Twee jaar superheffing in
Nederland
Om een eind te maken aan de overproduktie in de Europese zuivelsector heeft de
Europese Commissie ruim twee jaar geleden een systeem van contingentering ingevoerd,
waarbij de melkveehouder een boete krijgt opgelegd over te veel geproduceerde melk
(de z.g. superheffing). Dit heeft ertoe geleid dat de melkplas in de EG met ca. 7% is
teruggebracht. De EG-uitgaven ten behoeve van de zuivel zijn echter niet afgenomen.
Daarom is de Commissie onlangs gekomen met een nieuw pakket maatregelen dat het
regime van de superheffing verscherpt en de flexibiliteit die het systeem in aanvang nog
bood, er uithaalt. In dit artikel wordt beschreven wat de effecten van de superheffing in de
afgelopen twee jaar zijn geweest. Ook wordt uiteengezet welke strategieen in de
zuivelsector zijn gevolgd om de gevolgen van de superheffing zo goed mogelijk op te
vangen. Mede dank zij deze strategieen is de schade voor de melkveehouders tot nu toe
beperkt gebleven. Volgens de auteur zullen de huidige voorstellen van de Europese
Commissie de uittocht uit de zuivelsector echter aanzienlijk doen toenemen.
DRS. A. KRIJGER*
Inleiding
Tot een paar jaar geleden ontwikkelde de Europese zuivelsector zich betrekkelijk voorspoedig. De belangrijkste
rimpelingindedoorgaansrustige – maar wel gestaag uitdijende – melkplas betrof dejaarlijkseonderhandelingen
in Brussel over de prijzen voor het komende melkprijsjaar
1). De uitkomsten hiervan droegen er toe bij dat – over
een reeks van jaren bezien – degemiddelde melkveehouder in de EG qua welvaartsontwikkeling niet te ver achterbleef bij de rest van de EG-bevolking c.q. dat de melkprijs
nominaal niet daalde.
Hieraan kwam in 1984 vrij abrupt een einde doordat de
Europese Commissie voor een periode van vijf jaar, te beginnen op 1 april 1984, een systeem van contingentering
invoerde 2). In Nederland is dit systeem bekend geworden
onder de naam superheffing: naar de boete die door de
melkveehouder betaald moet worden over te veel afgeleverde melk.
De directe aanleiding voor de contingentering vormden
de in het jaar ervoorsterkopgelopen EG-voorraden van de
interventieprodukten boter en mager melkpoeder: boter
van 112.000 ton tot 692.000 ton en mager melkpoeder van
576.000 ton tot 983.000 ton 3). Mede hierdoor liep het
beslag op de EG-middelen voor zuivelprodukten plotseling
vrij sterk op van 3,33 miljard Ecu in 1982 tot 4,40 miljard
Ecu in 1983 4). De grondoorzaak voor de problemen ligt
echter in het – sinds het begin van de jaren tachtig sterk uiteenlopen van produktie en afzet van zuivelprodukten. De melkafleveringen aan fabrieken in de EG groei-
gin van de empirische ontrafeling daarvan. Daarbij moet
niet onnodig gepolariseerd worden met resultaten van andere disciplines (b.v. door een ongefundeerde verwerping
van een ruimhartige interpretatie van de ‘human capital’theorie). We doen er beter aan deze resultaten te integreESB 3-12-1986
den – in de jaren direct voorafgaand aan de superheffing
– jaarlijks gemiddeld met 2,6%, terwijl de consumptie
jaarlijks gemiddeld toenam met niet meer dan 0,5% 5). De
EG-marktordening voor zuivelprodukten werd noodgedwongen uitgebreid met een nieuw instrument: een
systeem van produktieregulering om het aanbod van melk
beter af te stemmen op de vraag naar melk- en zuivelprodukten. Het systeem voldoet tegelijkertijd aan twee belangrijke doeleinden. Ten eerste om op zo kort mogelijke
termijn tot een beperking van de groei in de EG-uitgaven
ten behoeve van de zuivel te komen. en ten tweede om op
wat langere termijn een koude sanering onder melkvee* Als plaatsvervangend hoofd verbonden aan de EconomischStatistische Afdeling van het Produktschap voor Zuivel te Rijswijk. Het
artikel is op persoonlijke titel geschreven. Met dank aan college’s voor
‘commentaar op een eerdere versie.
