De resultaten van
Arbeidsvoorziening
J. de Koning*
« n bet vorige week gepresenteerde evaluatierapport over het functioneren van de
rbeidsvoorziening liggen twee deelonderzoeken ten grondslag. Dat naar de
structuur en organisatie van Arbeidsvoorziening wordt gepresenteerd in het artikel
van D.E. Ernste (biz. 254), Het onderzoek naar de resultaten wordt in onderstaand
artikel besproken. De resultaten van Arbeidsvoorziening zijn teleurstellend: het
toegenomen aantalplaatsingen van werkzoekenden blijkt niet te wijzen op een
bijdrage van Arbeidsvoorziening aan het beter functioneren van de arbeidsmarkt.
In 1991 is Arbeidsvoorziening gereorganiseerd. Van
een centralistische overheidsorganisatie met een monopolie in arbeidsbemiddeling is Arbeidsvoorziening
veranderd in een gedecentraliseerde organisatie (decentralisering), bestuurd door overheid en sociale
partners (tripartisering), die niet langer het alleenrecht op arbeidsbemiddeling heeft (demonopolisering). Doel van de reorganisatie was verbetering van
de werking van de arbeidsmarkt. De verwachting
was dat door de tripartisering en de decentralisering
Arbeidsvoorziening effectiever zou worden en dat
door de demonopolisering andere intermediairs meer
mogelijkheden zouden krijgen waardoor het totale
aanbod van bemiddelingsdiensten zou toenemen. De
verwachting was verder dat in de nieuwe structuur
de efficiency van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie
groter zou zijn dan in de oude.
Heeft de nieuwe structuur inderdaad geleid tot
betere resultaten en een meer doelmatige besteding
van de middelen door Arbeidsvoorziening? Die vraag
staat centraal in dit artikel . Achtereenvolgens gaan
we in op de vraag hoe arbeidsvoorzieningsbeleid in
theorie kan bijdragen aan een betere werking van de
arbeidsmarkt, welk beleid Arbeidsvoorziening gevoerd heeft en op welke wijze Arbeidsvoorziening
zelf haar resultaten meet, wat de toegevoegde waarde van Arbeidsvoorziening is, en hoe doelmatig Arbeidsvoorziening met haar middelen is omgegaan.
Tot slot gaan we in op de vraag die na de presentatie
van de teleurstellende resultaten voor de hand ligt:
hoe verder?
Als eerste lichten we kort het begrip arbeidsvoorzieningsbeleid toe. Hieronder verstaan we het beleid
dat gericht is op een zo goed mogelijk ‘matching’ van
werkzoekenden en vacatures, waarbij in het bijzonder wordt gestreefd naar plaatsing van werklozen in
reguliere banen. Hiertoe worden instrumenten ingezet als beroepskeuze-advisering, informatieverstrekking over werkzoekenden en vacatures, bemidde-
ling, scholing, plaatsingssubsidies en werkervaring.
De Arbeidsvoorzieningsorganisatie is door de overheid belast met de uitvoering van deze instrumenten.
Ook andere organisaties houden zich echter met arbeidsvoorzieningsbeleid bezig. Zo is de overheid zelf
in het bijzonder actief op het gebied van werkervaringsprojecten, maar in toenemende mate ook met
scholing en bemiddeling. Verder zijn er particuliere
organisaties als uitzendbureaus die in hun activiteiten
soms dicht aanzitten tegen Arbeidsvoorziening. De
demonopolisering is juist ook bedoeld om activiteiten door ‘derden’ te stimuleren.
Arbeidsvoorziening en werking van de
arbeidsmarkt
Wat is werking van de arbeidsmarkt?
De Arbeidsvoorzieningswet beoogde de werking van
de arbeidsmarkt te verbeteren, maar over wat de
‘werking van de arbeidsmarkt’ is, laat de Wet zich
nauwelijks uit. Uit de wetttekst wordt alleen duidelijk
dat zowel de doelmatigheid als de rechtvaardigheid
van ‘de werking van de arbeidsmarkt’ in het geding
is. Arbeidsvoorziening geeft evenmin een expliciete
operationalisering. Bij Arbeidsvoorziening is niet systematisch nagedacht over het functioneren van de arbeidsmarkt, de knelpunten die zich daarop voordoen
en de wijze waarop Arbeidsvoorziening aan het op* De auteur is als directeur Divisie Arbeidsmarkt en Onderwijs verbonden aan het Nederlands Economisch Instituut.
Het hier besproken onderzoek is uitgevoerd door een team
dat vrijwel de gehele Divisie Arbeidsmarkt en Onderwijs
van het NEI omvatte.
1. Voor de uitgebreide resultaten verwijzen we naar het rapport: J. de Koning, P. Donker van Heel, A. Gelderblom, P.
van Nes en C.Th. Zandvliet, Arbeidsvoorziening inperspectief. Evaluatie Arbeidsvoorzieningswet 1991-1994. Deelonderzoek B. resultaten en kosten, Nederlands Economisch Instituut, Rotterdam, maart 1995.
lessen daarvan zou kunnen bijdragen. Verderop in
dit artikel zal blijken dat dit een belangrijke verklaring vormt voor de geringe effectiviteit van het beleid
Tabel 1. Plaatstngsresultaten volgens verschillende bronnen, 19881994
van Arbeidsvoorziening.
