De rechtsorde is geld waard

De rechtsorde is geld waard
Aute ur(s ):
Dijk, F. van (auteur)
Teijl, R. (auteur)
De auteurs zijn werkzaam b ij het ministerie van Justitie, respectievelijk bij de directie Algemene justitiële strategie en het Openb aar Ministerie.
Ve rs che ne n in:
ESB, 83e jaargang, nr. 4160, pagina 542, 3 juli 1998 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
rechtseconomie, criminaliteit

Uit een inventarisatie van knelpunten in rechtspraak en rechtshandhaving blijkt dat investeringen in de juridische infrastructuur van
Nederland lonen.
Begin dit jaar heeft de commissie-Leemhuis advies uitgebracht over de toerusting van de zittende magistratuur. De voorstellen komen
neer op een forse financiële impuls van structureel ongeveer ƒ 400 mln. Zijn zulke investeringen in de juridische infrastructuur
gerechtvaardigd vanuit economisch perspectief?
Het belang van goede rechtspraak en rechtshandhaving kan voor het maatschappelijk en economisch verkeer moeilijk onderschat
worden. De ervaring van landen als Rusland leert dat onzekerheid over eigendomsrechten investeringen ontmoedigt. Recent onderzoek
van de Wereldbank laat een nauwe samenhang zien tussen investeringen en economische groei enerzijds en de kwaliteit van het
rechtstelsel 1. Het onderzoek van de Wereldbank is gebaseerd op het oordeel van particuliere investeerders over het institutionele kader
van landen. Er is gekeken naar de stabiliteit van wet- en regelgeving (voorspelbaarheid van veranderingen van wetten en regels en
politieke stabiliteit), misdrijven tegen persoon en bezit, betrouwbaarheid van de rechtspraak en tenslotte corruptie. Dergelijke
onderwerpen komen ook aan bod in de jaarlijks uitkomende internationale concurrentievergelijkingen die eveneens gebaseerd zijn op
subjectieve evaluaties.
Hoe instructief ook, aan deze internationale studies kan geen inzicht ontleend worden over de maatschappelijke baten (van verbetering)
van de rechtspleging in Nederland. Op het ministerie van Justitie is een verkenning gemaakt die hierna besproken wordt 2. Het gaat
hierbij om nauwelijks betreden terrein. De verkenning is een eerste stap en wij zijn daarom geïnteresseerd in commentaar.
Knelpunten in de rechtsorde
Zowel in het strafrecht als in het civiel en bestuursrecht gaat het erom dat burgers en andere actoren elkaar zo min mogelijk schade
berokkenen. Vanuit een economische gezichtspunt is het belangrijkste doel van het recht zodanige gedragsbeïnvloeding dat
maatschappelijke kosten (som van de schade en kosten van het vermijden van schade) geminimaliseerd worden. Ontstaat toch schade,
dan staan benadeelden voor de vraag of zij genoegdoening eisen van de veroorzakers. Zo ja, dan vinden in beginsel onderhandelingen
plaats tussen partijen waaraan het recht richting geeft. Als onderhandelingen niet slagen, staan partijen voor de beslissing al dan niet
naar de rechter te gaan. Pas daarna komt de rechterlijke macht eraan te pas. De verwachte uitkomst van rechtszaken in de laatste fase
bepaalt het gedrag in de eerdere fasen 3. Knelpunten in de rechtspraak kunnen derhalve leiden tot meer schadeveroorzakend gedrag, tot
minder onderhandelingsuitkomsten die efficiënt zijn, tot geen aangifte doen of niet naar de rechter gaan en tot dure of onbevredigende
procedures.
Het onderzoek naar de knelpunten is langs twee lijnen uitgevoerd. Allereerst is met een enquête nagegaan welke knelpunten
maatschappelijke organisaties ervaren in rechtspraak en rechtshandhaving en wat voor hen de gevolgen zijn. Geënquêteerd zijn
organisaties die de belangen van burgers vertegenwoordigen, bedrijven en hun belangenbehartigers, overheidsinstanties (ministeries en
lagere overheden) en juridische intermediairs (zoals advocaten- en deurwaarderskantoren). Vervolgens is de orde van grootte geschat
van het maatschappelijk belang van opheffing van gesignaleerde knelpunten.
Onder de geënquêteerden bestaat een hoge mate van overeenstemming over sterke en zwakke punten. De rechtspraak in Nederland lijkt
niet ongunstig af te steken tegen die in landen als Duitsland, Engeland en de Verenigde Staten. Procedures duren ook elders lang en de
kosten van procederen zijn meestal hoger dan hier. Als er vrijheid bestaat ten aanzien van forumkeuze, wordt vaak voor Nederland
gekozen.
De belangrijkste algemene punten van kritiek, die voor de drie grote rechtsgebieden van het civiel, straf- en bestuursrecht gelden, zijn te
lange procedures, onvolledige rechtseenheid, geringe dienstverlening en onvoldoende specialistische expertise.
Veruit de belangrijkste kritiek betreft de lange doorlooptijden van procedures. De feitelijke procedure varieert van gemiddeld 232 dagen in
het strafrecht tot 626 dagen bij een ‘contradictoire rechtbankzaak’ in het civiel recht. Hierbij moet worden bedacht dat de rechter aan een
civiele zaak gemiddeld niet meer dan tien dagen besteedt. Vertragingen zijn mede het gevolg van zeer tijdrovende cumulatie van
4