1) Het melkprijsjaar loopt in principe van april tot april. De werkelijke
aanvang van het melkprijsjaar kan later dan 1 april plaatsvinden door
een vertraging in de besluitvorming door de Raad van Ministers. Het
superheffingsjaar loopt voor de meeste EG-landen van 1 april – 31
maart. Nederland vormt daarop een uitzondering. Het eerst superheffingsjaar loopt van 8 april 1984 – 7 april 1985 en het tweede superheffingsjaar van 7 april 1985 – 6 april 1986.
2) Europese Commissie, Verordening 1371/84, Publikatieblad, L
132, 18mei 1984.
3) Produktschap voor Zuivel, Statistisch jaaroverzicht 1985, Rijswijk,
1986, biz. 131 e.v.
4) Landbouw Economisch Instituut, Landbouw Economistih Benefit
1986, ‘s-Gravenhage, 1986, biz. 19. De Ecu bedraagt momenteel (20
november 1986) f. 2,34.
5) International Dairy Federation, C-Doc 113, Den Haag, September
1986, biz. 7.
ren in een sociologische analyse van het ontstaan van ongelijke kansen. De betekenis van sociale mechanismen
zal daardoor beter tot haar recht komen.
J. Dronkers
B.F.M. Bakker
1189
houders en een te sterke aantasting van de boereninkomens te voorkomen.
Er kwam hiermee een einde aan een globaal marktbeheer via de prijs, dat sinds 1968. het begin van het gemeenschappelijke landbouwbeleid, werd gevoerd. Ervoor
in de plaats kwam een stringent marktbeheer dat direct
aangrijpt bij de hoeveelheid die de individuele melkveehouder aflevert aan de melkfabriek.
Inmiddels is de superheffing alweer meer dan twee jaar
oud. De eerste voorlopige gegevens omtrent de mate
waarin de Nederlandse melkveehouder zijn quotum heeft
overschreden respectievelijk heeft onderschreden, zijn
beschikbaar. De verderop te presenteren gegevens zijn afkomstig van het Produktschap voor Zuivel.
Het artikel is als volgt opgebouwd. In paragraaf twee
volgt de weergave van de gegevens met betrekking tot de
reactie varvde Nederlandse melkveehouder op de superheffing zoals deze tot uitdrukking komt in de over- en
onderschrijding van het individuele quotum. Daarnaast is
er een aantal effecten waarvan de relatie met de superheffing minder direct is. Deze effecten – waarvan wel op
voorhand kan worden gezegd dat ze voor een belangrijk
deel met de contingentering samenhangen – worden in
paragraaf drie ge’i’nventariseerd. Paragraaf vier tot slot bevat een korte evaluatie. waarin ook aandacht wordt
besteed aan de recente voorstellen van de Europese Commissie ten aanzien van de zuivel.
Contingentering en melkafleveringen
De totale EG-produktie van melk is bevroren op het niveau van de melkafleveringen aan .fabrieken in 1981 plus
een procent (Het eerste jaar is als overgangsmaalregel
een 1% hogere hoeveelheid toegestaan). De verdeling
van het contingent over de EG-landen vond plaats op basis
van hun aandeel in de totale EG-melkafleveringen in 1981.
Voor de toewijzing binnen een lidstaat mocht ten aanzien
van de verdeling van het contingent een ander referentiejaar worden aangehouden. In Nederland is voor
1983 gekozen. Dit hield een korting in van 6,6% op de
melkafleveringen van 1983 om op het, door de EG toegewezen, nationale quotum te komen. De individuele Nederlandse melkveehouder kreeg uiteindelijk een quotum toegewezen gebaseerd op de melkafleveringen in 1983 minus 8,65% voor het eerste superheffingsjaar 1984/1985,
omdat de minister van Landbouw en Visserij een reserve
van 2,05% wilde vormen voor z.g. ‘hardheidsgevallen’. In
het tweede superheffingsjaar 1985/1986 ging daar dan
nog eens een procent van af en kwam het kortingspercentage op 9,55% ten opzichte van het referentiejaar
1983. Voor het lopende superheffingsjaar 1986/1987 zijn
de quota gelijk gebleven aan die van 1985/1986. Over de
te veel afgeleverde melk aan fabrieken is boete verschuldigd: de melkveehouder betaalt een boete van f. 55,87
(75% van de richtprijs voor melk) over elke 100 kg overschrijding van het quotum. Ter vergelijking: in 1984 werd
door een melkveehouder gemiddeld f. 73 ontvangen voor
100 kg melk 6). label 1 geeft de belangrijkste kengetallen
van de eerste twee superheffingsjaren.
