marktwerking
Splitsen energiebedrijven
vermindert concurrentie
R.F.T. Aalbers en B.E. Baarsma
De auteurs zijn werkzaam bij SEO Economisch Onderzoek,
Cluster Mededinging en Regulering.
r.aalbers@seo.nl
In Nederland woedt een discussie over het nut en de noodzaak
van de splitsing van de elektriciteitsnetten van de productie- en
leveringsactiviteiten. Alom wordt aangenomen dat deze splitsing
goed is voor de concurrentie. Na splitsing kan de concurrentie
echter ook verminderen.
n maart 2004 kondigde minister Brinkhorst van Economische
Zaken (EZ) aan de Nederlandse energiebedrijven te willen
splitsen in een netbedrijf en een bedrijf waarin de overige activiteiten van de energiebedrijven zijn ondergebracht. Hiertoe
heeft de minister op 11 oktober 2004 een plan van aanpak naar
de Tweede Kamer gestuurd. De Raad van State heeft inmiddels
advies uitgebracht aan de minister van EZ, en het wetsvoorstel
zal voor het eind van het zomerreces (29 augustus) naar de
Tweede Kamer worden gestuurd.
De concurrentie op de Nederlandse elektriciteitsmarkt kan
na splitsing afnemen, omdat er na splitsing een uitverkoop van
leveranciers zal plaatsvinden. De ban op verkoop van het netwerk werkte voor eigenaren die niet wilden splitsen immers als
een ban op verkoop van hun leverancier. Splitsing heft deze ban
op. Door de verkoop zal de mate van verticale integratie tussen
producenten en leveranciers naar verwachting sterk stijgen.
Hierdoor wordt het voor onafhankelijke leveranciers steeds
moeilijker om hun leveranties te hedgen op de termijnmarkt,
waardoor toetreding van nieuwe spelers alleen nog kans van
slagen heeft als zij zelf ook verticaal geïntegreerd zijn. De stijging
van de toetredingsdrempels die hiermee gepaard gaat, zal de
concurrentie verminderen.
I
Het splitsingsvoorstel
Waarom is er een discussie over splitsen? Omdat er een
Europese Richtlijn uit 2003 is die juridische splitsing (het netbeheer en de commerciële activiteiten zijn in afzonderlijke juridische entiteiten ondergebracht) voorschrijft. Nederland voldoet
al aan deze eis, maar wil nu een stap verder gaan en overgaan tot
eigendomssplitsing, terwijl dat uitdrukkelijk niet vereist wordt
in de Richtlijn.1 In het huidige Nederlandse splitsingsdebat
wordt met splitsen de overgang van juridische splitsing naar
eigendomssplitsing bedoeld.
In het splitsingswetsvoorstel heeft het kabinet aangegeven dat
de netwerken vanaf 1 januari 2007 niet verticaal geïntegreerd
mogen zijn met de productie, handel of levering van elektriciteit.
De linkerkant van figuur 1 geeft de huidige situatie weer, waarin
integratie met de netten nog is toegestaan. Bedrijf A is in deze
situatie volledig verticaal geïntegreerd. Bedrijf B is een onafhankelijke producent en bedrijf C een onafhankelijke leverancier.2
Een van de doelen van het wetsvoorstel is om leveranciers
zonder netwerk gelijke kansen te geven op de (kleinverbruikers)356
ESB 12-08-2005
markt. Door splitsing hebben geïntegreerde bedrijven immers
geen enkele prikkel meer om de eigen leverancier op het netwerk te bevoordelen. Alhoewel deze redenering op zich correct
is, zal na splitsing de concurrentie op de leveranciersmarkt toch
verminderen. De reden hiervoor is dat de leverings- en productiebedrijven een sterke prikkel hebben om verticaal te integreren,
waardoor het voor onafhankelijke leveranciers onmogelijk
wordt om zich tegen concurrerende voorwaarden in te dekken
tegen prijsschommelingen. Dit is te zien in het rechterdeel van
figuur 1, waar verticale integratie zonder netten plaatsvindt.
