Lokale lasten en democratie

Lokale lasten en democratie
Aute ur(s ):
Allers, M.A. (auteur)
Haan, J. de (auteur)
Sterks, C.G.M. (auteur)
De auteurs zijn verb onden aan de Economische Faculteit van de Rijksuniversiteit Groningen; Allers en Sterks tevens aan het Centrum voor
Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO). In dit artikel wordt slechts een selectie van de onderzochte factoren b esproken.
Voor meer informatie wordt verwezen naar M.A. Allers, De invloed van de burger op de gemeentelijke b elastingdruk. rapport 98-1, COELO
Groningen (http://www.eco.rug.nl/COELO).
Ve rs che ne n in:
ESB, 84e jaargang, nr. 4194, pagina 190, 12 maart 1999 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
politieke, economie

Burgers hebben wel degelijk invloed op de gemeentelijke belastingheffing. Hoe groter de macht van linkse partijen, hoe hoger de
belastingdruk. Ook afwenteling op niet-inwoners leidt tot een hogere lastendruk.
Het functioneren van de lokale democratie is in discussie. De lage opkomst bij de recente Provinciale-statenverkiezingen doet bijna
vergeten dat ook de opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen nog steeds dalende is. Er lijkt sprake van onverschilligheid ten opzichte
van de lokale democratie. Is dit terecht? Dit artikel probeert de werking van de lokale democratie te ‘meten’ aan de hand van de stem
die de lokale kiezer heeft in de hoogte van de lokale belastingdruk. Het sluit mooi aan bij het artikel van Wassenaar in dit zelfde
nummer, dat de invloed van de kiezer op de lastenverdeling binnen gemeenten onderzoekt.
Lastendruk en democratie
Beleid gericht op een hoger lokaal voorzieningenniveau zal uit de algemene middelen moeten worden bekostigd en zal doorgaans tot
belastingverhoging leiden. Bij minder voorzieningen kunnen de belastingen omlaag. Zo ontstaat een duidelijke relatie tussen
belastingdruk en voorzieningenniveau. Doordat de ene gemeente efficiënter zal werken dan de andere is er overigens geen direct
verband. Als de burger het niet eens is met de keuze voor een bepaald voorzieningenniveau en bijbehorende belastingdruk, kan hij dit in
zijn stemgedrag tot uitdrukking brengen. De vraag die we in dit onderzoek willen beantwoorden is of dat zin heeft. Leidt anders stemmen
tot een andere belastingdruk?
Hiertoe zijn we nagegaan van welke factoren de gemeentelijke belastingdruk afhankelijk is. Ons onderzoek richt zich op politieke factoren,
maar om te voorkomen dat de invloed van andere factoren abusievelijk aan politieke variabelen wordt toegeschreven, worden zij zoveel
mogelijk in de analyse meegenomen. Wanneer linkse gemeenten bijvoorbeeld een zwakke sociale structuur hebben en hiervoor
onvoldoende worden gecompenseerd via het gemeentefonds, wordt een hoge belastingdruk in die gemeenten anders ten onrechte aan
politieke factoren toegeschreven.
Omdat de gemeentelijke belastingopbrengst voor 95% van de onroerende-zaakbelasting (OZB) afkomstig is, beperken we ons tot deze
belasting. Het onderzoek heeft betrekking op het jaar 1996; lang genoeg na de gemeenteraadsverkiezingen van 1994 voor partijen om hun
invloed te kunnen doen gelden, en net voor de invoering van de nieuwe verdeelsleutel voor het gemeentefonds. Door middel van
meervoudige regressie-analyse is het verband nagegaan tussen de OZB-opbrengst per inwoner (de belastingdruk) en de
onderzoeksvariabelen. Al snel bleken de vier grote steden en de vijf waddengemeenten een sterk afwijkend beeld te vertonen. Daarom
zijn zij verder buiten het onderzoek gehouden.
Een maatstaf voor politiek
Politieke kleur kan het beleid beïnvloeden via de raad en via het college. De gemeenteraad heeft formeel het laatste woord, maar er zijn
aanwijzingen dat de macht van het college de laatste jaren is toegenomen, waardoor de raad meer in een toezichtrol is terechtgekomen.
Daarom is tevens nagegaan hoe de machtsverhouding in de praktijk ligt.
De politieke kleur van raad en college (de burgemeester is als niet-gekozene buiten beschouwing gelaten) varieert van rechts (alle zetels
worden bezet door rechtse partijen) tot links (alleen linkse partijen). PvdA, D66, GroenLinks en SP zijn tot de linkse partijen gerekend;
CDA, VVD, RPF, GPV, SGP, CD en CP86 tot de rechtse partijen. Binnen de kampen is geen onderscheid gemaakt naar mate van links- of
rechtsheid. Een zetel van GroenLinks weegt even zwaar als een zetel van D66. Lokale partijen zonder een duidelijke rechtse of linkse
signatuur worden als neutraal beschouwd. Hun invloed is zeker niet verwaarloosbaar: zij bezetten samen 21% van de raadszetels. Als het
aantal linkse en het aantal rechtse zetels elkaar in evenwicht houden, of als er alleen ongebonden lokale partijen in het college of in de
raad zitten, dan is de kleur neutraal. Zo wordt met kleurvariabelen de mate van ‘linksheid’ gemeten.
Politieke kleur telt

