Kapitaaldekking versus
omslagfinanciering
JB. Kuné*
shet vanwege de omslagfinanciering
dat de AOW onbetaalbaar dreigt te worden?
Nee, want de lasten van de vergrijzing voor de economie bestaan op macro-niveau
niet uit de premies, maar uit de consumptie van de gepensioeneerden. De
financieringswijze van de pensioenvoorzieningen
is macro-economisch vooral
relevant vanwege de effecten op de spaarquote. Een mengvorm van omslag- en
kapitaaldekking voor de AOWis wellicht een goede manier om een stabiele
spaarquote te verkrijgen.
I
De premie van de AOW zal, onder de veronderstelling dat de uitkeringen de totale inkomensontwikkeling volgen, de komende decennia verdubbelen,
naarmate de vergrijzing van de bevolking voortschrijdt. Dikwijls wordt gezegd dat door de keuze
voor een bepaalde wijze van financiering, omslag
dan wel kapitaaldekking, de lasten beter in de tijd
gespreid kunnen worden1. De redenering is als volgt:
vorm een fonds, daar had men eigenlijk in het verleden al mee moeten beginnen, om daaruit in de toekomst een deel van de AOW te betalen2. Op deze
manier zou in de tijd bezien een meer gelijkmatige
premieontwikkeling ontstaan, en daarmede meer zekerheid over de toekomstige uitkeringsrechten. In
het hierna volgende zal worden aangetoond dat deze
redenering niet valide is.
Voor een systematische bespreking van de onderhavige problematiek is het nodig de mogelijkheden
en onmogelijkheden alsmede de voor- en nadelen
van kapitaaldekking en omslagsysteem voor de
financiering van een ouderdomsvoorziening
eerst op
micro-niveau en vervolgens op macro-niveau te
bezien. Twee aspecten zijn in dit verband relevant,
de spreiding van de lasten in de tijd en het genereren
van besparingen.
in een inkomen tijdens de post-actieve levensfase. In
principe bestaat op individueel niveau actuariële
equivalentie, dat wil zeggen dat de contante waarde
van de koopsom- en premiebetalingen gelijk is aan
de contante waarde van de toekomstige uitkeringen.
Op individueel niveau kan van omslag geen sprake
zijn. Zelden uitgesproken, maar impliciet wordt verondersteld dat de toekomstige produktie toereikend
is om de claims op deze produktie te kunnen honoreren.
De pensioenvoorziening
die in alle voorgaande
eeuwen binnen de familie- of clanstructuur functioneerde, bestaat uit het hebben van kinderen. Dit ‘financieringssysteem’ bevat zowel elementen van omslag als kapitaaldekking. Het omslagelement bestaat
erin dat de actieve generatie (binnen een clan of familie) zorg draagt voor de ouderen in de verwachting
dat de volgende generatie actieven dat voor hun zal
doen als zij oud zijn. Er is als het ware sprake van
een impliciet sociaal contract tussen opeenvolgende
generaties. Het kapitaaldekkingselement
vinden we
terug in de kosten die gemaakt worden voor het
grootbrengen van kinderen in de verwachting dat tenminste sommigen van hen te zijner tijd de zorg voor
hun ouders op zich zullen nemen.
De ouderdomsvoorziening op micro-niveau
Een individu kan zich verzekeren van een periodieke
uitkering in de post-actieve periode door koopsomstortingen of premiebetalingen in de actieve jaren.
Volledige zekerheid is evenwel niet gegarandeerd.
Een periode van enigszins forse inflatie doet de reële
waarde van nominaal gefixeerde bedragen belangrijk
dalen. Economisch bezien komt de verzekeringstransactie erop neer dat huidige consumptie wordt ingeruild voor toekomstige consumptie. Op individueel
niveau is de verzekeringstransactie de enig mogelijke
wijze om door besparingen in het heden te voorzien
• De auteur is werkzaam bij het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds te Heerlen. Dit artikel is op persoonlijke titel
geschreven.