procedures, vaak voor verschillende rechters . Uit het oogpunt van snelheid worden overigens de kantongerechtprocedure en de kortgedingrechtspraak positief gewaardeerd. Wat de gevolgen betreft, neemt in het strafrecht de afschrikkende werking van bestraffing af
naarmate de termijn die verloopt tussen het begaan van een delict en het begin van de straf groter is. De effectiviteit van
criminaliteitsbestrijding wordt geringer. Lange procedures in civiel- en bestuursrecht brengen vooral onzekerheid – vaak over
eigendomsrechten – met zich mee. Dit resulteert onder andere in uitstel van investeringen en marketingcampagnes. Volgens het
bedrijfsleven is voor civiele zaken die zich niet lenen voor een kort geding een doorlooptijd van 6-8 maanden aanvaardbaar.
Onvolledige rechtseenheid (vergelijkbare zaken die leiden tot uiteenlopende vonnissen) wordt ook als probleem gesignaleerd. Dit leidt
tot onzekerheid en extra procedures zowel in hoger beroep als in eerste aanleg.
De rechtspraak functioneert nog onvoldoende als professionele dienstverlening. Dit uit zich in lange wachttijden op zittingen (gemiddeld
1 à 2 uur), veelvuldig uitstel van zittingen, trage toezending van stukken en trage reactie op verzoeken om informatie.
Wat betreft het gebrek aan expertise geldt dat lacunes bestaan op financieel terrein en ten aanzien van Europees en ander
buitenlandsrecht. Voor het Openbaar Ministerie wordt gewezen op ontoereikende kennis over fraude en ordeningswetgeving. Gebrek
aan expertise is een van de oorzaken van de bovenstaande en navolgende knelpunten.
Naast deze algemeen geldende knelpunten worden ook specifieke knelpunten gesignaleerd. Zo geldt voor het strafrecht een groot
handhavingstekort. Met name onvoldoende aandacht voor bestrijding van fraude en andere economische delicten wordt genoemd. Dit
leidt tot schade door (economische) criminaliteit.
Het civiel recht kent de volgende additionele problemen. Bij de inhoud en uitwerking van vonnissen spelen vormvereisten en
formaliteiten een te belangrijke rol 5. Verder zijn er hoge procedurele en financiële drempels. Procederen is omslachtig. Er is geen
voortgangsbewaking waardoor als een van de partijen vertraging wil hij daarin slaagt 6. Ook blijven mogelijkheden voor
conflictoplossing door schikking onderbenut. De omslachtigheid van procedures is een van de oorzaken van de zeer lange
doorlooptijden van bodemzaken bij de rechtbanken, maar leidt er ook toe dat benadeelden vaak ervan afzien hun recht te zoeken.
Consumentenorganisaties en het midden- en kleinbedrijf benadrukken dat door de kosten procederen voor velen onmogelijk is.
In het bestuursrecht zijn ontoereikende inhoud en uitwerking van uitspraken en omslachtige procedures ook problemen. Bovendien is
volgens overheden en bedrijfsleven sprake van een te ruime kring van belanghebbenden: uitvoering van projecten wordt vertraagd
doordat steeds meer partijen als belanghebbenden worden aangemerkt.
Kosten
Na deze inventarisatie kunnen de kosten van de knelpunten in beeld worden gebracht. Een eerste stap is de raming van de belangen die
in het geding zijn bij de rechtspleging. In het strafrecht gaat het om de kosten van criminaliteit. tabel 1 geeft een schatting. Hierbij moet
worden opgemerkt dat een deel van de schade van criminaliteit het karakter heeft van onvrijwillige herverdeling. Dit betekent echter niet
dat er per saldo geen kosten zijn door bijvoorbeeld vermogenscriminaliteit en oneerlijke handelspraktijken. Naast (immateriële) schade
voor slachtoffers, ondermijnt ongewenste herverdeling de prikkels om legaal hard te werken, legaal te ondernemen en de efficiënte
werking van het marktmechanisme. De internationale conventie om de kosten voor de legale maatschappij als maatschappelijke kosten te
beschouwen wordt daarom hier gevolgd 7. De in geld uitdrukbare maatschappelijke verliezen door criminaliteit belopen 5% van het bruto
binnenlands product.

