De financiele herverdeling
via het EG-budget
M. Gijsen en W.G.C.M. Haack*
D
e financiele herverdeling via het EG-budget begint aanzienlijke vormen aan te
nemen. De vraag of deze herverdeling bijdraagt aan een evenwichtiger
welvaartsverdeling wordt belangrijker, mede vanwege de toetreding van armere
landen. Uit de in dit artikelgepresenteerde gegevens blijkt dat van een eerlijke
verdeling nog nauwelijks sprake is. Zo levert Spanje, een van de armere nieuwe
lidstaten, zelfs een netto-bijdrage aan de EG, terwijl Nederland en Denemarken
netto-ontvangers zijn.
De belangrijkste functie van de EG-begroting is de
financiering van de werkzaamheden van de Gemeenschap en haar beleid, waaronder het landbouwbeleid de voornaamste uitgavenpost vormt.
Op grond van deze en andere uitgaven en wegens
de wijze van financiering komt via het budget een
zekere mate van herverdeling tussen de lidstaten tot
stand. In dit artikel zal worden nagegaan hoe deze
redistributie zich tussen 1980 en 1990 heeft ontwikkeld. Daarbij zal met name aandacht worden besteed aan de vraag of de financiele herverdeling via
het EG-budget in overeenstemming is met de welvaartsverhoudingen die tussen de lidstaten bestaan.
Want hoewel de begroting oorspronkelijk niet of
nauwelijks is bedoeld als instrument om een herverdeling van rijk naar arm binnen de Gemeenschap te
bewerkstelligen, is dit element in de loop der tijd
steeds belangrijker geworden. Men denke in dit verband aan het verzet van Engeland tegen de ten opzichte van het relatieve inkomenspeil te hoog geachte bijdrage; de – mede onder invloed van de
toetreding van minder welvarende lidstaten als lerland, Griekenland, Spanje en Portugal – toenemende betekenis van de z.g. structuurfondsen; en de
invoering vanaf 1988 van een nieuwe eigen-middelen-inkomstenbron als resultaat van de gegroeide
ontevredenheid over de minder ‘eerlijk’ geachte wijze van financieren van de Gemeenschap.
In het navolgende zullen allereerst de bijdragen
van de lidstaten worden besproken, vervolgens
komen de uitkeringen van de EG aan de orde en
ten slotte wordt de ontwikkeling der netto bijdragen geschetst.
Alvorens tot de inhoudelijke behandeling van de
EG-begroting over te gaan is het goed erop te wijzen dat onderstaande analyse alleen betrekking
heeft op de afdrachten van en de betaling aan de lidstaten via de formele begroting van de Europese Gemeenschap. Dit betekent dat geen rekening is gehouden met de kosten van het personeel van de EG
evenmin als met de (kleine) begroting ter financie-
ESB 11-12-1991
ring van de Europese Gemeenschap voor Kolen en
Staal. Ook de uitgaven en bijdragen van het Europese Ontwikkelingsfonds zijn niet opgenomen, evenmin als de leningsoperaties van de EG of de Europese Investeringsbank. Het gaat hierbij echter om
beperkte bedragen, waardoor toch sprake is van
een zeer goede benadering van de financiele verhouding tussen de lidstaten en de EG. Overigens
moet worden bedacht dat het EG-budget maar net
iets meer dan 1% van het Europese bruto nationaal
produkt bedraagt (ter vergelijking: de gemiddelde
omvang van de nationale begrotingen in Europa bedraagt bijna 50%) en slechts 3% van het totaal der
nationale begrotingen.
Afdrachten
De EG heeft vier inkomstenbronnen die te zamen
de eigen middelen worden genoemd. Dit zijn: de
landbouwheffingen en de heffingen op de produktie van suiker; de douanerechten; een percentage
van de btw-opbrengst (de eigen-middelen-btw) en
sinds 1988 een aanvullende bijdrage op basis van
het bnp van de lidstaten (het eigen-middelen-bnp).