1. Zie bij voorbeeld B.M.S. van Praag en H.P. van Dalen,
Hoe bedwingen we Leviathan?, over de (on)beheersbaarheid van de sociale zekerheid, De toekomst van de welvaartsstaat, Pre-adviezen Koninklijke Vereniging voor de
Staathuishoudkunde;
Stenfert Kroese, Leiden, 1992.
2. Deze zienswijze is onder meer naar voren gebracht door
macro-econoom en president van De Nederlandsche Bank
dr. W.F. Duisenberg op een congres “Demografische tendensen en hun invloed op economische ontwikkelingen” vorig
najaar in Den Haag.
Meso-niveau:
kapitaaldekking
geboden
Familie is geen ideale en afdoende vorm van sociale
zekerheid. Als vanouds is de pensioenvoorziening
voorwerp van verzekering geweest. Een deel van
deze verzekering is in Nederland geregeld via ondernemingen en bedrijfstakken. Daarnaast is er voor de
ambtenaren het Abp. Gegeven deze gedifferentieerde constellatie vormt kapitaaldekking praktisch gesproken de enige methode om de opgebouwde pensioenaanspraken van deelnemers veilig te stellen.
Ondernemingen immers kunnen ophouden te bestaan en ook hele bedrijfstakken kunnen over perioden van zo’n 50 Ã 75 jaar belangrijk inkrimpen (zoals
het geval was bij de textielindustrie en de scheepsbouw), waarmee het benodigde draagvlak goeddeels
verdwijnt. Financiering van het pensioen op ondernemingsniveau en op bedrijfstakniveau door middel
van omslag is uit den boze, omdat de continuïteit
niet gewaarborgd is. De Pensioen- en Spaarfondsenwet schrijft derhalve kapitaaldekking voor3.
Op meso-niveau is praktisch gesproken het antwoord op de vraag naar de meest adequate wijze
van financiering van een ouderdomsvoorziening
hetzelfde als dat op micro-niveau: kapitaaldekking is
geboden.
Macro-niveau: lastenspreiding
in de tijd
De basispensioenvoorziening
in Nederland is sinds
1957 collectief geregeld. Alle ingezetenen zijn uitkeringsgerechtigd en alle actieven tussen 15 en 65 jaren
betalen premie. Bij de introductie van de AOW is na
ampele overwegingen voor het omslagsysteem gekozen en dat is sedertdien zo gebleven.
De redenering die geldt op micro- en mesoniveau, mag niet zomaar worden doorgetrokken naar
het macro-niveau. Vanuit de totale collectiviteit en de
nationale economie bezien kunnen de lasten van een
pensioenvoorziening
niet door een bepaalde keuze
van financiering in de tijd gespreid worden. Vanuit
macro-economisch gezichtspunt geldt immers dat de
lasten welke een ouderdomsvoorziening
in een bepaalde tijdsperiode op een nationale economie legt,
ongeacht de wijze van financiering, gelijk zijn aan de
consumptieve bestedingen van de post-actieven in
diezelfde periode. Deze bestedingen zijn niets anders
dan een claim van de post-actieven op het nationaal
produkt (het buitenland laten we op dit moment eenvoudigheidshalve even buiten beschouwing; zie hierna). Dit deel van het nationaal produkt is daarmede
niet meer beschikbaar voor de actieven of voor investeringsdoeleinden4.
Deze claim moet derhalve als ‘de
last van een ouderdomsvoorziening’
worden aangemerkt. Hieruit volgt dus dat de kosten van een pensioenvoorziening, ongeacht de wijze van financiering,
nationaal gezien altijd dezelfde zijn.
Terwijl op micro-niveau als last van een ouderdomsvoorziening worden ervaren de huidige premiebetalingen, vormen op macro-niveau de toekomstige
uitkeringen juist de last, meer in het bijzonder de
consumptieve bestedingen die hieruit voortvloeien.
