De zeven magere jaren in de
collectieve sector
De kabinetten-Lubbers I en n voerden het op orde brengen van de overheidsfinancien
hoog in het vaandel. Het is niet bij goede voomemens gebleven: de doelstellingen voor de
verlaging van het financieringstekort en de stabilisering van de collectieve-lastendruk
zijn ruimschoots gehaald. Dit betekent volgens de auteurs echter nog niet dat het
rozegeur en maneschijn is in de collectieve sector. Zo laat de begrotingsdiscipline veel te
wensen over. Daamaast wijzen zij erop dat er de komende jaren vanuit diverse
maatschappelijke geledingen financiele claims te verwachten zijn, waardoor het verder
op orde brengen van de openbare financien kan worden bemoeilijkt.
DRS. J.A.H. BRON – DRS. J.H. HOOGTEIJLING – DRS. R. KLUNDER*
Het financieel-economische beleid van het eerste en het
tweede kabinet-Lubbers heeft in het teken gestaan van de,
zoals het welluidend omschreven werd, ‘sanering’ van de
overheidsfinancien. Er diende bezuinigd te worden op de
collectieve uitgaven, het financieringstekort moest worden
verlaagd en de collectieve-lastendruk mocht in elk geval
niet meer toenemen. Als we de ontwikkeling van de overheidsfinancien voor de periode 1983-1989 bekijken, dan
kan worden vastgesteld dat de kabinetten-Lubbers I en II
in deze opzet zijn geslaagd. Uit tabel 1 blijkt dat het
financieringstekort, de collectieve uitgaven en de collectieve lasten, uitgedrukt in procenten van het nationale inkomen, duidelijk zijn gedaald. Het financieringstekort neemt
overde beschouwde periode met 4 procentpunten af en de
collectieve-uitgavenquote en de collectieve-lastendruk dalen met ongeveer 8, respectievelijk 1,5 procentpunten.
Na twee regeerperiodes onder minister-president Lubbers kan de balans worden opgemaakt op het terrein van
de openbare financien. Is het karwei geklaard, of blijft er
nog het een en ander te wensen over? Er is veel gebeurd
in die afgelopen zeven jaar. In dit artikel bespreken wij de
belangrijkste ontwikkelingen op het brede terrein van de
overheidsfinancien. Het spreekt voor zich dat we daarbij
globaal te werk moeten gaan.
Tabel 1. Ontwikkeling overheidsfinancien in procenten van
hetnetto nationale inkomen tegen marktprijzen, 1983-1989
1983
1986 1988 1989 1989b
Financieringstekort3
-10,1 -6,4
Collectieve-uitgavenquote 71 ,2 66,7
– rijk
22,7
22,2
– ov. publiekr. lichamen
– sociale verzekeringen
Collectieve-lastendruk
23,8
24,7
54,3
21,7
22,8
52,9
-6,0
66,1
23,0
19,7
23,4
54,7
-6,0
63,2
21,1
18,4
23,7
52,9
-6,0
62,9
De in het regeerakkoord van het tweede kabinet-Lubbers
expliciet vermelde doelstelling voor het financieringstekort een reductie tot ten hoogste 5,25 procent van het nationale
inkomen in 1990 – en de doelstelling voor de collectieve-lastendruk – ten minste stabilisatie in 1990 – lijken gemakkelijk
gerealiseerd te kunnen worden. Volgens recente berekeningen van het Centraal Planbureau komt in 1990 het financieringstekort uit op 5% en de collectieve-lastendruk op 51,1 %1.
Daarmee is een opmerkelijke prestatie geleverd. Tot
1983 namen de collectieve-uitgavenquote en de collectieve-lastendruk voortdurend toe, terwijl het financieringstekort vanaf het midden van de jaren zeventig tot 1983
welhaast explosief steeg. De kabinetten-Lubbers I en II
hebben de stijging van deze drie grootheden weten om te
buigen in een afgetekende daling. Leviathan, het alles en
iedereen verslindende monster waar de collectieve sector
vaak mee is vergeleken, lijkt getemd. Die prestatie is des
te opmerkelijker aangezien vanaf 1987 een zeer forse
derving aan aardgasopbrengsten moest worden opgevangen. Deze inkomsten bedroegen in 1985 nog / 23 mrd.,
terwijl voor 1990 slechts een opbrengst van / 6,5 mrd.
wordt voorzien.
Aan de andere kant moet worden opgemerkt dat de
daling van het financieringstekort voor een deel tot stand
is gekomen door het zogenaamde noemereffect. Het noemereffect is de verlaging van het financieringstekort door
een hoger niveau van het nationale inkomen dan aanvankelijk werd verondersteld. Het Centraal Planbureau heeft
berekend dat de thans geraamde daling van het financieringstekort tot 5% van het nationale inkomen in 1990 voor
2 procentpunten te danken is aan de hogere dan de geraamde economische groei die aan het regeerakkoord van
52,6
a. Exclusief vervroegde aflossing woningwetleningen en inclusief debudgetteringen.
b.Voorjaarsnota 1989.