Bedrijf A heeft na splitsing zijn netbedrijf afgesplitst, terwijl
bedrijf B bedrijf C heeft overgenomen.
Figuur 1. Verticale integratie zoals die er nu is (links) en straks
zal komen na de splitsing (rechts)
voor splitsen
productie
A
distributie
A
levering
A
na splitsen
B
A
B
C
A
B
eindgebruikers
eindgebruikers
Natuurlijke prikkel tot integratie
Geliberaliseerde elektriciteitsmarkten worden gekenmerkt door
grote schommelingen in de groothandelsprijs van elektriciteit.
Hierdoor zijn de risico’s voor zowel de producenten van elektriciteit alsook de leveranciers sterk toegenomen. Een logische
reactie op dit toegenomen risico is dat zowel producenten als leveranciers zich tegen dit risico willen indekken. Op de meeste markten gebeurt dit door middel van termijncontracten, waarbij een
gedeelte van de leveringen vooruit wordt verkocht en ingekocht.
Het probleem op de elektriciteitsmarkt is echter dat het verhandelde volume op de markt voor termijncontracten zeer gering is.
1 Artikel 15, sub 1: “Wanneer de distributiesysteembeheerder deel uitmaakt
van een verticaal geïntegreerd bedrijf, moet hij, […] onafhankelijk van andere,
niet met distributie samenhangende activiteiten zijn. Deze regels houden
geen verplichting in om de eigendom van de activa van het distributiesysteem af te scheiden van het verticaal geïntegreerde bedrijf.â€
2 Hetzelfde geldt voor gas. Wij concentreren ons in dit artikel op de elektriciteitsmarkt.
marktwerking
Dit komt voornamelijk doordat elektriciteit niet kan worden
opgeslagen, waardoor een MegaWatt (MW) om 12.00 uur een
ander product is dan een MW om 12.30 uur. Omdat op geen van
deze deelmarkten het verhandelde volume groot genoeg is, blijft
de prijsvorming onbetrouwbaar. Elk termijncontract moet in die
omstandigheden individueel uitonderhandeld worden, waardoor
de transactiekosten hoog blijven (Newbery, 2002b).
De geringe liquiditeit van de termijnmarkten opent een
vicieuze cirkel. Producenten en leveranciers zoeken naar wegen
om hun risico te verminderen en besluiten daarom verticaal te
integreren, waardoor de liquiditeit van de termijnmarkten verder
afneemt. Na verloop van tijd zal de liquiditeit zo gering zijn dat
alleen volledig geïntegreerde bedrijven op de markt kunnen
overleven. Anders gezegd, de natuurlijke reflex tot verticale integratie betekent dat er na splitsing nagenoeg geen ‘vrije’ productiecapaciteit beschikbaar is voor toetredende leveranciers zonder
eigen productiecapaciteit, terwijl deze capaciteit wel noodzakelijk
is om te kunnen hedgen. Centraal punt is dat de geïntegreerde
gevestigde marktpartijen (incumbents) geen enkele prikkel hebben
om tegen concurrerende voorwaarden productievermogen
beschikbaar te stellen.
Dat de prikkel om verticaal te integreren ook op de Nederlandse markt groot is, blijkt uit recente overnames. Zo heeft
E.ON recentelijk de leverancierspoot van NRE overgenomen,
terwijl Nuon de centrales van Reliant heeft overgenomen. In een
poging voorwaarden te stellen aan de overname van Reliant
door Nuon werd de NMa overigens door de rechter in het ongelijk gesteld (FD, 3 juni 2005). Daarnaast is het Britse Centrica er
recentelijk in geslaagd om zowel de Nederlandse leverancier
Oxxio als de op één na grootste elektriciteitsproducent van
België, SPE, over te nemen. Eenzelfde tendens valt waar te
nemen op de elektriciteitsmarkten in het Verenigd Koninkrijk
en Nieuw Zeeland (Newbery, 2002a; Murray & Stevenson, 2004).