Tijdens de opbouwfase van een (denkbeeldige) pensioenregeling, gefinancierd door middel van kapitaal-
ESB 17-8-1994
dekking, zijn er wél premiebetalingen van de actieve
deelnemers, maar nog geen uitkeringen. De premiebetalingen worden door de deelnemers-contribuanten ervaren als een last. Macro-economisch is nog
niet sprake van een last. Er is wel sprake van een
verschuiving van consumptieve bestedingen naar investeringsuitgaven. Deze laatste kunnen duidelijk
niet als de last van een pensioenvoorziening
worden
aangemerkt. Hiervan is eerst sprake wanneer er uitkeringen plaatsvinden aan de post-actieve deelnemers.
De hoogte van de premie, welke ten detrimente
komt van het arbeidsinkomen, beïnvloedt op zijn
beurt het economisch gedrag van de subjecten met
betrekking tot arbeidsaanbod, consumptie, besparingen, en dergelijke
Op macro-niveau bezien zullen zowel bij het omslagstelsel als bij enig stelsel van kapitaaldekking de
toekomstige uitkeringen moeten worden betaald uit
het toekomstig nationaal inkomen. Bij het systeem
van omslag worden de pensioenuitkeringen
gefinancierd uit premieheffing van de actieven in dezelfde
tijdsperiode, terwijl bij een systeem van kapitaaldekking deze geschieden uit gevormd kapitaal en, eventueel uit (gelijktijdige) premiebetalingen.
Neemt in een bepaald tijdsgewricht het aantal
niet-actieven belangrijk toe ten opzichte van het aantal actieven, dan wordt eenvoudigweg de spoeling
dunner, hoe goed (of slecht) de niet-actieven ook verzekerd zijn. Wanneer de ontwikkeling van het nationaal inkomen stagneert, dan iS er simpelweg minder
te verdelen. Wanneer na het jaar 2010/2020 de vergrijzing van de bevolking steeds meer manifest wordt en
het volume der pensioenuitkeringen
toeneemt, zal de
maatschappelijke last van deze veroudering navenant
toenemen. We bedenken dat het te allen tijde de werkende generatie is, die geëquipeerd met het mede
door de vorige generatie actieven gevormde kapitaal
het nationaal produkt voortbrengt, het draagvlak
voor alle bestedingen. De toekomstige AOW-uitkering wordt betaald uit door deze werkenden op te
brengen premies, terwijl de aanvullende pensioenen
door dezelfde werkenden worden betaald in de
vorm van premies, alsmede rente en aflossing op opgebouwd pensioenvermogen5.
Al deze componenten
3. Het beginsel van kapitaaldekking laat nog verschillende
varianten toe.
De militaire pensioenen kennen een enigszins hybride financieringswijze: het ouderdomspensioen
wordt gefinancierd door middel van omslag via de begroting van het Ministerie van Defensie en met betrekking tot het nabestaandenpensioen is gekozen voor fondsvorming.
4. Niet alleen gezien vanuit de financieringszijde, maar ook
gezien vanuit de bestedingenkant is een en ander duidelijk
te maken. Wanneer het aantal inactieven toeneemt ten opzichte van het aantal actieven zullen, ceteris paribus, de
consumptieve bestedingen meer toenemen dan de produktie. Het deel van de produktie dat aangewend kan worden
voor investeringsdoeleinden
wordt navenant kleiner.
5. Anders (meer juridisch) geformuleerd: in een fase van
veroudering is, via het intermediair der pensioenfondsen,
sprake van een vergroot aanbod van waardepapieren
(waarachter de fysieke kapitaalgoederen
schuilgaan) van het oudere deel der bevolking aan de jongeren. Zulks heeft gevolgen voor de prijsvorming van bedoeldèwaardepapieren
en
voor de hoogte van de rentestand.
maken deel uit v
brengen naarmate het toekomstig nationaal produkt
groter is.