De arbeidsmarkt werkt volledig doelmatig als
werkzoekenden en werkgevers met vacatures elkaar
ogenblikkelijk vinden. In dat geval is er ofwel werkloosheid, ofwel openstaande vraag, maar komen beide niet gelijktijdig voor. Een doelmatige ‘matching’
van vraag en aanbod geeft overigens nog geen perfect werkende markt; daarvoor zou er steeds evenwicht op deze markt moeten zijn.
Wat een rechtvaardige werking van de arbeidsmarkt is, is niet objectief aan te geven; het is een
kwestie van beleidsprioriteiten. Wij hebben ‘rechtvaardig’ in deze context opgevat als verwijzend naar
een situatie waarin de werkloosheid evenredig is verdeeld over de verschillende groepen op de arbeidsmarkt (etnische minderheden, langdurig werklozen
herintredende vrouwen, enz.).
Jaar
De waarde van arbeidsvoorzieningsbeleid
‘kunnen’, want het is niet zeker dat de effecten ook
in de praktijk gunstig zijn. In de eerste plaats is het
mogelijk dat de effecten weliswaar positief zijn, maar
Waarom zou de overheid, of namens haar een organisatie als Arbeidsvoorziening, moeten ingrijpen in de
werking van de arbeidsmarkt? Werkt het overheidsbeleid juist niet marktverstorend en leidt het daarmee
niet tot meer problemen dan het oplost? Er zijn wel
degelijk goede argumenten te geven voor arbeidsvoorzieningsbeleid. Een aantal imperfecties is namelijk inherent aan de arbeidsmarkt. In de eerste plaats
is de arbeidsmarkt niet volledig doorzichtig, waardoor werkzoekenden, en werkgevers met vacatures
elkaar niet ogenblikkelijk vinden en werkloosheid en
openstaande vraag gelijktijdig zullen voorkomen. Ver-
Aantallen (x 1.000)
Arbeidsvz.”
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
123
131
128
129
147
147
173
HWBb
87
81
77
Indexcijfers (1988 = 100)
CBS/HZW0 Arbeidsvz. HWB CBS/HZW
39
100
28
107
36
104
28
106
120
120
141
64
81
41
83
85
54
41
100
93
89
74
100
92
105
96
98
138
105
72
92
72
a. Bron: Arbeidsvoorziening, gecorrigeerd voor een RBA (zie J. de Koning e.a.,
op.cit., 1995, biz. 39).
b. Bronnen: Hoe werven bedrijven, (marktaandeel arbeidsbureau) en Centraal
Bureau voor de Statistiek (totaal aantal vacatures).
c. Bron: Centraal Bureau voor de Statistiek (tot en met 1991), Hoe zoeken werkzoekenden (vanaf 1992). Aantal baanvinders via het arbeidsbureau (volgens
betrokkenen zelf).
klein in verhouding tot de kosten. In de tweede
plaats kunnen ongewenste neveneffecten optreden
die de beoogde effecten geheel of gedeeltelijk teniet
doen. Vergroting van de kansen van de ene werkloze
kan ten koste gaan van de kansen van een andere
werkloze. Verder kunnen in potentie gunstige effecten niet tot gelding komen omdat het beleid slecht
wordt uitgevoerd.
Is een arbeidsvoorzieningsorganisatie nodig?
der kosten omscholing en aanpassing van de functie-
Als arbeidsvoorzieningsbeleid zinvol is, betekent dit
structuur in arbeidsorganisaties tijd en zal, in het bijzonder bij werklozen, een tendens tot onderinvestering in scholing bestaan. In de derde plaats heeft om
verschillende redenen de loonvoet de neiging zich
boven het evenwichtsniveau te bewegen, waardoor
werkloosheid ontstaat . Zolang het hierbij om kortdurige werkloosheid gaat, is dat geen groot sociaal probleem. Werkloosheid kan echter een zelfversterkend
effect hebben, waardoor kortdurige werkloosheid
overgaat in langdurige werkloosheid. Werkgevers beschouwen werklozen als een risicogroep en geven
de voorkeur aan baanwisselaars en aan nieuwkomers
op de arbeidsmarkt. Het feit dat iemand een tijdje
werkloos is, vermindert daardoor zijn kansen op een
baan, en naarmate iemand langer werkloos is, wordt
het stigma dat hij krijgt opgeplakt groter, wat de kansen verder vermindert, enz. Sommige groepen hebben meer onder dit mechanisme te lijden dan andere. Vooral lager opgeleiden en ouderen zijn risicogroepen.