Bron: Miljoenennota 1989 en Voorjaarsnota 1989.
ESB 16-8-1989
Saneringsbeleid
* De auteurs zijn verbonden aan het Instituut voor Onderzoek van
Overheidsuitgaven te Den Haag.
1. Centraal Planbureau, Economisch Beeld 1990, Den Haag,
1989, biz. 74-80.
799
label 2. De ontwikkeling van de rijksuitgaven sinds de Meerjarencijfertrief in miljarden guldens
Netto Uitgaven3
(saldo uitgaven en niet-belastingontvangsten)
Uitgaven
1987
Meerjarencijferbrief (stand regeerakkoord)
1 .Meevallers
2.Tegenvallers
3. Beleidsmatige verhogingen
4.Specifieke compensaties
S.Overschrijdingen (1+2+3+4)
6. Ombuigingen
7.Saldo (5+6)
S.Nominale mutatiesb
9.Technische bijstellingen
10-Miljoenennota 1989
1988
1989
1990
1987
1988
1989
1990
166,6
165,6
-4,7
8,9
5,3
-2,5
7,0
-3,5
3,5
1,1
-0,1
170,2
165,7
-5,2
9,1
6,5
-2,4
8,0
-6,0
2,0
2,1
-0,7
169,2
166,9
-6,1
10,8
8,5
-4,4
8,8
-5,9
2,9
2,6
-3,1
169,3
144,0
-7,3
9,7
4,0
-2,3
4,1
4,1
0,7
0,0
148,9
143,6
-6,8
11,5
5,6
-2,9
7,4
-4,4
3,0
1,0
-0,4
147,4
143,3
-6,7
12,2
6,7
-3,8
8,4
-6,2
2,2
1,9
3,4
150,7
144,4
-7,4
13,9
8,8
-5,0
10,3
-6,7
3,6
2,5
0,6
151,1
-4,7
8,6
3,7
-2,0
5,6
5,6
0,7
0,6
173,9
a. Exclusief gasbaten en milieuheffingen, die tot de collectieve lasten worden gerekend.
b. Mutalies die het gevolg zijn van algemene nominate ontwikkelingen behoeven niet gecompenseerd te worden, mits het algemene budgettaire beeld dit toelaat.
het tweede kabinet-Lubbers ten grondslag lag . Hetzelfde
geldt voor de collectieve-uitgavenquote en -lastendruk.
Zonder de meevallende economische groei was het veel
moeilijker geweest om beide quoten te laten dalen tot 62,9,
respectievelijk 52,6 procent in 1989. Anders gezegd: zonder de onverwacht hoge toeneming van het nationale
inkomen hadden ernog meerpijnlijkeombuigingen moeten
plaatsvinden om de gestelde doeleinden voor de overheidsfinancien te bereiken.
De constatering dat de kabinetten-Lubbers I en II de door
hen gewenste ontwikkeling van de overheidsfinancien mede
dank zij de meevallende economische groei hebben kunnen
realiseren, geeft aanleiding tot behoedzaamheid voor de
komende kabinetsperiode. Want mocht de economische
groei tegenvallen, dan wordt het realiseren van bepaalde
taakstellingen voor de overheidsfinancien een zware opgave. De politiek lijkt zich daar onvoldoende rekenschap van te
geven. De grate politieke partijen hebben hun verkiezingsprogramma’s gebaseerd op de door het CPB geraamde
reele economische groei van 2,5% en de op basis daarvan
berekende budgettaire ruimte van / 47,5 mrd. voorde periode 1990-1994. Daarbij is ervan uitgegaan dat de collectievelastenquote constant blijft. Het zou een goede zaak zijn als
er door de politieke partijen meer aandacht besteed zou
worden aan ‘slecht-weerscenario’s’. Er zou dan beter op
tegenvallers kunnen worden geanticipeerd en op een afgewogen wijze tot beleidswijzigingen besloten kunnen worden.
Ook de democratic zou er bij gebaat zijn. Kiezers zouden
hun steun mede kunnen laten afhangen van de slecht-weerscenario’s van de politieke partijen.
Begrotingsdistipline
Naast het verlagen van het financieringstekort en de
collectieve-uitgavenquote en het voorkomen van een stijging van de collectieve-lastendruk, was ook het verbeteren
van de begrotingsdiscipline een doelstelling die de kabinetten-Lubbers I en II hoog in het vaandel voerde. Begrotingsoverschrijdingen moesten worden voorkomen; het huishoudboekje van de staat diende op orde te worden gebracht.