De bedragen die de lidstaten op grond van deze inkomstenbronnen verschuldigd zijn worden door de
Europese Commissie berekend en ten slotte door de
raad en het parlement gezamenlijk vastgesteld. Aangezien de berekeningswijze zeer gecompliceerd is,
laten we deze verder buiten beschouwing en concentreren ons op de uitkomsten ervan.
Tabel 1 geeft per lidstaat de gemiddelde bijdrage
van elk der inkomstenbronnen voor de periode
1980 t/m 1989. Het eigen-middelen-btw (inclusief
het eigen-middelen-bnp) blijkt voor elk der landen
de belangrijkste bijdrage-categorie te zijn geweest.
Daarna volgen de douanerechten, dan de landbouw-
* De auteurs zijn verbonden aan de vakgroep Europese Studies respectievelijk de vakgroep Macro-economie van de
Universiteit van Amsterdam.
1233
Tabel 1. Gemiddelde aandelen der eigen middelen over de periode
1980-1989
heffingen
B
15,5
DK
D
GR
E
F
IRL
I
L
NL
1,7
2,4
6,8
3,9
1,7
2,0
9,5
0,2
8,4
9,8
6,9
5,3
P
VK
EG
Suiker en
isoglucose
Douanerechten
Eigen
middelen
4,9
6,2
3,5
2,8
Landbouw-
36,2
31,3
31,7
42,0
59,2
14,8
21,6
41,6
2,2
5,7
4,0
69,4
51,1
64,6
85,2
46,9
63,2
50,3
59,6
21,6
2,5
4,2
0,02
1,4
3,5
12,8
39,1
23,5
39,4
29,9
waarvan mag worden aangenomen dat het finale
Bron: Eigen berekeningen op basis van PB C357 (31-12-1983), biz. 182, 183;
PB C316 (12-12-1988), biz. 224, 225; PB C313 (12-12-1990), biz. 76, 77; Euro-
pese Economie, nr. 46, december 1990, biz. 225.
Tabel 2. Betalingen in procenten van bet bbp
’80
B
DK
D
GR
E
F
IRL
I
L
NL
P
VK
1,11
0,72
0,78
0,62
1,00
0,59
0,59
1,04
0,82
’82
’84
1,31
1,27
0,76
0,89
0,82
0,75
1,26
0,70
0,84
0,96
–
0,64
1,07
0,60
0,83
1,03
–
1,03
0,65
1,19
1,06
0,99
1,27
1,58
0,99
0,92
1,34
0,76
1,31
1,25
0,92
0,85
’89
1,51
1,08
1,16
1,00
0,95
1,15
1,24
0,79
1,47
1,50
1,17
0,80
gemid.
1,37
0,94
1,06
1,18
1,07
1,29
0,83
0,92
0,99
0,92
0,82
1,19
0,71
1,10
1,02
1,27
0,99
1,20
1,38
1,15
0,91
1,17
1,07
0,90
Bron: zie tabel 1 .
Tabel 3- Ontvangsten van de EG-lidstaten; gemiddelden 1980-1989 in
procenten
Garantiefonds
B
DK
D
GR
E
F
IRL
I
L
NL
P
VK
EG
81,3
89,3
82,2
66,5
34,0
83,4
66,5
73,2
42,0
91,7
15,2
48,7
73,1
Bron: zie tabel 1.
1234
Orie’ntatiefonds
2,3
2,0
3,0
3,9
1,9
3,4
6,1
3,3
25,6
1,0
7,5
2,9
3,2
Sociaal
Fonds
3,9
3,3
2,6
4,9
11,4
4,7
11,7
7,6
10,6
1,1
23,0
11,7
6,1
Regionaal
Fonds
1,9
1,6
1,7
17,7
17,6
4,1
8,9
10,0
14,5
0,5
36,2
12,2
6,9
verbruik van een deel van de importen in andere
landen plaatsvindt (waar dus ook de heffingen
worden gedragen), overschat de formele afdracht
de werkelijke bijdrage. Zij fungeren in dit geval alleen als loket. Voor de landen van het uiteindelijke verbruik (Duitsland) wordt de feitelijke betaling onderschat.