Arbeidsvoorzieningsmaatregelen grijpen in op bovengenoemde imperfecties van de arbeidsmarkt en
kunnen daarom in theorie een welvaartsverhogend
effect hebben. Gratis informatie en bemiddeling kunnen de doorzichtigheid van de arbeidsmarkt vergroten, scholingssubsidies kunnen de onderinvestering
in scholing tegengaan, werkervaringsplaatsen kunnen een eerste stap in de reintegratie van langdurig
werklozen vormen, enz. We zeggen ‘in theorie’ en
niet noodzakelijk dat er een arbeidsvoorzieningsorganisatie moet zijn. Centrale en lagere overheden zouden de uitvoering van maatregelen kunnen uitbesteden aan particuliere organisaties. Waarschijnlijk zou
dan echter al gauw behoefte ontstaan aan een coordinerende instantie die de arbeidsmarkt analyseert,
vaststelt welke maatregelen noodzakelijk zijn en de
resultaten van de (uitbestede) maatregelen evalueert.
Deze behoefte zal in elk geval op regionaal niveau
ontstaan. Om te vermijden dat Vele wielen’ opnieuw
worden uitgevonden lijkt een zekere mate van landelijke coordinate echter zinvol: dit leidt dus tot een of
andere vorm van arbeidsvoorzieningsorganisatie.
Hoe meet Arbeidsvoorziening resultaten?
Doelstelling: plaatsingen
Aan het door Arbeidsvoorziening gevoerde beleid
ligt geen diepgaande analyse van de arbeidsmarkt
ten grondslag. Kennelijk heeft men aangenomen dat
Arbeidsvoorziening de doelmatigheid van de arbeidsmarktwerking op de beste wijze kan bevorderen
door zoveel mogelijke ‘plaatsingen’ te realiseren.
Men spreekt van een ‘directe plaatsing’ als een bij het
arbeidsbureau geregistreerde werkzoekende na ver2. Voor een overzicht van de theorie op dit gebied, zie: A.
Lindbeck, Microfoundations of employment theory, Labour,
jg. 5, nr. 3, biz. 3-23.
ESB 15-3-1995
I
Instroom Openstaande Werkvacatures
vraag
loosheid
1988
1989
1990
1991
1992
1993
720
767
887
804
774
612
65
92
105
87
58
34
490
452
419
400
411
481
wijzing door het arbeidsbu-
reau een bij het arbeidsbureau gemelde vacature vervult. Het beleid van Arbeidsvoorziening, zowel op cen-
traal als op decentraal ni-
veau, was er de afgelopen jaren vooral op gericht zoveel
mogelijk van dergelijke directe plaatsingen te realiseren.
Bronnen: Hoe werven bedrijven en CBS.
Van een indirecte plaatsing is
sprake als een geregistreerde
Tabel2.
werkzoekende een baan vindt nadat ArbeidsvoorzieInstroom van ning een aanzienlijke inspanning heeft geleverd, bij
vacatures, aan- voorbeeld door de werkzoekende te scholen.
tal openstaanDe rechtvaardigheidsdoelstelling is door Arbeidsde vacatures
voorziening als volgt geoperationaliseerd. Minimaal
en aantal
75% van de geplaatsten moet uit werklozen bestaan.
werklozen
(x 1000)
Verder wordt gestreefd naar evenredige vertegenwoordiging van een aantal doelgroepen (langdurig
werklozen, minderheden en vrouwen ) in de plaatsingen. Voor sommige groepen geldt die eis al en
voor andere is een tijdpad uitgezet waarbinnen deze
doelstelling gerealiseerd moet zijn. Wat vooral opvalt
is dat de doelgroepen zeer breed zijn gedefinieerd en
elkaar sterk overlappen: meer dan 85% van de werkloze werkzoekenden blijkt tot een of meer ‘doelgroepen’ te behoren.
Plaatsingen als output-maatstaf inadequaat
Het begrip ‘plaatsing’ vormt dus de basis van de re-
sultaatmeting zoals Arbeidsvoorziening die toepast.
Plaatsingen zijn als output-indicator echter onbruikbaar. Het is praktisch gesproken uiterst moeilijk vast
te stellen of het Arbeidsbureau een doorslaggevende
rol heeft gespeeld bij de vervulling van een bepaalde
vacature door een specifieke werkzoekende. Een onafhankelijke waarnemer zou in principe kunnen vaststellen of een werkzoekende die een vacature heeft
vervuld door het arbeidsbureau naar die vacature is
verwezen, maar in de praktijk moeten we afgaan op
wat de betrokkenen (arbeidsbureau, werkgever en
werkzoekende) hierover zeggen. En dan blijkt dat dit
sterk uiteenloopt.
Tabel 1 geeft de plaatsingsresultaten weer volgens Arbeidsvoorziening, volgens de werkgevers en
volgens de werkzoekenden. De cijfers van Arbeidsvoorziening zijn veel hoger dan die uit enquetes onder werkgevers en werkzoekenden, en laten sinds
1988 een veel gunstiger ontwikkeling zien dan die uit
de andere bronnen. Daarvoor zijn verschillende verFiguur 1.
klaringen te geven. In de eerste plaats staat ArbeidsMarktaandeel
voorziening sterk onder druk om goede prestaties te
arbeidsvoorlaten zien. Dit leidt er in de praktijk toe dat de cijfers
ziening en aankunstmatig worden opgeschroefd, vooral de laatste
tal vacatures
jaren. RBA’s wijken sterk af
van de door het Landelijke Bureau Arbeidsvoorziening aangegeven definities, die overigens
van jaar op jaar verschillen .