Het is nuttig het begrip begrotingsoverschrijdingen nadertoe te lichten. Begrotingsoverschrijdingen zijn het saldo
van tegenvallers, meevallers, tussentijdse beleidsmatige
verhogingen en specifieke compensaties. Tegen- en meevallers ontstaan door ramingsfouten. De rente blijkt bij
voorbeeld lager te zijn dan begroot, of het aantal studenten
neemt meer toe dan begroot. Tot tussentijdse beleidsmatige verhogingen wordt besloten op grand van bepaalde
800
politieke prioriteiten, bij voorbeeld extra geld voor stadsvernieuwing. Specifieke compensaties, ten slotte, zijn bedoeld
om hogere uitgaven of lagere ontvangsten te compenseren, bij voorbeeld een verlaging van de basisbeurs om
tegenvallers bij de studiefinanciering te compenseren. In
de zogenoemde verticale toelichting op de begroting worden de overschrijdingen nader verklaard.
Een begrotingsoverschrijding wil niet zeggen dat er niet
omgebogen zou zijn. ‘Ombuigingen’ zijn immers al in de
begroting verwerkt; het zijn de beleidsmatige verlagingen
van de uitgaven of verhogingen van de niet-belastingontvangsten ten opzichte van de ontwikkeling van de meerjarencijfers bij ongewijzigd beleid. Dit neemt echter niet weg
dat begrotingsoverschrijdingen ertoe leiden dat er ten opzichte van de meerjarencijfers uiteindelijk minder wordt
omgebogen dan de bedoeling was. Zeer forse overschrijdingen zouden de ombuigingen zelfs geheel kunnen overtreffen.
Toirkens heeft onlangs een uitgebreide studie verricht
naar de ‘schijn en werkelijkheid’ van het bezuinigingsbeleid
in de periode 1975-19863. Uit het onderzoek komt naar
voren dat onder het eerste kabinet-Lubbers de overschrijding op de totale rijksbegroting / 13,5 mrd. bedroeg en op
de rijksbegroting in enge zin (zonder sociale zekerheid,
volksgezondheid en arbeidsvoorwaarden) / 8,2 mrd. Dit
zijn omvangrijke overschrijdingen maar, zoals opgemerkt,
dit wil niet zeggen dat er niet omgebogen is. Het totaal van
de door het eerste kabinet-Lubbers gerealiseerde ombuigingen op de rijksbegroting bedraagt namelijk / 24,5 mrd.
Vastgesteld kan echter worden dat een vrij fors deel van
de oorspronkelijk voorgenomen ombuigingen ‘weglekt’
door de overschrijdingen.
We staan iets langer stil bij de begrotingsdiscipline onder
het tweede kabinet-Lubbers. Dat kabinet beloofde de teugels strak aan te halen. In de op het regeerakkoord gebaseerde Meerjarencijferbrief staat met zoveel woorden: “Er
dienen niet zoals in het verleden, grate overschrijdingen en
niet-gecompenseerde beleidsintensiveringen op te treden . Niettemin hebben zich ook onder het kabinet-Lubbers II tamelijk omvangrijke begrotingsoverschrijdingen
voorgedaan. In label 2 wordt hiervan een overzicht gegeven. Als startpunt fungeert de Meerjarencijferbrief die een
weergave vormt van de ontwikkeling van overheidsfinancien zoals die het tweede kabinet-Lubbers voor ogen
stond. Deze ombuigingen bedroegen voor de totale rijks-
2. Centraal Planbureau, op cit., biz. 79.
3. J. Toirkens, Schijn en werkelijkheid van het bezuigingsbeleid,
Deventer, 1988.
4. Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987,19 700, nr. 39, biz. 6.
begroting voor de periods 1986-1990 / 36,6 mrd en voor
de rijksbegroting in enge zin / 19,3 mrd5.
Naast de uitgaven zijn in de label ook de cijfers voor het
saldo van de uitgaven en niet-belastingontvangsten vermeld (de ‘netto-uitgaven’). De reden hiervoor is dat niet-belastingontvangsten en uitgaven vaak nauw met elkaar samenhangen. Een verhoging van de collegegelden kan bij
voorbeeld dienen om overschrijdingen op de studiefinanciering te compenseren. Daarnaast is het saldo van uitgaven en de niet-belastingontvangsten voor de normering
van het financieringstekort en de collectieve-lastendruk
van belang. Uit de label blijkt dat er zich tijdens de uitvoering van de begroting forse overschrijdingen voordoen.