Achter de gemiddelden over de gehele periode verbergt zich de ontwikkeling die zich per lidstaat in
de verschillende aandelen heeft voorgedaan. Interessant is het te constateren dat de bijdrage van de
landbouwheffingen voor alle lidstaten is gedaald in
de loop der jaren tachtig, met uitzondering van de
’86
0,94
0,96
voor Belgie bedraagt dit aandeel slechts de helft. In
dit land is de bijdrage van de heffingen op ingevoerde landbouwprodukten relatief hoog. Het aandeel
der douanerechten schommelt tussen de 12,8% voor
Luxemburg en de 41,6% voor lerland. Ook voor het
Verenigd Koninkrijk en Nederland is deze post aanzienlijk. Dit wordt veroorzaakt door de aanzienlijke
importen van buiten de EG in deze landen.
Voor de doorvoerlanden Nederland en Belgie,
61,0
62,2
75,7
26,2
heffingen en ten slotte de suiker- en isoglucoseheffingen. Per lidstaat zijn er echter belangrijke verschillen. Voor Luxemburg bestaat 85% van de totale bijdrage uit het eigen-middelen-btw/bnp percentage,
Visserij
0,3
0,4
0,1
0,1
0,4
0,3
0,6
0,2
0,0
0,2
0,6
0,3
0,4
Kosten Specif.
inning maateigen
regemidd.
len
8,9
2,4
0,8
0,5
6,9
1,0
1,4
3,0
5,3
3,0
0,9
2,7
6,6
4,2
1,3
7,0
4,1
32,7
0,6
4,6
2,5
0,3
0,9
15,7
16,7
5,9
nieuwe lidstaten Griekenland, Spanje en Portugal.
Ook het aandeel van de douanerechten loop! terug,
weer met uitzondering van Spanje en Portugal. Daar
de bijdrage van de suiker- en isoglucoseheffingen
ongeveer gelijk blijven, vloeit uit het voorgaande
voort dat het aandeel van het eigen-middelenbtw/bnp steeds groter is geworden.
De geschetste ontwikkeling is het gevolg van het
feit dat tussen 1980 en 1989 voor de gehele Gemeenschap de opbrengst van de landbouwheffingen in
absolute omvang nagenoeg gelijk is gebleven, die
der douanerechten vrijwel is verdubbeld en de budgetbijdragen op grond van het eigen-middelenbtw/bnp zijn verviervoudigd.
Aangezien de laatste inkomstenbron in principe
meer samenhang vertoont met de hoogte van het
bnp dan de heffingen op ingevoerde landbouw- of
industrieprodukten, zou hiervan een ‘eerlijker’ bijdragepatroon mogen worden verwacht.
Uit de gegevens van tabel 2 blijkt dat de spreiding
der financiele bijdragen inderdaad is afgenomen
(overigens terwijl de inkomensongelijkheid binnen
de Gemeenschap door de toetreding van de nieuwe
lidstaten is toegenomen). Desondanks is het pa-
troon van de relatief lage bijdragen van de rijke lidstaten het Verenigd Koninkrijk en Denemarken, en
de hoge van de armere landen, Griekenland en lerland, nauwelijks veranderd. Wel is de bijdrage voor
alle lidstaten gestegen. Het sterkst is dit het geval geweest voor Luxemburg en Frankrijk, maar ook Nederland en Italie kenden een flinke toename.