De cijfers voor Arbeidsvoorziening als geheel zijn dus in de
tijd onvergelijkbaar, en de
plaatsingscijfers van de ver-
schillende RBA’s zijn ook onvergelijkbaar. De tweede
verklaring van de verschillen tussen de drie bronnen
is dat werkgevers en vooral werkzoekenden de neiging-hebben hun eigen rol bij de totstandkoming van
een succesvolle transactie te overdrijven en die van
het arbeidsbureau te onderschatten. De gegevens afkomstig uit de enquete onder werkgevers Hoe werven bedrijven geven waarschijnlijk het meest betrouwbare beeld over de ontwikkeling van de directe
plaatsingen, omdat deze gegevens voor de verschillende jaren op vergelijkbare wijze zijn gemeten. Er is
dan tussen 1988 en 1994 geen sprake van structurele
verbetering van de resultaten.
Het begrip ‘indirecte plaatsing’ is nog vager. Als
iemand via Arbeidsvoorziening is geschoold en daarna op eigen initiatief een baan vindt, hoe zou je dan
moeten aantonen dat de scholing doorslaggevend is
geweest voor het vinden van die specifieke baan? Eigenlijk is het helemaal niet relevant hoe een werkzoekende een bepaalde baan vindt; het gaat erom dat hij
een baan vindt . Het begrip plaatsing is dus niet alleen moeilijk te operationaliseren en te meten, en bovendien sterk fraudegevoelig, het geeft ook niet goed
de effectiviteit van de inspanningen van Arbeidsvoorziening weer. Wij hebben daarom zelf een andere benadering gevolgd om de resultaten van Arbeidsvoorziening te bepalen.
Stijgend marktaandeel en conjunctuur
Vanaf 1991 wordt een toenemend deel van het to tale
aantal vacatures via de Arbeidsbureaus vervuld. Binnen Arbeidsvoorziening wordt dit vaak gezien als indicatie voor succesvol beleid. Bij nader inzien gaat
het echter om een conjunctureel verschijnsel: bij een
ruime arbeidsmarkt is het aandeel van Arbeidsvoorziening in de vacaturevervulling hoger dan bij een
krappe arbeidsmarkt . Een verklaring voor dit verband is dat tijdens recessieperioden het aantal baanwisselaars sterk afneemt en het aandeel van werklozen in het totale aantal werkzoekenden stijgt. Omdat
onder werklozen het percentage dat via het arbeidsbureau zoekt, groter is dan onder werkende werkzoekenden, neemt het aandeel van Arbeidsvoorziening
in de ‘vacaturemarkt’ toe.
De conclusie van ons onderzoek is dat de plaatsingsresultaten van Arbeidsvoorziening sterk door de
stand van de arbeidsmarkt worden bepaald. Als hiermee rekening wordt gehouden, zijn de plaatsingsresultaten sinds 1991 niet verbeterd.
3. Ook jongeren vormen een doelgroep, maar voor die
groep zijn geen streefcijfers voor het aantal plaatsingen ge-
formuleerd. Arbeidsvoorziening heeft zich een inspanningsverplichting op zich genomen om langdurige jeugdwerk-
loosheid te voorkomen.
4. J. de Koning e.a., op.cit., 1995, biz. 40 e.v.
5. Wel relevant natuurlijk zijn de kenmerken van de baan
(beloning, taakinhoud, enz.).
6. Dit verband was al eerder vastgesteld op basis van cijfers
over de periode 1984-1993: W. Schouten, Market shares related to job seekers and vacancies, Rapportage WAPES-conferentie in Zweden van 20-22 juni 1994 over prestatiefactoren voor Arbeidsvoorzieningsorganisaties.
Plaatsing van doelgroepen en de slipstream
De sterke fixatie van Arbeidsvoorziening op plaat-
Tabel 3- Aantal instrument-toepassingen en aantal baanvinders na
instrumenttoepassingen, x 1OOO
singscijfers heeft tot gevolg gehad dat men zich in
toenemende mate is gaan richten op de relatief gemakkelijk plaatsbare groepen zoals baanwisselaars.
Mogelijk lag daaraan wat de laatste groep betreft ook
de gedachte ten grondslag dat plaatsing van een
baanwisselaar vaak tot het ontstaan van een nieuwe
vacature leidt. Als deze vacature ook weer via het Arbeidsbureau wordt vervuld, kan het arbeidsbureau
ook op die manier zijn ‘marktaandeel’ uitbreiden.