Deze worden vooral veroorzaakt door tegenvallers en in
mindere mate door beleidsmatige verhogingen. Vooral de
overschrijdingen op de WIR leggen een groot gewicht in de
schaal (in 1987 / 3,9 mrd., in 1988 / 1,7 mrd., in 1989/1
mrd. en in 1990 / 0,5 mrd.). Daarnaast deden zich omvangrijke overschrijdingen bij de Ministeries van O&W
(vooral studiefinanciering) en VROM voor. Inmiddels hebben zich alweer nieuwe overschrijdingen aangediend. Uit
de Voorjaarsnota 1989 blijkt dat sinds de Miljoenennota
1989de overschrijdingen op de uitgaven / 4,4 mrd. bedragen en op de netto-uitgaven /1,1 mrd. Het feit dat de netto
overschrijding relatief meevalt wordt voor een belangrijk
deel veroorzaakt door de extra verkoop van staatsdeelnemingen (/ 1,3 mrd.).
We kunnen dus vaststellen dat de kabinetten-Lubbers I
en II er niet in geslaagd zijn de begrotingsoverschrijdingen
uit te bannen. Wie de verticale toelichting op de verschillende begrotingshoofdstukken doorneemt, komt allerhande meevallers, tegenvallers, tussentijdse beleidsintensiveringen en specifieke compensaties tegen die (meestal)
resulteren in begrotingsoverschrijdingen. Zo’n bonte stoet
van plussen en minnen is op zichzelf niet zo verbazingwekkend. De rijksbegroting en de meerjarencijfers zullen immers altijd met onzekerheden behept blijven. Dit neemt niet
weg dat geprobeerd zou moeten worden om de ramingstechnieken te verbeteren. Laakbaar is het feit dat elk jaar
de tegenvallers systematisch hoger uitvallen dan de meevallers en dat de beleidsmatige verhogingen steevast hoger zijn dan de specifieke compensaties. Uiteindelijk ontstaan daardoor de miljardenoverschrijdingen.
Er is de laatste jaren veel op touw gezet om de begrotingsdiscipline te verbeteren. De regels van het stringente
begrotingsbeleid zijn aangescherpt, de operatie ‘comptabel bestel’ is op gang gebracht; er is een plan gemaakt om
open-einderegelingen aan te pakken; experimenten zijn
gestart in het kader van zelfbeheer; ten slotte is er de
zogenaamde meerjarencijfexcercitie die erop is gericht de
meerjarencijfers beter te onderbouwen. Papier is echter
geduldig. Tot nu toe is het beleid om begrotingsoverschrijdingen te voorkomen weinig effectief geweest. Hoe stringent de afspraken over het compenseren van overschrijdingen en hoe geavanceerd de technieken voor de raming
van de meerjarencijfers ook mogen zijn, het verbeteren van
de begrotingsdiscipline is uiteindelijk een kwestie van politieke wil. Er wordt in het Haagse vaak om het hardst
beweerd dat het huishoudboekje van de staat op orde dient
te zijn. Voor de komende kabinetsperiode komt het erop
aan de daad bij het woord te voegen.
Tabel 3. Inkomstenbronnen van gemeenten en provincies
(begrotingscijfers in miljarden guldens en in procenten van
de totale inkomsten) 1983-1989
1983 (%)
1986 (%)
1988 (%) 1989 (%)
Eigen inkomsten
– eigen-belastinggebied 2,6 (5)
2,9
(5)
– heffingen en rechten
1,6
(3)
1,4 (2)
3,2
1,8
(6) 3,2a(6)
(3) 1,9a(4)
Algemene uitkeringen 13,5 (23) 12,9 (22) 13,2 (24)13,8(26)
Specifieke uitkeringen 41,5 (70) 41,4 (70) 37,2 (67)33,9(64)
Totaal
59,0
58,8
55,3
52,8
a. Raming.
Bran: diverse Miljoenennota’s.
kabinel-Lubbers I is hier door verschillende auteurs reeds
op gewezen6. Het blijkl dal dil effecl zich verslerkt heeft
voorgedaan in de periode 1987-1989.
Gemeenten en provincies zijn voor hun inkomsten slerk
afhankelijk van de rijksoverheid; daarin is lijdens de twee
kabinetten-Lubbers betrekkelijk weinig verandering opgetreden, zoals blijkt uit tabel 3. Het lotaal van de gemeentelijke inkomsten is tussen 1983 en 1989 met ruim / 6 mrd.
gedaald; een dating die in haar geheel kan worden gelokaliseerd bij de specifieke uilkeringen. Stabiele ontwikkelingen kunnen in absolute lermen worden waargenomen bij
de ‘eigen inkomsten’ en de algemene uilkeringen, die
samen de vrij aanwendbare middelen vormen van gemeenten en provincies. Hel eigen-inkomslengebied van de
lagere overheden is nog steeds beperkl en haall lernauwernood een percenlage van 10. Dil ondanks de in openbare slukken verwoorde nolies dal verslerking van hel
profijlbeginsel een bijdrage zou kunnen leveren aan de
sanering van de openbare financien en hel feil dal, inlernalionaal gezien, sprake is van een zeer laag aandeel van
de eigen inkomsten7.