In tabel 2 is ook de gemiddelde bijdrage over de hele
periode van elke lidstaat in procenten van het bnp
vermeld. De hoogste financiele bijdrage werd geleverd door Belgie, de laagste door Italie. Het is duidelijk dat de bijdragen niet zijn gebaseerd op het draagkrachtbeginsel. Het rijkste en het armste land van de
Gemeenschap, Luxemburg en Portugal, betaalden
meer dan 1% van hun bnp. Het rijke land Duitsland
en het armere land Spanje betaalden ieder een gelijk
percentage, lager dan 1. Ten slotte vallen de hoge bijdragen van lerland en Nederland, en de lage bijdragen van Italic, Denemarken en Frankrijk op.
Tabel 4. Ontvangsten in procenten van het bbp
’80
’82
’84
0,74
1,10
0,37
0,86
1,46
0,51
3,17
0,68
5,35
0,93
0,26
1,02
1,44
0,54
Ontvangsten
B
De ontvangsten van de lidstaten uit het algemene
budget van de EG zijn de volgende: het Europees
Orientatie- en Garantiefonds voor de Landbouw
(EOGFL) dat onderverdeeld is in de afdelingen
Garantie en Orientatie; het Europees Sociaal Fonds;
het Europees Fonds voor de Regionale Ontwikkeling; Visserij; de 10% terugstorting voor het innen
van de eigen middelen; en de specifieke maatregelen en/of vergoedingen.
Uit tabel 3 blijkt dat het Garantiefonds voor bijna
alle landen het belangrijkst is, maar er zijn wel grote
verschillen. Denemarken en Nederland krijgen ongeveer 90% van hun ontvangsten uit het Garantiefonds. Voor Belgie, Duitsland en Frankrijk is dit percentage ruim tachtig. Griekenland, lerland en Italie
krijgen ongeveer tweederde van hun ontvangsten
uit het Garantiefonds. Voor het Verenigd Koninkrijk
komt het Garantiefonds op ongeveer de helft van
haar totale ontvangsten, voor Luxemburg op ruim
40% en voor Spanje op een derde van het totaal.
Voor Portugal is het Garantiefonds van nog minder
belang. Hieruit krijgt het land gemiddeld slechts
15%. Deze verdeling weerspiegelt enerzijds de omvang van de landbouwproduktie in de lidstaten,
maar anderzijds de aard van de steunverlening aan
de landbouw, die voor produkten uit noordelijke
streken intensiever is dan voor produkten uit de zuidelijke lidstaten.
Het Sociaal Fonds is vooral belangrijk voor Portugal. Het Regionaal Fonds is voornamelijk van
belang voor Griekenland, Spanje, Portugal, Luxemburg en het Verenigd Koninkrijk. De Structuurfondsen te zamen (Orientatiefonds, Sociaal Fonds en
Regionaal Fonds) zijn belangrijk voor Portugal
(66,7%), Luxemburg (50,7%), Spanje (30,9%), het
Verenigd Koninkrijk (26,8%), lerland (26,7%), Griekenland (26,5%) en Italie (20,9%). Voor Spanje zijn
hiernaast de specifieke maatregelen van belang.
De percentages die in tabel 3 gegeven worden, zijn
het gemiddelde van de periode 1980-1989. De aandelen van de verschillende fondsen hebben zich
voor de meeste landen min of meer gestabiliseerd.
In Spanje en Portugal fluctueren de aandelen nog
enigszins in verband met hun recente toetreding.
De Luxemburgse aandelen zijn echter voortdurend
aan grote schommelingen onderhevig.
Uit tabel 4 blijkt dat de ontvangsten in procenten
van het bnp tussen de lidstaten sterk te verschillen.
Deze verschillen lijken gedurende de jaren tachtig
te zijn toegenomen. Griekenland en lerland ontvingen het meest, rond 5% van het bnp. Portugal, toch
ook een arm land, moet het met 2-2,5% doen. Dan
volgt Nederland met in de loop van de jaren tachtig
sterk gestegen ontvangsten van bijna 2%. Luxemburg ontvangt heel weinig en Duitsland en het Verenigd Koninkrijk kennen min of meer constante inkomsten van ongeveer 0,5% van hun bnp. Duidelijk
is dat in de toewijzing van middelen twee criteria
een rol spelen, namelijk de betekenis van de (noordelijke) landbouwprodukten in de economie (Garantiefonds) en de stand van de economische ontwikkeling (Structuurfondsen).