Binnen Arbeidsvoorziening is de rnening gangbaar dat een sterke positie van Arbeidsvoorziening
op de ‘vacaturemarkt’ de beste garantie is voor de
plaatsing van doelgroepen. Dit is de slipstream-gedachte waarvan verschillende varianten bestaan. Volgens een van deze varianten gaat er van vergroting
van het marktaandeel van Arbeidsvoorziening een
meezuigende werking op doelgroepen uit (marktaandeelvariant). Een tweede variant stelt dat frequente
contacten van het arbeidsbureau met individuele
werkgevers doorslaggevend zijn voor de plaatsing
van doelgroepen (contactvariant). Voor beide varianten zijn weinig aanwijzingen gevonden .
Door de nadruk op plaatsingen en marktaandelen is Arbeidsvoorziening minder belang gaan hechten aan instrumenten als plaatsingsbevorderende subsidies en scholing. Men redeneert dat voor hetzelfde
bedrag meer werkzoekenden bemiddeld dan geschoold of met een subsidie geplaatst kunnen worden. Dit heeft ertoe geleid dat sinds enkele jaren
geen integraal overzicht meer bestaat van scholingstoepassingen, terwijl een fors deel van de middelen
aan scholing wordt besteed. Deze informatie is in de
optiek van vele RBA’s niet interessant; alleen de plaatsingen tellen.
Toegevoegde waarde Arbeidsvoorziening?
Effecten op de doelmatigheid en rechtvaardigheid
Er is geen effect van Arbeidsvoorziening op de doelmatigheid van de arbeidsmarktwerking aan te tonen.
Op de arbeidsmarkt bestaat een zodanig aanbodoverschot dat vacatures in het algemeen snel worden vervuld. Het aantal openstaande vacatures is zeer gering
ten opzichte van het aantal vacatures dat jaarlijks ontstaat (zie label 2).
Het verband tussen de doelmatigheid van de arbeidsmarktwerking en de inspanningen van Arbeidsvoorziening is econometrisch getoetst. De doelmatigheid van de marktwerking is daarbij afgemeten aan
de matching-functie waarin het aantal baanvinders afhankelijk is gesteld van het aantal werkzoekenden
en het aantal vacatures. Naarmate bij gegeven aantallen werkzoekenden en vacatures meer mensen een
baan vinden, werkt de arbeidsmarkt doelmatiger. Is
het nu zo dat in regie’s waarin het RBA naar verhouding veel plaatsingen realiseert of veel middelen te
besteden heeft, de matching-functie ‘gunstiger’ ligt
dan in andere regio’s? Het antwoord is ontkennend.
Geen van de onderscheiden indicatoren van inspanning en resultaat van Arbeidsvoorziening heeft een
aanwijsbare invloed op de marktwerking, ook niet
als rekening wordt gehouden met wederzijdse bein-
ESB 15-3-1995
Aantal toepassingen
1988 1991 1993
Beroepskeuze-voorlichting3
Bemiddeling
Scholing0
Plaatsingsbevordering
Werkervaringe
MB
323
128
18
7
MB
181
168
11
12
68
341
162
9
35
Aantal baanvinders
1988
1991
NB
87
77
NB
16
<1
64
101
10
ca. 4
1993
21
83
71
9
ca. 6
a. Uit Hoe tuerven bedrijven.
b. Toepassingen benaderd door aantal sollicitanten bij bedrijven via Arbeidsbureau (bron toepassingen en aantal baanvinders: Hoe werven bedrijven).
c. Bron toepassingen: deels Arbeidsvoorziening en deels schattingen NEI;
bron baanvinders: schattingen NEI.
d. Exclusief KRA-WEP-en KRA-premievrijstelling sec, (bron toepassingen:
Arbeidsvoorziening; bronnen baanvinders: Arbeidsvoorziening en NEI.
e. Toepassingen WVM en KRA-WEP; standcijfers JWG en Banenpools; (bron
toepassingen: Min SoZaWe; bronnen baanvinders: Research v. Beleid en NEI.
vloeding van de resultaten van Arbeidsvoorziening
en de situatie op de arbeidsmarkt. Het is dus ook
niet verwonderlijk dat in 1991 geen trendbreuk in de
doelmatigheid van de marktwerking valt vast te stellen8.
Op de rechtvaardigheid van de arbeidsmarktwerking hebben de activiteiten van Arbeidsvoorziening
vermoedelijk wel enig effect gehad. De werkloosheidspercentages van minderheden en vrouwen zijn
ondanks de sterk groeiende instroom van deze groepen in de beroepsbevolking in verhouding tot het gemiddelde werkloosheidspercentage niet gestegen. De
uitstroomkansen naar werk hebben zich na 1990 bij
allochtone, oudere en langdurig werklozen wat gunstiger ontwikkeld dan bij de gemiddelde werkloze .
Uit de gegevens komt echter ook duidelijk naar voren dat de gemiddelde werkzoekende jongere niet
tot de doelgroepen kan worden gerekend. Uit een
statistische analyse blijkt dan ook dat geen effect van
het beleid op de arbeidsmarktpositie van de groep
jongeren als geheel kan worden vastgesteld . Alleen
specifieke groepen jongeren zijn als doelgroep aan te
merken. Voor vrouwen en tot op zekere hoogte ook
voor allochtonen geldt hetzelfde.