De vrij slabiele onlwikkeling van de algemene uilkeringen betekent niet dat er in de afgelopen zeven jaar grole
rusl op dil front heeft geheersl. Jaarlijks werd een flink
aanlal grole en kleine bedragen aan de gemeente- en
provinciefondsen toegevoegd en onttrokken. Struclureel is
er in de periode 1983-1989 bij voorbeeld voor / 1,6 mrd.
omgebogen op de algemene uitkering aan gemeenten.
Uilgangspunl van hel kabinel was daarbij dat gemeenten
(en provincies) een evenredige bijdrage zouden leveren
aan de bezuinigingen. De regels en procedures rond dit
evenredigheidsbeginsel zijn zelfs expliciet vastgelegd in
een nota . Desondanks bleek er ruimte te zijn voor interpretatieverschillen over de omvang van de ombuigingen op
gemeentelijke inkomsten in relalie lol hel begrip ‘evenredigheid’. De gemeenten werden naar hun mening onlerechl gekort, hetgeen tot veel wantrouwen leidde jegens
hel Rijk. Hel meningsverschil met hel Rijk had in hel
bijzonder belrekking op de onvoldoende compensatie van
bijstandsuitgaven en op de zogenoemde profijtkortingen,
5. Zie Miljoenennota 1987, biz. 20.
6. Zie J. Hofland en N.C.M. van Niekerk, De Miljoenennota 1986,
tussen twee regeerakkoorden, ESB, 2 oktober 1985, biz. 985, en
P.M. Mallekoote, De ontwikkeling van de collectieve uitgaven,
ESB, 19 maart 1986, biz. 303. Dit hoeft overigens niet per se te
Lagere overheden________________
Uit label 1 is onder meer naar voren gekomen dat, in
termen van colleclieve-uilgavenquolen, de overige publiekrechlelijke lichamen (hier verder aangeduid als lagere
overheden) hel meest hebben bijgedragen aan de reductie
van die quole. Met belrekking lol de periode van hel
ESB 16-8-1989
betekenen dat de overige publiekrechtelijke lichamen ook in termen van inspanningen de grootste bijdrage zouden hebben geleverd aan de daling van de collectieve uitgavenquote. Naast taakoverhevelingen, kan er sprake zijn van verschillen in economische, demografische en sociaal-culturele ontwikkelingen die van
invloed zijn op de relatieve uitgavenniveaus binnen de collectieve
sector als geheel.
7. Zie bij voorbeeld Miljoenennota 1983, biz. 86.
8. Nota Aandeel lagere overheden in ombuigingstaakstellingen,
Tweede Kamer, vergaderjaar 1983-1984,18 238, nr 2.
801
ombuigingen op het gemeentefonds die door het Rijk werden gerechtvaardigd met het argument dat gemeenten
door een versterkte toepassing van het profijtbeginsel met
minder geld toe zouden kunnen.
Het tweede kabinet-Lubbers heeft de verstoorde relatie
met de lagere overheden onderkend en sloot in 1987
afzonderlijk bestuursakkoorden af met gemeenten en provincies. In de bestuursakkoorden werden afspraken vastgelegd over onder meer de principes van toevoegingen
(accressen) en ombuigingen op het gemeente- en het
provinciefonds, over de investeringsimpulsen en over de
sanering van specifieke uitkeringen. De akkoorden hebben
vooral politieke waarde9. Ze zijn niet juridisch afdwingbaar
en laten bovendien nog steeds allerlei ruimte voor interpretatieverschillen over de ombuigingstaakstelling voor de
lagere overheden. Achteraf kan niettemin worden gesteld
dat deze akkoorden redelijk hebben gefunctioneerd en in
belangrijke mate hebben bijgedragen aan een sfeerverbetering in de bestuurlijke verhoudingen. De gemeenten lijken voor de komende kabinetsperiode echter nog meer
zekerheid te willen hebben. Zo pleitte de Raad voor de
Gemeentefinancien er onlangs voor de voeding van het
gemeentefonds te koppelen aan de ontwikkeling van het
bruto nationale produkt10.
De door departementen verstrekte specifieke uitkeringen maken (nog steeds) het leeuwedeel uit van de gemeentelijke en provinciate inkomsten. Ditonderdeel van de
financiele verhouding brengt naast financiele middelen
echter veelal gedetailleerde regelgeving met zich mee. Het
gevolg is onder meer dat de bureaucratische kosten relatief
hoog zijn, zowel bij de ontvanger als de verstrekker11.