De belastingdruk varieerde in de onderzochte gemeenten van Æ’ 93 tot Æ’ 527 per inwoner (zie figuur 1); het gemiddelde bedroeg Æ’ 217. In
de regressie-analyses wordt deze belastingdruk verklaard uit een groot aantal variabelen. Hieronder bespreken we eerst verschillende
politieke factoren die de belastingdruk beïnvloeden. Daarna komen enkele factoren aan bod die niet-politiek zijn.

Figuur 1. Lokale lastendruk, guldens per inwoner
Kleur gemeenteraad
Om te beginnen hebben we als politieke variabele een maatstaf voor de kleur van de gemeenteraad genomen. Deze blijkt van invloed op
de belastingdruk: hoe linkser de raad, hoe hoger de lasten (bovenste regel tabel 1). Hetzelfde geldt voor de variabele die het verschil
aangeeft tussen de kleur van het college en dat van de raad (ofwel het electoraat): als het college linkser is dan de raad is de
belastingdruk hoger. Het college blijkt rekening te houden met de voorkeuren van de raad: het komt de raad gemiddeld genomen voor
een kleine 80% tegemoet. Wethouders kijken goed naar de preferenties van het electoraat, maar voegen daar wel een bescheiden eigen
accent aan toe.

Tabel 1. Invloed van politieke factoren
gebeurtenis

stijging lokale lasten

geheel rechtse raad vervangen door geheel linkse raad
één collegepartij extra

Æ’
+98
-7

Invloed grote partijen
We kunnen de belastingdruk ook verklaren door niet te kijken naar de gemiddelde kleur van de raad, maar naar de aandelen van de vier
grote partijen in de raad. Naar verwachting gaat een groot aandeel van PvdA en D66 samen met een hoge belastingdruk, en een groot
CDA-aandeel met een lage belastingdruk. De invloed van de D66 is overigens iets minder significant. Het aandeel van VVD-raadsleden
blijkt nauwelijks significant (eerste kolom tabel 2).

Tabel 2. Invloed van een toename van de macht van individuele partijen op de hoogte van de lokale lasten
in raad

toename
toename
toename
toename

CDA-aandeel met 1%-punt
PvdA-aandeel met 1%-punt
VVD-aandeel met 1%-punt
D66-aandeel met 1%-punt

Æ’
-0,58
+0,50
+0,57

in college
Æ’
-0,51
+0,48
-0,38
+0,44

Het verband tussen de belastingdruk en de greep die de vier grote partijen hebben op de wethouderszetels levert vier significante
coëfficiënten op met de verwachte tekens. Eventuele twijfels over de linksheid van D66 of de rechtsheid van het CDA worden
weggenomen. Ook de VVD doet nu mee (tweede kolom tabel 2)

Invloed kleine partijen
Ook de kleine partijen zijn in een aanvullende analyse onderzocht. Doordat deze echter in relatief weinig gemeenten een rol van betekenis
spelen, is hun invloed in de meeste gevallen niet waarneembaar. Uitzonderingen zijn RPF (zowel in raad als college) met een duidelijk
lagere belastingdruk, en GroenLinks (raad) met een hogere belastingdruk. Het aandeel van de ongebonden lokale partijen, als één geheel
beschouwd, vertoont geen verband met de belastingdruk.
Invloed aantal partijen
Het aantal coalitiepartijen heeft een neerwaartse invloed op de belastingdruk. Eén partij extra in het college betekent globaal een
belastingdruk die per inwoner Æ’ 7 lager is (tabel 1). Een mogelijke verklaring is dat grotere coalities door onderlinge concurrentie minder
krachtig zijn en daardoor moeilijk impopulaire maatregelen als belastingverhogingen kunnen doorvoeren. Wel blijft voorzichtigheid
geboden, doordat er in gemeenten met veel wethouderszetels grotere coalities mogelijk zijn dan in andere.
Afwenteling
Ook verschillende niet-politieke factoren blijken van invloed op de belastingdruk. In tabel 3 zijn slechts de belangrijkste opgenomen.