Bereik en (netto-)effecten van instrumenten
label 3 geeft voor de jaren 1988, 1991 en 1993 een
overzicht van het aantal toepassingen per instrument
en het aantal personen dat na toepassing van een instrument een baan heeft gevonden.
Uit label 3 blijkt dat hel aanlal toepassingen van
scholingsinstrumenten sinds kort daall. Het aanlal toepassingen van plaalsingssubsidies neemt al langer af.
Aan de andere kant slijgi het aantal toepassingen van
bemiddeling en werkervaring. Aangezien bemiddeling vooral wordt loegepasl op de meer kansrijke
groepen, dreigl hierdoor een iweedeling le onislaan:
bemiddeling wordl loegepasl op kansrijke groepen
en kansarme groepen worden doorverwezen naar
7. J. de Koning e.a., op.cit., bijlage 4.4, 1995.
8. J. de Koning e.a., op.cit., bijlage 6.1, 1995.
9. Idem, 1995, biz. 153 e.v.
10. Idem, bijlage 6.2, 1995.
Afspraken
1992
1993
Gerealiseerd Gerealiseerd
(in sectoren
(totaal)
met afspraken)
9,2
10,4 a 11,0
ca. 1,6
N.B.
5,6
5,7
Bronnen: Dienst Collectieve Arbeidsvoorwaarden, Nederlands Economisch Instituut.
werkervaringsprojecten
(die overigens grotendeels door gemeentelijke organisaties worden
uitgevoerd).
Uit onderzoek komt
naar voren dat scholing
en plaatsingssubsidies
een hoog netto-effect
^ , , x. ^,
hebben, mils toegepast
f
Tabel 4. Cao-af. ‘
,
spraken over °P kansarme groepen als langdung werklozen, oudewerkervarings-
ren en
plaatsen en
realisaties,
1992 en 1993
(x 1000)
bemiddeling is minder bekend, maar voor zover er
informatie beschikbaar is, wijst ook die crop dat positieve netto-effecten alleen optreden bij selectieve toepassing. Werkervaring heeft een groot positief effect
in de zin dat de meeste deelnemers aan werkervaringsprojecten anders werkloos waren gebleven. De
laagopgeleiden1:. Over de netto-effecten van
doorstroming naar reguliere arbeid vanuit werkervaringsprojecten is echter beperkt.
De accentverlegging van scholing en plaalsingsbevordering naar bemiddeling en werkervaring is dus
niet gunstig uit een oogpunt van netto-effectiviteit.
Ook de tendens om de doelgroepdefinitie van instrumenten te verruimen, waardoor bij voorbeeld ook
kortdurig werklozen in aanmerking komen voor
plaatsingssubsidies, heeft niet bijgedragen tot een
hoge netto-effectiviteit van het beleid.
Op basis van bestaand onderzoek is aannemelijk
dat ook maatregelen als scholing en plaalsingsbevordering, die voor doelgroepen een netto-effect sorteren, niet tot of nauwelijks tot uitbreiding van de totale werkgelegenheid leiden. In eerste instantie treedt
hoofdzakelijk een herverdelend effect op. Indirect
zouden wel effecten op de omvang van de totale
werkgelegenheid kunnen optreden. Zo zijn er aanwijzingen dat door bestrijding van de langdurige werkloosheid het loonmechanisme op de arbeidsmarkt en
daarmee de tendens tot evenwicht op die markt
wordt versterkt12. Verder zouden van scholing gunstige, maar vermoedelijk kleine, economische effecten
kunnen uitgaan.
Dat Arbeidsvoorziening weinig invloed op de
werkgelegenheid kan uitoefenen is natuurlijk een
ernstige handicap. Werkervaringsprojecten kunnen
weliswaar voor ‘additionele’ arbeid zorgen, maar in
de praktijk blijkt dat dit hoofdzakelijk in de collectieve sector kan en dat ook daar grenzen aan de opnamecapaciteit zijn.
Effecten van tripartisering en demonopolisering
Het meest opvallende effect van de tripartisering is
het grote aantal convenanten dat Arbeidsvoorziening
in de afgelopen jaren heeft afgesloten met brancheen andere organisaties. Daarin zijn afspraken gemaakt over zaken als scholing en werkervaringsplaatsen. Er is echter niet bekend of deze convenanten
ook daadwerkelijk tot meer scholing, meer werkervaringsplaatsen, enz. hebben geleid. Duidelijk is wel
dat afspraken niet zonder meer effect hebben. Zoals
blijkt uit label 4 is het aantal gerealiseerde werkervaringsplaatsen aanmerkelijk lager dan het aantal in
cao’s afgesproken aantal. Veel bedrijven voelden zich
kennelijk niet gebonden aan de collectieve afspraken.