Daarbij is de dominante rol van de centraal verstrekte
specifieke uitkeringen strijdig met het streven naar een
grotere gemeentelijke autonomie (decentralisatie). De kabinetten-Lubbers hebben er om deze redenen naar gestreefd de specifieke uitkeringen terug te dringen. Dit komt
het duidelijkst tot uitdrukking in de doelstelling van het
tweede kabinet-Lubbers, het aantal specifieke uitkeringen
terug te dringen tot 202 in 1990. Hierin lijkt men redelijk te
slagen, zoals uit tabel 4 is op te maken.
Vergelijking met tabel 3 levert de conclusie op dat in
aantallen uitgedrukt de terugdringing aanzienlijk is, maar
dat in bedragen de reductie minder spectaculair is, vooral
als men zich realiseert dat alleen al de afschaffing van de
woningwetleningen heeft geleid tot een besparing van ruim
/ 4 mrd. Bovendien stelt het kabinet zelf: “Wil de sanering
ook in financiele zin tot uitdrukking komen, dan zal de
inspanning met name gericht moeten zijn op het overboeken van specifieke uitkeringen van substantiate omvang
naar gemeente- en provinciefonds”12. Het blijkt dat hiervan
weinig terecht is gekomen. Samenvoeging van specifieke
uitkeringen blijkt populairder dan overheveling. Het ‘wegbezuinigen’ (of laten vervallen) van specifieke uitkeringen
blijkt een belangrijke oorzaak voor de reductie te zijn.
Gezien het feit dat in 1989, evenals in 1983, de 10 grootste
Tabel 4. Verloop van het aantal specifieke uitkeringen
1983-1989; mutaties (persaldo).
overgeheveld samengevoegd vervallen gesplitst nieuw
a
1983
1984a
1985
1986
1987
1988
1989
-4
-15
-5
-2
-14
-18
-21
-21
-27
-52
-38
-35
-50
-42
-42
a. Mutaties naar oorzaak niet bekend.
Bron: Overzicht specifieke uitkeringen, diverse jaren.
+2
+6
+4
+4
+43
+43
+34
+19
+25
tot.
514
449
432
406
370
322
243
specifieke uitkeringen nog steeds verantwoordelijk zijn
voor ruim 70 procent van de middelenoverdracht kan men
zich ernstig afvragen of de rol van specifieke uitkeringen
wel fundamenteel zou kunnen worden terugdrongen. Kennelijk verzet zich een aantal technische (herverdeeleffecten) en politieke (wil men het wel?) factoren tegen een al
te drastische aanpak van dit fenomeen.
Hiermee zijn we aangeland bij een principieel punt. Het
kabinetsbeleid ten aanzien van de financiele verhouding is
de afgelopen jaren gebaseerd geweest op de zogenoemde
‘voorkeursvolgorde’. In deze visie wordt getracht methoden
van bekostiging te realiseren die langs zo kort mogelijke
lijnen verband leggen tussen nut en offer en die lagere
overheden zoveel mogelijk vrijheid laten bij de aanwending
van middelen en zo weinig mogelijk apparaatskosten met
zich mee brengen13. Het primaat in de financiele verhouding wordt dan gegeven aan het eigen-inkomstengebied,
met achtereenvolgens de algemene uitkering op een tweede en de specifieke uitkeringen op een laatste plaats.
Gezien de resultaten van het kabinetsbeleid lijkt dit theoretische beleidskader vooralsnog theorie te blijven.
Sociale zekerheid
Op het terrein van de sociale zekerheid bestaat er een
groot verschil tussen het kabinet-Lubbers I en II. Tijdens de
eerste regeerperiode zijn alle uitkeringen onder invloed van
de 3%-korting gedaald met ingang van 1984. Het verdere
verloop van deze periode liet een bevriezing zien, terwijl er
netto een daling optrad als gevolg van het stijgen van de
sociale-premiedruk. Via de egalisatiepremie werkte deze
druk ook door naar de uitkeringen. Daarnaast werd een
begin gemaakt met de stelselherziening. Hierdoor werd de
basis van de uitkeringen in gevallen waar deze boven de
70% uitkomt naar beneden bijgesteld, om na de stelselherziening definitief op dit niveau te belanden. Tijdens het
tweede kabinet-Lubbers werd echter in het regeerakkoord
vastgelegd dat behoud van de koopkracht over de gehele
regeerperiode zou worden gegarandeerd. Afgezien van de
stelselherziening bleven de uitkeringen inderdaad netto
van jaar op jaar gelijk of stegen deze zelfs lichtelijk.