Meer in het bijzonder rijst nu de vraag of de actieven bereid en in staat zullen zijn de uitkeringslast ten
behoeve van de niet-actieven te dragen. Wanneer dit
laatste niet het geval is zal, meen ik, dit probleem als
volgt op geruisloze wijze worden ‘opgelost’. Tijdens
een periode van inflatie, die het gevolg is van de
spanning die het inkomensverdelingsvraagstuk
oproept, zullen de inkomens der actieven de inflatieontwikkeling goeddeels volgen en die van de niet -actieven daarbij achterblijven. Aldus wordt de door de
actieven gewenste inkomensverdeling tussen actieven en niet-actieven tot stand gebracht danwel hersteld. De vermeende ‘oorlog tu~sen de generaties’ zal
niet gewapenderhand
worden beslecht; evenmin zal
de strijd gevoerd worden in het parlement, waar de
‘partijen der ouderen’ (AOV e.a.) een sterke positie
zullen innemen. Het proces van inflatie zal anoniem,
geruisloos, snel en zeer effectief zijn werk doen; (democratische) besluitvormingsprocessen
komen er
niet aan te pas. Het moge eens te meer duidelijk zijn
dat van een werkelijk veilig stellen van pensioenaanspraken ofwel toekomstige bestedingsmogelijkheden
geen sprake kan zijn.
De conclusie uit het bovenstaande luidt dat op
macroniveau bezien de lasten van een ouderdomsvoorziening niet op een bepaalde gewenste manier
in de tijd gespreid kunnen worden, bij voorbeeld geëgaliseerd of naar voren gehaald kunnen worden,
door een meer of mindere mate van fondsvorming.
De argumenten van al diegenen die stellen dat door
fondsvorming bij de AOW-financiering in het heden,
en met enige spijt wordt door hen vastgesteld dat
zulks niet reeds in het verleden heeft plaatsgevonden, de lasten van de AOW in de tijd bezien naar voren gehaald kunnen worden, zijn dus niet valide. Het
misverstand komt voort uit de omstandigheid dat
men uitsluitend kijkt naar de ontwikkeling van de
door de deelnemers op te brengen premies.
Het genereren van besparingen
Met het bovenstaande wil geenszins gezegd zijn dat
vanuit macro-gezichtspunt de vraag naar de relevantie van kapitaaldekking, omslagstelsel of een bepaalde combinatie van beide niet gesteld kan worden.
Zulks is wel degelijk het geval, aangezien kapitaaldekking zich anderszins nadrukkelijk onderscheidt
van omslagfinanciering.
Terzijde kan hierbij worden opgemerkt dat individueel betaalde premies ten behoeve van een kapitaalgefinancierde regeling door betrokkenen meer expliciet worden gezien als een eigen besparing. Of, met
andere woorden, psychologisch gezien is het voor
deelnemers aantrekkelijker een bijdrage te leveren
voor een eigen pensioenregeling, gefinancierd door
middel van fondsvorming dan een bijdrage te leveren aan de algemene middelen. Mensen denken in
termen van fondsvorming en hebben daarin duidelijk
meer vertrouwen.
De macro-economische
relevantie van het kapitaaldekkingsstelsel als wijze van pensioenfinanciering komt erop neer dat dit systeem, met name ten tijde van een relatief jonge bevolking en bij
pensioenstelsels in een rijpingsfase, een tamelijk
hoge spaarquote genereert en daarmede een groter
volume van investeringen mogelijk maakt. Dit aspect
van kapitaaldekking moet als uiterst belangrijk worden aangemerkt, met name in die economische omgeving waar de spaar- en investeringsgeneigdheid
te
kort dreigen te schieten. Echter, ten tijde van veroudering van de bevolking zal sprake zijn van een lagere spaarquoté.
Kapitaaldekking als financieringswijze van (aanvullende) pensioenvoorzieningen,
zoals dat in Nederland voor de private sector verplicht is voorgeschreven, genereert over een langere termijn bezien dus
geen stabiele stroom van (pensioen)besparingen7.
Met name vanuit het gezichtspunt van de intergenerationele en, vooral intertemporele solidariteit is de
doelstelling van een zo stabiel mogelijke economische ontwikkeling van betekenis te achten. Bedenkende dat in Nederland de pensioenbesparingen
thans ruim 50% bedragen van de totale nationale besparingen, rijst de vraag hoe deze stabiliteit – indien
in het geding, want het gaat hier om lange termijnen
– gewaarborgd kan worden.