I
Hoewel naast Arbeidsvoorziening steeds meer
ook andere organisaties zich actief met bemiddeling
en aanverwante activiteiten bezighouden , zijn de
minder kansrijke groepen vooralsnog sterk aangewezen op Arbeidsvoorziening, de sociale dienst en
soortgelijke instanties. Informele zoekkanalen zijn
voor deze groepen weinig effectief doordat zij daarvoor het netwerk ontberen. Ook commerciele intermediairs zoals uitzendbureaus zijn voor deze groepen vaak geen alternatief. De toepassing van gesubsidieerde uitzendarbeid met inschakeling van commerciele uitzendbureaus heeft tot nog toe weinig resultaten voor langdurig werklozen opgeleverd 14
Kosten
Onvoldoende informatie over kosten
Voor een optimale inzet van instrumenten is ook inzicht in de kosten nodig. Met de huidige gegevens
zijn de kosten van de activiteiten van Arbeidsvoorziening echter niet te bepalen. Alleen zeer grove benaderingen zijn mogelijk. Hiervoor zijn twee hoofdoorzaken aan te geven. In de eerste plaats ontbreekt een
duidelijke definiering van produkten of activiteiten.
En in de tweede plaats is onvoldoende informatie
beschikbaar om te bepalen welk deel van de menskracht en de andere beschikbare hulpmiddelen (zoals gebouwen) is ingezet voor de verschillende activiteiten.
Voor zover kan worden nagegaan is de besteding
van de middelen in overeenstemming met de gekozen beleidslijn om zoveel mogelijk plaatsingen te realiseren. Binnen de uitgaven van Arbeidsvoorziening
is namelijk een sterke verschuiving te constateren
van ‘beleid’ naar ‘beheer’, wat in de praktijk neerkomt op meer eigen personeel voor bemiddelingsactiviteiten en minder subsidies voor scholing en plaatsingsbevordering.
Efficiency
neemt vermoedelijk af
De toename van het aantal personeelsleden is niet alleen gaan zitten in een stijging van het aantal consulenten. Het optuigen van de stafbureaus van de 28
RBA’s heeft waarschijnlijk ook geleid tot een toename van de overhead.
Als we de uitgaven relateren aan output-indicatoren zien we (zie label 5) een duidelijke stijging in de
uilgaven per eenheid oulpul. Hoewel hel zo is dal
sommige uilgaven voor 1991 niet op de begroting
van Arbeidsvoorziening drukien, maar van andere
overheidsonderdelen, is de loeneming dermale grool
dal zij wijst op een verminderde produktivileil. Dit
11. Idem, hoofdstuk 6, 1995.
12. Dat langdurige werkloosheid minder effect heeft op de
loonvorming dan kortdurige werkloosheid is aangetoond
door onder andere J.J. Graafland, Persistent unemployment,
wages and hysteresis, 1990.
13. J. de Koning e.a., op.cit., hoofdstuk 5, 1995. Er zijn aanwijzingen dat dit recentelijk aan het veranderen is. Wel
moet hierbij worden aangetekend dat vele ontwikkelingen
op de bemiddelingsmarkt sterk conjunctureel bepaald zijn.
Ook de recente toename van uitzendarbeid kan te maken
hebben met de opgaande fase in de conjunctuur.
14. J. de Koning e.a., op.cit., 1995, biz. 162 en 163.
Tabel 5- Uitgaven per eenbeid resultant voor enkele resultaat-indicatoren
(in guldens)
wordt voor een belangrijk deel veroorzaakt doordat
de plaatsingsresultaten sterk varieren met de conjunctuur en Arbeidsvoorziening haar bemiddelingscapaciteit hieraan niet aanpast. Ook bedrijven hebben te
maken met conjuncturele fluctuaties in de arbeidsproduktiviteit (‘labour hoarding’), maar weten deze doorgaans beter op te vangen en moeten dit uit bedrijfseconomische noodzaak ook.
Arbeidsvoorziening staat er financieel slecht voor.
Er bestaat een liquiditeitstekort en zelfs onder vrij op-
langs de kant staan aldus
weer bij het arbeidsproces
betrokken worden, zal mogelijk het loonmechanisme
worden versterkt en indirect
timistische veronderstellingen dreigt dit verder op te
van werkgelegenheidscrea-
lopen. De keuze voor uitbreiding van activiteiten in
eigen beheer is hiervoor in belangrijke mate verantwoordelijk. Daarmee zijn de (semi-)vaste lasten uitgebreid en is de flexibiliteit in de uitgaven sterk verminderd. Men heeft meer uitgegeven dan financieel
verantwoord was. Het CBA heeft de begrotingen van
de RBA’s stelselmatig goedgeke«rd en heeft niet op
de rem getrapt. De flnanciele nood dwingt Arbeidsvoorziening nu min of meer te bezuinigen op subsidies voor scholing en plaatsing, instrumenten die
juist een hoge netto-effectiviteit hebben.
tie. Kwaliteit dient voorop
te staan; het aantal ‘plaatsingen’ zegt niets over de waarde van de inspanningen van
Arbeidsvoorziening.