Uitgedrukt in procenten van het nationale inkomen is de
omvang van de uitgaven in de sociale-zekerheidssector
tamelijk constant gebleven, terwijl het aantal uitkeringstrekkers sterk is toegenomen, zoals blijkt uit tabel 5. Tijdens de
eerste regeerperiode werd een vermindering gerealiseerd
van de totale uitgaven in procenten van het nationale
inkomen, ondanks een toeneming van het aantal uitkeringsgerechtigden. Over de gehele periode verslechterde
de verhouding werkenden en uitkeringstrekkers. Deze verhouding heeft zich in de afgelopen twee jaar voor het eerst
gestabiliseerd en het lijkt er zelfs op dat het dal met ingang
van 1989 is gepasseerd. Voor het draagvlak is dit een
belangrijke ontwikkeling. Het SCP berekent nog een verschil tussen uitkeringsjaren en personen doorte corrigeren
voor de gelijkberechtiging en verzelfstandiging in de AOW.
Voor 1988 komt dit neer op een daling met 200.000 uitkeringsjaren14.
9. Zie N.F. Roest, Bestuursakkoorden bieden beperkte bescherming, Openbare Uitgaven, nr. 1, 1988, biz. 14-22 en G.J.S. Uhl,
Een evenredig bestuursakkoord?, ESB, 27 mei 1987, biz. 506510.
10. Zie de Staatscourantvan 26 juli 1989.
11. Deze kosten werden voor 1981 geschat op / 332 mln. (Miljoenennota 1983, biz. 87).
12. Miljoenennota 1987, biz. 35.
13. Zie bij voorbeeld Miljoenennota 1986, biz. 116.
14. Sociaal en Cultureel Planbureau, Sociaalen cultureel rapport
1988, Rijswijk, 1988.
802
Tabel 5. Kemgegevens sociale zekerheid
1983
Uitkeringsger. (xlOOO) 3.006
Uitgaven (in mrd. gld.)
104
Uitgaven als % Nat. Ink.
31
Verh. werkenden/uitk.ger. 1 ,5
1986
1988
1989
3.200
106
28
3.588
112
28
1,3
3.639
115
28
1,3
1,4
Bran: Financiele nota sociale zekerheid 1987 en 1989
Belangrijke maatregelen om ten minste een stabilisering
te bereiken in termen van procenten van het nationals
inkomen waren:
– de voordeursregeling in de Algemene Bijstandswet;
– verzelfstandiging in de AOW;
– stelselherziening met een uitkeringsniveau van ten
hoogste 70%;
– eliminering van de werkloosheid uit de AAW en WAO;
– introductie van de Wet premieheffing over uitkeringen.
Een uitputtende lijst zou in dit kader te veel ruimte
vragen. Belangrijk is de constatering dat het kabinet erin
geslaagd is de omvang van het totaal aan uitgaven in
deze sector eerst te laten dalen en vervolgens te stabiliseren, ondanks enige tegenvallers. Zo werd de werkloosheid lager ingeschat dan die nu is. Dat heeft niet alleen
aanleiding gegeven tot een discussie over bestandsvervuiling en de juiste aanpak van de langdurige werkloosheid, maar heeft er ook toe geleid dat de uitgaven van de
werkloosheidsuitkeringen hoger uitvielen dan ten tijde
van het afsluiten van het tweede regeerakkoord werd
aangenomen. De eliminering van de werkloosheid uit de
uitkeringen voor de arbeidsongeschiktheid was eveneens een tegenvaller, uitgaande van de doelstelling van
het tweede kabinet-Lubbers. Hierbij werd gerekend op
een halvering van de uitkeringen voor nieuwe en herkeurde gevallen terwijl in werkelijkheid het resultaat tot nu toe
een daling van gemiddeld hoogstens 10 procentpunten
van het uitkeringsniveau laat zien. Bij de premievaststelling werd niettemin op de doelstelling vooruitgelopen met
als gevolg dat de aanvankelijke ongerustheid over een te
lage WW-premie totaal ongegrond bleek te zijn. Gevoegd
bij een latere invoering van de stelselherziening dan was
voorzien, heeft dit geleid tot een dekkingsoverschot bij
het Algemeen Werkloosheidsfonds van ruim / 3 mrd. en
het interen op de reserves van de Arbeidsongeschiktheidsfondsen15.
Een andere tegenvaller was de derde richtlijn van de
Europese Commissie inzake de gelijke rechten van man
en vrouw in de sociale zekerheid. Het kabinet hield vol dat
de inmiddels afgeschafte WWV daar niet aan hoefde te
voldoen. Door het Europese Hof daarover in het ongelijk
gesteld, moest rekening worden gehouden met aanzienlijke betalingen met terugwerkende kracht. Uiteindelijk bleek
het nogal mee te vallen, maar het was een meevaller
binnen een tegenvaller. Een soortgelijke ontwikkeling deed
zich voor bij de AAW. In dit kader kan ook gewezen worden
op een andere consequentie van de derde richtlijn, de
toekenning van weduwnaarspensioenen, waar het kabinet
wel op studeerde maar geen maatregelen afkondigde.
