovenstaande concluderen wij dat een ongedeelde privatisering van Nozema wenselijk is. Aldus wordt een einde
gemaakt aan de laatste rechtstreekse invloed van de Nederlandse overheid op elektronische communicatie netwerken. Ooit waren er
goede argumenten voor deze overheidszeggenschap, maar in de huidige omstandigheden is deze niet meer op zijn plaats. De overheid
dient er thans voor de zorgen dat er voldoende mogelijkheden zijn voor particuliere ondernemingen om op de markt voor deze netwerken
te concurreren. Daarbij dient te worden vermeden dat er onrendabele overcapaciteit wordt gecreëerd. Een en ander is in het belang van
de (eind)gebruikers van deze netwerken die, om ook met het recente Engelse white paper te eindigen, er recht op hebben om verzekerd te
zijn van “…universal access to a choice of diverse (communication) services of the highest quality.
1 Zie DTi, Communicatons white paper, A new future for communications, hoofdstuk 1, Londen, 2001.
2 Zie Europese Commissie, Proposal for a directive on a common regulatory framework for eletronic communications networks and
services, Brussel, 2000, blz. 9.
3 Zie bijvoorbeeld het artikel Loopgraven om Lopik in NRC Handelsblad, 20 september 2001.
4 Zie ook P. van Delden en M. Veraart, Publieke dienstverlening in de markt, Business Contact, 2001.
5 Zie J. Dommering, De Nederlandse kabel: rolwisseling of rolconflict, Computerrecht, blz. 95-101, 1997.
6 Andere activiteiten zijn het ontwerpen van infrastructuur, onderzoek, het bouwen en installeren van ontvangst- en zendapparatuur,
controle en onderhoud en consultancy op het gebied van telecommunicatie.
7 Zie Commissariaat voor de Media, Concentratie en pluriformiteit van de Nederlandse media 2001, Den Haag, 2002, blz. 82.
8 Ministerie van OCenW: www.minocw.nl/digitaleomroep/televisie.
9 Digital Video Broadcasting – Terrestrial.
10 Ministerie van OCenW: www.minocw.nl/digitaleomroep/televisie . Zie ook OCenW, Nota kabel en consument: marktwerking en
digitalisering, Den Haag, 2000.
11 De politieke besluitvorming heeft reeds plaatsgevonden, maar de feitelijke afschaffing van deze wet wacht nog op de ondertekening
van het Koninklijk Besluit.
Copyright © 2002 – 2003 Economisch Statistische Berichten ( www.economie.nl)