Verticale integratie, maar door wie?
Dat er bij de incumbents een natuurlijke prikkel tot integratie
bestaat, wil nog niet zeggen dat zij hun plannen ook ongehinderd
kunnen uitvoeren. Zo zouden partijen van buiten de relevante
markt er in kunnen slagen om de leveranciers voor de neus van
de incumbents weg te kapen. Dit is echter om twee redenen
onwaarschijnlijk. Ten eerste sluiten de activiteiten van bedrijven
die niet tot dezelfde relevante markt behoren minder goed op
elkaar aan dan de activiteiten van bedrijven die wel tot dezelfde
relevante markt behoren. Voor bedrijven die niet tot dezelfde relevante markt behoren – bijvoorbeeld omdat de transportcapaciteit
regelmatig vol zit – zal de verkoopprijs van de producent sterk
kunnen verschillen van de inkoopprijs van de leverancier. Omdat
beide prijzen geen gelijke tred houden, dekt verticale integratie het
risico van prijsschommelingen niet goed af. Verticale integratie
van bedrijven die niet tot dezelfde markt behoren is dan ook
minder aantrekkelijk. Een andere reden waarom bedrijven niet
tot dezelfde relevante markt kunnen behoren, is dat de transportkosten te hoog zijn. Daar komt nog bij dat een Nederlandse
leverancier meer waard is voor een productiebedrijf dat actief is
op de relevante markt dan voor enig ander bedrijf. De reden
hiervoor is dat na een overname door een incumbent de potentiële concurrentie afneemt, omdat het voor onafhankelijke
leveranciers moeilijker wordt om toe te treden. De incumbent
zal dus altijd bereid zijn om meer te betalen, omdat er voor hem
meer op het spel staat (zie figuur 2).
Figuur 2. Wie beweegt eerst: producent X of producent Y?
Antwoord: producent Y
producent X
producent Y
leverancier
buiten de relevante markt
relevante markt,
bijvoorbeeld Nederland
Conclusie
Dat de concurrentie na splitsing vermindert, is overigens geen
argument om niet te splitsen. De prikkel tot verticale integratie
zou ook zonder een splitsingswetgeving blijven bestaan. Het is
wel een reden tot zorg. De concurrentie tussen leveranciers lijkt
uit te draaien op concurrentie tussen verticaal geïntegreerde
bedrijven, waardoor het moeilijker wordt om toe te treden tot
de elektriciteitsmarkt (Newbery, 2002b) en de druk op de prijzen
vermindert. De consument kan hiervoor uiteindelijk het gelag
betalen in de vorm van een hogere rekening. Het is dan ook van
groot belang de splitsingsvoorstellen die aan het eind van de
zomer aan de Tweede Kamer worden gestuurd goed te bekijken
en mogelijke averechtse effecten bloot te leggen alvorens dit vergaande en onomkeerbare overheidsingrijpen door te voeren. â–
Rob Aalbers en Barbara Baarsma
Literatuur
Financieel Dagblad (2005) Nuon wint rechtszaak tegen NMa over marktmacht,
3 juni.
Murray, K. & T. Stevenson (2004) Analysis of the state of competition and
investment and entry barriers to New Zealand’s wholesale and retail
electricity markets, report prepared for the Electricity Commission,
http://www.electricitycommission.govt.nz/consultation/stateofcompetition.
Newbery, D.M. (2002a) Regulatory challenges to European Electricity liberalization.
Swedish Economic Policy Review, 9, 9-43.
Newbery, D.M. (2002b) Regulating Unbundled Network Utilities. Economic and
Social Review, 33, 23-41.
Richtlijn 2003/54/eg van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2003
betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en houdende intrekking van Richtlijn 96/92/EG, Artikel 15 Scheiding
van distributienetbeheerders.
ESB 12-08-2005
357