Om een hoog netto-effect te bereiken, zullen doelgroepen nauwer gedefinieerd moeten worden dan
Hoe verder?
zeer weinig kans op een baan hebben. Voor groepen
Een publieke Arbeidsvoorziening heeft bestaans-
van de werkzoekenden binnen redelijke termijn een
recht. Toepassing van arbeidsvoorzieningsinstrumenten kan, zo toont onderzoek aan, toegevoegde waarde hebben. Een zekere mate van centrale sturing en
coordinatie bij de uitvoering van arbeidsvoorzieningsbeleid ligt voor de hand en daarvoor moet een organisatie of instantie verantwoordelijk zijn. We pleiten
daarom voor handhaving van een Arbeidsvoorzieningsorganisatie met een centraal orgaan. Om tot betere resultaten te komen, is echter een aantal wijzigingen noodzakelijk. In de eerste plaats dient er een
meer bedrijfsmatige aanpak te komen. Het beleid
van Arbeidsvoorziening dient te worden gevoerd
door mensen die volledig aan deze organisatie ge-
baan vindt. Preventief beleid heeft dan tot gevolg dat
een groot deel van de middelen wordt besteed aan
personen die de hulp niet nodig hebben. Men moet
dus kijken naar combinaties van kenmerken die een
hoog risicogehalte meebrengen en het preventieve
beleid tot die groepen beperken. Op de overigen
zou men in eerste instantie alleen extensieve dienstverlening moeten toepassen. Pas als blijkt dat iemand
na een zekere tijd nog steeds werkloos is, zouden intensievere vormen van dienstverlening moeten worden toegepast. Met behulp van een klantenvolgsys-
de werkgelegenheid gestimuleerd. Verder is het van
belang dat Arbeidsvoorziening blijft meewerken aan
initiatieven op het gebied
nu het geval is. Preventief
Uitgaven p. vervulde vacature Uitgaven per
baanvindera
(1)
(2)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
9.400
9.800
11.400
14.900
14.300
14.800
13.200
15.900
18.900
30.100
26.000
27.800
(1) volgens de vacature-cijfers van Arbeidsvoorziening.
(2) volgens de vacature-cijfers van Hoe wer-
ven bedrijven.
a. Hike geregistreerde werkzoekende die
een baan vindt.
Bronnen: Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, Arbeidsvoorziening, Hoe
werven bedrijven en CBS.
beleid moet worden beperkt
tot personen waarvan op voorhand duidelijk is dat zij
als jongeren en vrouwen geldt dat het overgrote deel
committeerd zijn en benoemd worden vanwege hun
professionaliteit. Het bestuur, waarin de overheid en
belangenorganisaties zijn vertegenwoordigd, dient alleen op hoofdlijnen de uitgangspunten vast te stellen, het beleid te volgen en alleen in te grijpen als er
op hoofdlijnen iets verkeerd gaat. De directie moet
dus de ruimte krijgen om slagvaardig te opereren. Dit
geldt zowel op landelijk als op regionaal niveau.
Periodiek zou er een diepgaande analyse van de
situatie en de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt
moeten worden gemaakt. Het beleid zou moeten ingrijpen op de knelpunten die zich op de arbeidsmarkt voordoen of naar verwachting gaan voordoen.
De knelpunten zullen verschillen al naar gelang de
conjuncturele situatie. Is er, zoals nu, sprake van een
omvangrijk aanbodoverschot en worden vacatures
ook via andere kanalen gemakkelijk vervuld, dan
heeft het weinig zin vacaturevervulling tot de centrale doelstelling te maken. De aandacht zou zich in die
omstandigheden moeten concentreren op de aanbodzijde. Gerichte, selectieve toepassing van instrumenten als begeleiding, scholing en. plaatsingssubsidies
verhoogt de kansen van de groepen met de zwakste
arbeidsmarktpositie. Langs deze weg kan een hoog
netto-effect worden bereikt. Doordat groepen die nu
ESB 15-3-1995
teem zou deze benadering aan de hand van
praktijkervaringen geoptimaliseerd kunnen worden.
Met zo’n systeem kan achteraf worden vastgesteld welke benadering voor een werkloze met een
gegeven profiel de beste resultaten geeft. Op basis
daarvan kan de uitvoering zonodig worden bijgesteld. Er zou meer ruimte moeten komen voor experimentele invoering van nieuwe maatregelen, niet om
elk RBA zijn eigen instrumentarium te laten ontwikkelen, maar om goede landelijke instrumenten te verkrijgen. Aan plaatsingscijfers is geen behoefte. De informatievoorziening binnen Arbeidsvoorziening moet
grondig worden bijgesteld en gecentraliseerd.
Verandert de arbeidsmarktsituatie in de toekomst,
dan zal Arbeidsvoorziening haar beleid moeten aan-
passen. Zou bij voorbeeld de vraag naar arbeid zodanig aantrekken dat knelpunten ontstaan bij de vacaturevervulling, dan zou bemiddeling weer meer gewicht moeten krijgen. De Arbeidsvoorzieningsorgani-
satie moet voldoende flexibiliteit hebben om zich te
kunnen aanpassen aan veranderingen in de omvang
en de aard van de behoefte aan haar diensten. Dit
betekent dat haar vaste capaciteit niet te groot moet
zijn. Uitbesteding is een van de mogelijkheden om
flexibiliteit te verkrijgen.
Jaap de Koning
4.400
4.100
4.400
6.200
6.100
7.000