Tabel 1. De kwantificeerbare kosten van criminaliteit naar type, 1997
schade

Æ’ mrd

geweld
0,9
Vermogen
12,7
fraude (private part.)
2,5
belasting, sociale-zekerheidsfraude e.d.
11,0-15,0
milieu fraude
4
drugs
0,1
Subtotaal
31,2
-35,2
kosten van bestrijding van criminaliteit
justitie/politie (incl. rechtspraaak)
beveiligingsbedrijven
assurantie (overhead)
preventie particulieren
Subtotaal

Æ’ mrd
5,5
1,1
1,0
0,5
8,1

Bron: inventarisatie Ministerie van Justitie, DAJS, 1998. Niet gekwantificeerd zijn de schade door immateriële kosten,
inkomensderving en overlast.

Een pendant van de kosten van criminaliteit is voor het civiel recht niet eenduidig te geven. Daarom beperken wij ons hier tot het totale
zaaksbelang (de omvang van het geschil in guldens uitgedrukt) van de voor de rechter komende zaken. Deze zaken vertonen een grote
variëteit. Bij incassozaken is het zaaksbelang eenvoudig vast te stellen, namelijk op het bedrag van de vordering. Bij zaken in het
familierecht waarbij geen materieel belang speelt en emotionele factoren overheersen is het zaaksbelang veel moeilijker te ramen. Een
minimum schatting kan gebaseerd worden op de kosten die partijen bereid zijn te maken (griffierechten, rechtsbijstandkosten, verloren
werktijd e.d.). Het belang van een conflict voor een partij is groter dan de kosten die deze moet maken, wil een partij naar de rechter gaan.

Het zaaksbelang in de bestuursrechtspraak kan op eenzelfde wijze vastgesteld worden. In tabel 2 staan de schattingen.

Tabel 2. Zaaksbelang in civiel en bestuursrecht, 1996
aantal
zaken
x 1.000
Civiel recht
Bestuursrecht, waarvan:
» ruimtelijke ordening/vergunningen
» sociale zekerheid

raming gem.
zaaksbelang
Æ’ 1.000

raming
totaal belang
Æ’ mrd

15

7,3

1.000
15

10
1,5

485,5
110,2
9,9
50,3

Bron: CBS en ministerie van Justitie.

Baten
Uitgaande van deze berekeningen kan nu de orde van grootte van de baten, die te verwachten zijn bij opheffing van een aantal van de
gesignaleerde knelpunten, worden geschat. tabel 3 geeft een overzicht voor vijf van de knelpunten. Hieronder lichten wij de
berekeningen toe.

Tabel 3. Orde van grootte van baten van verbeteringen,  mln
strafrecht
lengte procedures
rechtseenheid en
inhoud vonnissen
expertise
service
handhavingstekort
totaal

civiel recht

bestuursrecht

450

p.m.
1.500
1.500

500

200
100
150

200

900

730

30

Er is uitgegaan is van een verschil van 10% tussen het rendement op geïnvesteerd vermogen en de wettelijke rente. Verder is
aangenomen dat het aantal procedures met 2-3% afneemt.