0,79
DK
D
Gr
E
F
IRL
I
L
NL
P
VK
EG
1,42
0,50
0,70
ESB 11-12-1991
’89
’86
5,98
0,80
0,43
1,36
0,46
0,71
2,50
0,60
4,53
0,82
0,16
1,10
0,79
1,33
0,74
0,72
0,83
4,77
1,03
0,85
6,17
0,73
0,13
1,37
1,65
0,59
0,86
0,72
1,44
0,56
4,36
1,41
0,93
5,46
0,81
0,26
2,10
2,63
0,50
0,92
gemid.
0,56
1,12
0,45
0,72
1,27
0,48
5,24
3,65
1,07
1,06
0,68
5,67
0,80
0,15
1,44
2,34
0,46
0,81
0,70
5,40
0,80
0,20
1,40
2,23
0,60
0,80
Bron: zie tabel 1.
Tabel 5- Netto bijdragen (-) en ontvangsten (+) in procenten van bet
bbp
’80
’82
’84
’86
B
-0,32
0,69
-0,57
0,40
-0,47
1,54
–
-0,41
0,70
-0,38
-0,25
DK
D
2,35
–
-0,04
-0,07
3,19
0,04
-0,07
3,46
4,09
4,83
0,22
-0,67
0,07
-0,24
0,28
-0,03
-1,18
Gr
E
F
IRL
I
L
NL
P
VK
-0,28
0,08
4,97
0,21
-0,15
0,32
–
-0,35
-0,93
0,27
–
-0,25
0,50
-0,42
’89
-0,79
0,36
0,60
3,36
0,46
-0,22
0,12
4,22
0,02
-1,21
0,60
0,73
-0,26
1,46
-0,30
gemid.
-0,81
0,18
-0,61
4,06
-0,01
-0,34
4,40
-0,19
-1,05
0,56
1,19
-0,45
-0,49
0,44
-0,44
2,69
0,15
-0,07
4,23
0,09
-0,88
0,26
1,15
-0,29
Bron: zie tabel 1.
Netto-ontvangsten
Na de behandeling van bijdragen en ontvangsten is
het mogelijk het nettoresultaat voor de lidstaten te bepalen. In tabel 5 is het verloop van de nettobijdrage
of -ontvangst weergegeven. Allereerst valt op dat de
verschillen tussen de nettoposities duidelijk zijn toegenomen. Tegenover ontvangsten van 4 a 5% van het
bnp staan nettobijdragen die tot meer dan 1% oplopen. Dit wijst crop dat de mate van herverdeling via
het EG-budget belangrijk groter is geworden.
Bezien we de posities der afzonderlijke landen dan
blijkt de nettobetaling van Luxemburg het sterkst te
zijn gegroeid. Ook de bijdrage van Belgie vertoont
een grote toename. Deze landen hebben het grootste negatieve nettoresultaat. Duitsland en het Verenigd Koninkrijk dragen per saldo ongeveer 0,5%
van hun bnp bij, een percentage dat licht stijgt.
Frankrijk dat aanvankelijk ongeveer quitte speelde,
ziet een negatief nettoresultaat ontstaan, hetgeen in
mindere mate ook geldt voor Italic, dat aanvankelijk
een positief resultaat boekte. De oorzaak van deze
verslechteringen is ongetwijfeld dat deze landen
hebben moeten bijdragen aan de overdrachten aan
de relatief armere nieuwe lidstaten.