Er is hier echter alleen een zekere beleidsruimte
aanwezig bij de financiering van de AOW; immers,
op individueel en meso-niveau is kapitaaldekking
voorgeschreven en geboden8. Van deze beleidsruimte is evenwel nooit gebruik gemaakt. Daarnaast kan
ook een compenserend begrotingsbeleid bijdragen
aan het realiseren van het gewenste volume van besparingen. Dit komt erop neer dat in de verjongingsfase begrotingstekorten (besparingstekorten
bij de
overheid) geaccepteerd kunnen worden en in de verouderingsfase begrotingsoverschotten
nodig zijn9
Daarnaast kan een beleid gericht op stimulering danwel mitigering der private besparingen (overige ge-
6. Vergelijk een recente empirische studie van JA. Bikker,
Demografische onevenwichtigheid,
nationale besparingen
en lopende rekening, Maandschrift Economie, juni 1994,
blz. 202-222.
7. Om deze reden geven D.B.J Schouten en A.H.]. Kolnaar
(E5B, 21 januari 1987, blz. 77-79), Ã ls sprake zou zijn van
één nationale aanvullende pensioenvoorziening,
de voorkeur aan het systeem van omslagfinanciering. Anderen
evenwel, zoals E.]. Bomhoff (E5B, 25 maart 1987, blz. 29495) en H.A.A. Verbon (E5B, 21 januari 1987, blz. 74-77)
plaatsen hierbij nog grote vraagtekens. Bovendien is de belangrijkste voorwaarde niet vervuld: er is in Nederland geen
sprake van één nationale aanvullende pensioenvoorziening.
8. In de wetgeving inzake de Brede Herwaardering werden
regels gesteld aan de mate van fondsvorming bij pensioenfondsen. Door de inhoud van deze regelgeving te variëren
kan enige beleidsruimte gecreëerd worden. De betreffende
wetgeving is inmiddels van de ‘politieke agenda’ afgevoerd.
9. In dit verband is de volgende opmerking op zijn plaats.
In de periode waarin de veroudering manifest wordt, met
name in het tweede kwartiel van de volgende eeuw, zal
reeds een grote opwaartse druk op de collectieve uitgaven
ontstaan. Het creëren van begrotingsoverschotten
zal alsdan een buitengewone inspanning vergen en moet praktisch gesproken als onhaalbaar worden beschouwd.
zinsbesparingen en bedrijfsbesparingen) goede diensten bewijzen.
Bij een systeem van omslag ontbreken niet alleen
bedoelde besparingen maar kunnen de gezinsbesparingen verder onder druk komen te staan. Immers,
het louter bestaan van een pensioenregeling, ongeacht de wijze van financiering, kan de (overige) gezinsbesparingen doen afnemen, omdat de noodzaak
voor eigen initiatief en voor privé af te sluiten verzekeringen minder aanwezig is danwel minder duidelijk gevoeld wordt. In deze gedachtengang kan, ceteris paribus, het hanteren van het omslagstelsel het
totale spaarvolume zelfs doen verminderen.
De keuze voor omslagfinanciering bij de introductie van de AOW in 1957 was in overwegende mate
gebaseerd op de omstandigheid dat de regeling op
deze wijze onmiddellijk ingevoerd kon worden. Een
tweede overweging was dat het inflatierisico zich
niet doet gevoelen, terwijl bij kapitaaldekking ieder
procent inflatie het geaccumuleerde vermogen navenant in waarde doet verminderen. Dit kan zeer grote
back service-lasten met zich meebrengen. Relatief
hoge inflatie betekent dikwijls een lage reële rente.
In deze situatie zijn de geldgevers (de pensioenfondsen) de verliezers en zijn de ontvangende partijen,
(bedijfsleven en overheid) de winnaars.