Een verkorting van civiele bodemprocedures met acht maanden en van kantongerechtprocedures met twee maanden lijkt zeer wel
mogelijk. In het bestuursrecht lijkt een reductie van zes maanden realistisch. De baten hiervan kunnen gewaardeerd worden op het
verschil tussen het gemiddeld rendement op geïnvesteerd vermogen en de wettelijke rente die gehanteerd wordt bij de toekenning van
schadevergoeding. Aangenomen wordt dat dit verschil toegepast kan worden op het totale zaaksbelang uit tabel 2 bij de onderscheiden
rechters.
Verbetering op het terrein van rechtseenheid en inhoud/toelichting van vonnissen kan leiden tot een vermindering van het aantal
procedures met 2 à 3%. De kosten van procedures zelf en de kosten van vertraging van investeringen worden vermeden. De baten
hiervan worden gewaardeerd op het zaaksbelang.
Aanzienlijke winst kan geboekt worden door vermindering van wachttijden bij zittingen. Als deze gemiddeld 1 à 2 uur belopen, en de
kosten bedragen per partij per uur Æ’ 100, dan kan de winst van meer doelmatigheid op Æ’ 150 mln uitkomen.
Zoals boven opgemerkt, heeft gebrek aan expertise directe gevolgen voor de kwaliteit van het rechterlijk handelen. Een voorbeeld is de
afwikkeling van faillissementen. Volgens geënquêteerden richten rechter-commissarissen zich te veel op juridische en te weinig op
financiële aspecten. Het gevolg is dat bij veel faillissementen mogelijkheden verloren gaan om crediteuren te compenseren. Hierbij gaat
het om omvangrijke bedragen. Een minimum schatting is Æ’ 100 mln.
De te verwachten baten van het opheffen van knelpunten bij het Openbaar Ministerie en de zittende magistratuur zijn een fractie van het
theoretisch maximum van Æ’ 30-35 mrd (de schade van criminaliteit uit tabel 1). Gelet op mogelijke verbeteringen moet worden gedacht
aan een verlaging van de (kosten van) criminaliteit met 5%.
Conclusies
De baten van opheffing van knelpunten liggen in de orde van grootte van ƒ 1,5 à 2 mrd in civiel en bestuursrecht en ƒ 1,5 m in het
rd
strafrecht. Dit is een lage schatting, omdat veel aspecten niet in de beschouwing betrokken konden worden. Deze bedragen moeten
afgezet worden tegen de financiële impuls van de Commissie-Leemhuis van ƒ 300 mln voor de zittende magistratuur en ƒ 100 mln voor het
Openbaar Ministerie. Geconcludeerd kan worden dat investeringen in de juridische infrastructuur van Nederland een gunstige
kostenbaten verhouding hebben. Maar investeringen in geld zijn niet voldoende. Voor de opheffing van knelpunten zijn ook een andere
werkwijze en houding van het Openbaar Ministerie en de zittende magistratuur nodig. Daarnaast is een herziening van het civiel
procesrecht dringend geboden, niet alleen om tot snellere procedures te komen, maar ook om het recht inzichtelijker en toegankelijker te
maken voor de burger. Tot nu toe is over de rechtspleging vooral gediscussieerd door juristen vanuit de inherente waarden van het
recht. Oog voor de economische belangen kan leiden tot een grotere urgentie van zowel verbetering van rechtspraak en

rechtshandhaving als van de herziening van de wetgeving

1 Wereldbank, The state in a changing world; world development report 1997, 1997.
2 Ministerie van Justitie, Rechtspraak en rechtshandhaving: maatschappelijke effecten van verbetering, Den Haag, 1998.
3 Zie R.B. Cooter en D. Rubinfield, Economic analysis of legal disputes and their resolution, Journal of Economic Literature, 1989, blz.
1067-1097.
4 Zie over het bestuursrecht ook WRR, Besluiten over grote projecten, 1994.
5 Hierbij speelt een rol dat de budgettering van de gerechten gebaseerd is op aantal vonnissen.
6 In de advocatuur bestaat een cultuur van elkaar wederzijds uitstel gunnen, vaak tegen de belangen van cliënten in. Er is sprake van een
ernstig principaal-agent probleem.
7 Zie bijvoorbeeld R.B. Freeman, Why do so many young American men commit crimes and what might we do about it?, Journal of
Economic Perspectives, 1996, nr. 10, blz. 25-42; T.R. Miller, M.A. Cohen en B. Wiersema, Victim costs and consequences, 1996, US
Department of Justice en T. Godefroy en B. Laffargue, Les coûts du crime en France, Ministère de la Justice, 1995.

Copyright © 1998 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)