Tabel 3. Invloed van niet-politieke factoren op de lokale lastendruk
factor

stijging lokale lasten

algemene uitkering per inwoner één gulden hoger
gemeente heeft artikel 12-status

Æ’
+0,10
+58

gemiddeld huishoudinkomen Æ’ 1000 hoger
gemiddeld huishoudvermogen Æ’ 1000 hoger
aantal inwoners 1000 hoger

+3
+0,20
+0,50

waarde woningen Æ’ 1000 hoger
aandeel woningen met huursubsidie 1%-punt hoger

+0,38
+2

Uitkering Gemeentefonds
Voor elke gulden die de algemene uitkering per inwoner hoger is, ligt de OZB-opbrengst een dubbeltje hoger. Voor elke gulden die
gemeenten volgens de herziene Financiële-verhoudingswet tekort kwamen wordt 15 cent extra belasting geheven 1. De scheefheid van
de verdeling van de algemene uitkering wordt kennelijk grotendeels gecompenseerd door lagere uitgaven. Deze uitkomst geeft steun aan
de opvatting dat de nieuwe Financiële-verhoudingswet beter rekening houdt met de behoefteverschillen tussen gemeenten dan de oude
wet. Als een gemeente een artikel-12 status heeft (onder financiële curatele van het rijk staat), ligt de belastingdruk 58 gulden hoger.
Inkomen en aantal inwoners
Naarmate de inwoners gemiddeld een hoger inkomen en een hoger vermogen hebben, ligt ook de belastingdruk wat hoger. Minder
vanzelfsprekend is de uitkomst dat de belastingdruk toeneemt met het aantal inwoners. Per duizend inwoners extra ligt de OZBopbrengst per hoofd twee kwartjes hoger.
Waarde woningen
Als de waarde van woningen per inwoner Æ’ 1000 hoger is, blijkt de belastingdruk 38 cent hoger te zijn. Dit heeft vermoedelijk te maken
met het feit dat bij een hoge waarde van het onroerend goed met een relatief bescheiden tarief veel opbrengst kan worden gegenereerd.
Verder is er een sterk verband tussen (het kwadraat van) de waarde van niet-woningen en de belastingdruk. Ook dit ligt in de lijn der
verwachting. In gemeenten met veel zakelijk onroerend goed is de belastingprijs voor de meeste kiezers immers lager, door afwenteling
op niet-inwoners (belastingexport). Van een extra gulden belastingopbrengst wordt een kleiner deel door de gemiddelde kiezer zelf
betaald. Het is dan rationeel om voor hogere belastingtarieven te kiezen. Het feit dat dit effect zichtbaar is naast dat van politieke kleur,
geeft aan dat politici hiermee – al dan niet bewust – rekening houden.
Huursubsidie
Het aandeel woningen waarvan de bewoners huursubsidie ontvangen blijkt een sterk en positief verband te vertonen met de
belastingdruk. Voor de 29% huurders met huursubsidie wordt van de in de huur doorberekende OZB, afhankelijk van het inkomen, 55 à
100% gecompenseerd door huursubsidie. Het is niet onlogisch om in dat geval voor een hogere belastingdruk te kiezen. Hoe groter het
aandeel huishoudens is dat huursubsidie ontvangt, hoe groter het deel van de OZB-opbrengst dat op de rijksbegroting wordt
afgewenteld, en hoe hoger de gemeentelijke belastingdruk.
Conclusie
De kernvraag van dit onderzoek – zijn verschillen in gemeentelijke belastingdruk een gevolg van verschillen in lokale voorkeuren, of van
voor de kiezer onbeïnvloedbare factoren – is hiermee voor een groot deel beantwoord. Het loont wel degelijk de moeite om te gaan

stemmen. De politieke kleur van de gemeenteraad is duidelijk van invloed op de belastingdruk. Wethouders gaan desnoods voorbij aan
hun eigen voorkeuren om tegemoet te komen aan de voorkeuren van het electoraat. Huilerige verhalen over verschillen in belastingdruk
tussen gemeenten dienen dus te worden genuanceerd. De kiezer zal bovendien naast de hoogte van de belastingdruk vermoedelijk ook
de samenstelling van de met de opbrengst bekostigde uitgaven kunnen sturen.
Een minder welkome uitkomst van dit onderzoek is het belastingopdrijvende effect van afwenteling op niet -ingezetenen, hetzij via
huursubsidie, hetzij via het bezit van onroerende zaken door niet-ingezetenen. Dit leidt landelijk gezien tot een suboptimale allocatie

1 In het onderzoeksjaar 1996 hield de algemene uitkering nog weinig rekening met kosten die samenhangen met onder meer de
gemeentelijke centrumfunctie en een zwakke sociale structuur. In 1997 is begonnen met de invoering van een nieuw verdeelsysteem. Zo
kon de scheefheid van de oude verdeling worden berekend.

Copyright © 1999 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)