Concluderend komt het bovenstaande erop neer
dat in de verouderingsfase de pensioenbesparingen
aan betekenis zullen inboeten. Op dat moment (en
ook niet eerder dan op dat moment!) moeten nieuwe
compenserende besparingsbronnen
worden gecreeerd. Dit kan de overheid zijn, maar ook de private
sector. Een op het eerste gezicht wellicht niet aannemelijke, contraire wijze van financiering der AOW
ligt nu in de rede. Dit komt erop neer dat men eerst
in de fase van veroudering een bepaald deel van de
AOW in kapitaaldekking gaat financieren, terwijl in
een fase van verjonging (zoals in de afgelopen decennia) het accent meer gelegd wordt op omslagfinanciering. In deze laatste fase zijn de besparingen uit hoofde van de aanvullende pensioenvoorziening
immers
reeds relatief omvangrijk.
Aldus wordt bewerkstelligd dat in de verjongingsfase de besparingsstroom uit hoofde van de AOW-financiering wordt gemitigeerd danwel nihil bedraagt,
terwijl in de verouderingsfase de benodigde additionele besparingen ontstaan. Idealiter zou de enige en
uitsluitende overweging bij deze dosering moeten
zijn de bijdrage welke de gekozen (mengvorm van)
financiering kan leveren aan het gewenst geachte niveau van huidige en toekomstige besparingen en
daarmede van het gewenst geachte niveau van investeringen en de omvang van het toekomstig nationaal
inkomen.
Het introduceren van een bepaalde mate van
fondsvorming bij de AOW tijdens de verouderingsfase betekent onvermijdelijk wel een premiestijging.
Het is de prijs voor het realiseren van een bepaald gewenst volume aan besparingen.
Tot besluit
Omdat de financieringswijze van de pensioenen uit
het oogpunt van lastenverdeling in de tijd er weinig
ESB 17-8-1994
toe doet, is het des te belangrijker dat een zodanig
volume aan (pensioen)besparingen
en investeringen
gerealiseerd wordt dat het benodigde omvangrijker
produktievolume in de toekomst gehaald kan worden.
In een fase van veroudering zal het vergroten van
het nationaal produkt altijd moeilijk zijn, omdat een
groot deel van de bevolking niet werkzaam is. Eén
mogelijkheid om de nationale bestedingen te laten
afwijken van de nationale produktie, is door de besparingen te investeren in het buitenland. Voor zover
dit buitenland andere westerse landen, inclusief
Japan, betreft, blijft de problematiek der veroudering
van de bevolking bestaan, omdat bedoelde veroudering, zij het met enig faseverschil, zich overal en terzelfder tijd in de westerse wereld voordoet. In de
landen van Zuid- en Zuidoost-Azië wordt de bevolkingsveroudering echter pas in de tweede helft van
de volgende eeuw van meer betekenis. De westerse
landen zijn alsdan reeds in een min of meer stationaire situatie terecht gekomen. Investeringen in voornoemde landen zijn onder omstandigheden wellicht
een praktisch alternatief, hetgeen het verdelingsprobleem enigszins kan mitigeren. Overigens valt te wijzen op het valutarisico en het politieke risico van
massale investeringen in veel buitenlanden.
Ook hier past een woord van relativering. Vele
toekomststudies van met name de Club van Rome,
maar ook van de OESO, wijzen op de eindigheid van
de beschikbare hoeveelheid energie en (uitputbare)
grond- en hulpstoffen, alsmede op de belangrijke
aantasting van ecologische systemen. Ook de economische, politieke en morele desintegratie die zich
voordoet in Oost-Europa, voormalige Sovjetunie en
Afrika zullen het moeilijk maken een zo hoog niveau
van produktie als thans wordt nagestreefd, langdurig
vol te houden.
Dat neemt niet weg dat de overheid een stabiele
spaarquote moet nastreven. Een zekere mate van
fondsvorming bij de financiering van de AOW kan
hierbij wellicht goede diensten bewijzen. Tijdens de
afgelopen decennia, gekenmerkt door een jonge bevolking, was omslagfinanciering voor de AOW een
verantwoorde keuze. Voor de komende decennia,
welke gekenmerkt zullen worden door een veroudering van de bevolking is een bepaalde (en geleidelijk
toenemende) mate van kapitaaldekking een rationele
optie om het besparingsvolume te vermeerderen.
Ruim na het midden van de volgende eeuw ligt een
grotere mate van omslag weer in de rede.
]anKuné