Sinds de toetreding zijn de netto-ontvangsten van
Griekenland tot boven de 4% gegroeid. Het reeds
veel langer lid zijnde lerland heeft dit percentage
over de gehele periode ontvangen. De jongste lidsta-
1235
3 Gem. netto-ontvangst (% bbp) (linkeras)
150
]
Gem. bbp per hoofd in koopkrachtverhouding
(rechteras)
75
2,5
Lux
D
DK
F
NL VK
I
B
Sp led
Gr
P
-2,5
Ftguur 1. Bbp
ten Portugal en Spanje moeten het met (veel) min-
perhoofd van der doen. Voor Spanje sloeg de netto-ontvangst in
de bevolking
1989 zelfs om in een nettobijdrage. De extreem
vergeleken met
de netto-ontvangst van de
EG, periode
1980-1989
door de landbouwpolitiek begunstigde lidstaten Denemarken en Nederland vertonen een tegengestelde
ontwikkeling: de netto-ontvangsten van Denemarken dalen geleidelijk, terwijl die van Nederland met
name in de tweede helft van de jaren tachtig nog
flink toenamen.
Het behoeft niet te verbazen dat, waar de nationale
bijdragen tot de EG-begroting niet zijn gebaseerd
op het draagkrachtbeginsel en de ontvangsten niet
uitsluitend op de stand van de economische ontwikkeling, de nettobijdragen of -ontvangsten weinig
verband vertonen met de hoogte van het inkomen
per hoofd in de lidstaten. In figuur 1 zijn de gemiddelde netto-ontvangsten vergeleken met het bbp
per hoofd. Duidelijk komt naar voren dat de nettoontvangsten niet zijn gerelateerd aan het bbp per
hoofd. Hoewel Griekenland en Portugal bij voorbeeld een lager bbp per hoofd van de bevolking
hebben dan lerland, krijgt dit land in verhouding tot
het bbp veel meer. Spanje, met een bbp per persoon onder het EG-gemiddelde, krijgt relatief weinig. Opvallend is dat Nederland en Denemarken, allebei met een bbp per persoon ruim boven het
EG-gemiddelde, maar met relatief aanzienlijke nettoontvangsten uit het EG-budget.
Conclusies
De mate van financiele herverdeling via het relatief
kleine EG-budget is in de loop der jaren tachtig toegenomen en blijkt thans aanzienlijk. In 1989 ontvingen lerland en Griekenland per saldo een bijdrage
van 4 a 5% van hun bnp. Daartegenover betaalden
Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en in iets mindere mate Frankrijk bijdragen van rond 0,5% van hun
bnp. Merkwaardig is dat Portugal, een der armste
lidstaten, veel minder dan lerland en Griekenland
ontvangt en dat Spanje in 1989 zelfs een netto financiele bijdrage moest leveren. Eveneens opvallend is
dat Denemarken en Nederland, vooral op grond van
het landbouwbeleid, netto-ontvangers zijn; Nederland zelfs in toenemende mate.
De oorzaken van deze niet met de welvaartsverschillen overeenkomende herverdeling bevinden zich
minder aan de bijdragekant dan aan de ontvangstenzijde. Weliswaar bestaan er nog steeds belangrijke
maar iets afnemende verschillen in bijdragelasten
3
-.6
ten opzichte van het nationale inkomen, maar deze
verschillen lijken voornamelijk door de omvang der
importen uit derde landen te worden bepaald. De
uiteindelijke betaling van de hierop gebaseerde bijdrage behoeft niet volledig op het land van import
te drukken.
Aan de ontvangstenkant komen de uitgaven van de
Structuurfondsen min of meer overeen met de inkomensverhoudingen. De landbouwuitgaven doorkruisen echter dit patroon en bevoordelen met name de
omvangrijke producenten van noordelijke landbouwprodukten. Beperking en de keuze van een andere grondslag voor toekenning van de steun aan
de Europese landbouw (zoals nu wordt overwogen), evenals een vergroting van de Structuurfondsen, met name ten behoeve van Portugal, zouden
de financiele herverdeling via het EG-budget meer
in overeenstemming brengen met de wens een evenwichtiger welvaartsverdeling binnen de Gemeenschap te bereiken.
Marja Gijsen
Gerard Haack