Reeds in 1978 werd een parlementair debat gewijd aan de
wenselijkheid van een dergelijke regeling16.
Een meevaller die het kabinet boekte waren de geringere uitgaven op basis van de Toeslagenwet met f 373 mln.
op een voorzien totaal van / 850 mln. per jaar . Voor de
rijksbegroting 1990 heeft het kabinet inmiddels bekendgemaakt / 670 mln. niet af te dragen aan het Algemeen
Werkloosheidsfonds. Een dergelijk bedrag was toegezegd
als compensatie van het niet onder de WW brengen van
deambtenaren18.
ESB 16-8-1989
Een globale indicatieve berekening leert dat indien het
kabinet-Lubbers geen ombuigingen had gerealiseerd, de
totale omvang van de uitgaven voor sociale zekerheid met
zo’n 13% zou zijn toegenomen over de periode 1983-1989.
In nominale bedragen betekent dit dat er een stijging zou
zijn opgetreden van ruim / 15 mrd. Stabilisering van de
collectieve-lastendruk was in dat geval onhaalbaar geworden. Voor 1990 en later is het vooral van belang hoe men
uitvoering wil geven aan de beleidsmatige koppeling. Door
de val van het kabinet zal vermoedelijk de Wet aanpassingsmechanismen (WAM) voor de tweede keer in zijn
bestaan in werking treden. Aangenomen wordt dat de
uitkeringen op basis van deze wet volgend jaar met zo’n 1
procent zullen stijgen. Het wetsvoorstel voorde beleidsmatige koppeling dat de WAM zou moeten gaan vervangen is
vanwege het controversies karakter niet bij het parlement
ingediend. Een nieuw kabinet komt echter voor de keuze
te staan of de WAM wel of niet moet worden gehandhaafd.
De beide kabinetten-Lubbers zijn, wat betreft hun beleid
op het terrein van de sociale zekerheid, voortvarend te
werk gegaan. In het begin van de jaren tachtig was het zo
langzamerhand voor iedereen duidelijk dat er iets moest
veranderen. Wat er veranderd moest worden was echter
niet altijd even duidelijk. Er lag beslist geen ontwerp klaar.
Wie de veranderingen niet heeft gevolgd zou het huidige
systeem nog maar moeilijk herkennen. Niet alleen door de
stelselherziening, maar ook doordeovername van deAKW
door de regering in ruil voor de afschaffing van de WIR of
door de fiscalisering van de AOW-premie als gevolg van
het uitvoeren van de voorstellen van de commissie-Oort.
En dan werpen de voorstellen van de commissie-Dekker
ook hun schaduw al vooruit.
Besluit________________________
Het kabinet kan bogen op een aantal opmerkelijke prestaties. Dat het financieringstekort is gedaald tot 6 procent,
bij een gelijktijdige daling van de collectieve-lastendruk,
zullen maar weinigen zeven jaar geleden voor mogelijk
hebben gehouden. Toegegeven, het kabinet heeft, vooral
aan het einde van de rit, de wind nogal in de zeilen gehad,
maar daar staat tegenover dat grote problemen moesten
worden overwonnen, zoals de fors afnemende aardgasbaten en stijgende sociale-zekerheidsuitgaven.
De economische groei biedt de kans de openbare financier! in de komende periode verder op orde te krijgen. Er
zijn echter ook bedreigingen. De bezuinigingen in de afgelopen zeven jaar hebben zich vooral in de nominale sfeer
afgespeeld. Daarmee is een wissel op de toekomst getrokken. Mede uitgelokt door de gunstige groeicijfers is het
begrijpelijk dat van diverse zijden claims op de collectieve
middelen worden gelegd. Claims vanuit de sociale zekerheid, vanuit de gemeentelijke hoek en, niet te vergeten,
vanuit sterk in de politieke belangstelling staande beleidsterreinen als milieu en verkeer en vervoer. Aangezien is
gebleken dat zelfs de ‘no nonsense’-kabinetten-Lubbers
de begrotingsdiscipline niet onder de knie hebben gekregen blijft waakzaamheid geboden.
Jacques Bron
Jan Hoogteijling
Ruud Klunder
15. Secretariaatsnota’s financieel-economische ontwikkelingen
AAF, Aof en AWF in 1988 en 1989, Zoetermeer.
16. Weduwnaarspensioen, Tweede Kamer, vergaderjaar 19781979, 15378, nr. 1.
17. Onderzoek Uitgaven Toeslagenfonds, Zoetermeer, 1989.
18. Het Financieele Dagblad, 25 april 1989.
803