Tabel 1. Kengetallen superheffing
1985/1986 voor Nederland, x 1.000 ton
Superheffingsjaar
Afleveringen aan zuivelfabrieken
Landenquotum
Overschrijding
1984/1985
12.194
12.053
141
1984/1985
en
1985/1986
12.254
1 1 .979
275
Bron: Produktschap voor Zuivel.
In beide jaren is door Nederland het toegewezen landenquotum overschreden: in het eerste superheffingsjaar
met 1,2%; in het tweede superheffingsjaar met 2,3%. Dus
1190
bijna een verdubbeling in het tweede jaar vergeleken met
het eerste jaar. Voor het lopende superheffingsjaar
1986/1987 dreigt opnieuw een overschrijding 7). Over de
Overschrijding van het landenquotum dient aan Brussel
boete te worden betaald. Van de aan melkveehouders opgelegde heffing is over 1984/1985 circa f. 79 miljoen afgedragen en over 1985/1986 dient circa f. 153 miljoen te worden afgedragen. De gemiddeld peroverschrijderverschuldigde superheffing bedroeg in 1984/1985 circa f. 5.100
(hiervan is door de minister van Landbouw en Visserij gemiddeld circa f. 800 per overschrijder kwijtgescholden) en
zij zal voor 1985/1986 circa f. 4.600 bedragen.
De tabellen twee tot en met vijf bevatten de eerste voorlopige gegevens op het niveau van de melkveehouder 8).
Tabel twee beschrijft de structuur van de Nederlandse
melkveehouderij naar grootteklasse en provincie. De tabellen drie en vier zijn het resultaat van een splitsing van
de gegevens uit label twee in overschrijders (label drie) en
onderschrijders (label vier).
Tabel Iwee leert dal de gemiddeld in Nederland toegekende heffingvrije hoeveelheid voor levering aan fabrieken circa 230 Ion bedraagl. Dil koml overeen – bij een gemiddelde jaarlijkse melkgift van ongeveer 5.300 kg per koe
9) – met circa 43 koeien. Een kwart van de melkveehouders kan lol de kleinere boeren worden gerekend mel een
heffingvrije hoeveelheid van minder dan 100 Ion per melkveehouder. Niet meer dan 6 a 7% van de melkveehouders
heefl een quolum van meer dan 500 Ion, dus in slechls een
relalief gering aanlal gevallen bedraagl de melkveeslapel
meer dan 100 koeien. De meesle melkveehouders hebben
een heffingvrije hoeveelheid van lussen de 100 en 200 Ion;
gemiddeld circa 148 Ion, wal overeenkoml mel ongeveer
28 koeien. De grootsle concenlralies melkveehouders komen voor in Friesland, Overijssel, Gelderland en NoordBrabanl. Overijssel en Gelderland spannen de kroon mel
gezamenlijk bijna 40%. Hel belreft hier – gegeven de gemiddelde heffingvrije hoeveelheid – over het algemeen
kleinere boeren. De melkveehouders mel de gemiddeld
groolsle heffingvrije hoeveelheid bevinden zich in Flevoland. Zij vertegenwoordigen echler maar 0,3% van hel lolale aanlal melkveehouders. Op grole afsland volgl
Friesland.
Tabel drie heefl belrekking op de overschrijders. Deze
label laal zien dal de gemrddelde heffingvrije hoeveelheid
van de overschrijders wal hoger ligl dan hel landelijk gemiddelde. Een vergelijking op dil punt tussen label Iwee en
label drie geeft aan dal de grolere boeren, mel een heffingvrije hoeveelheid van 300 ton en meer, slerker bij de overschrijders zijn vertegenwoordigd. De label leert voorts dal
hel aanlal overschrijders fors is loegenomen van 30.006 in
1984/1985 tol 34.472 in 1985/1986. Of wel van ruim de
helft lol tweederde van alle melkveehouders. De loename
heefl plaalsgevonden bij de middelgrole melkveehouders.
De gemiddelde overschrijding per melkveehouder daarenlegen is afgenomen van 9.100 kg in 1984/1985 lot 8.200 kg
in 1985/1986. Ook per grootteklasse nam de gemiddelde
overschrijding af mel uitzondering van de kleinste melkveehouderijbedrijven (< 100 Ion). Opvallend is de hoogle
van de relatieve overschrijding bij deze kleine bedrijven:
ongeveer 9% vergeleken mel hel landelijk gemiddelde
van circa 3,5%.
Vergelijking van label Iwee mel label drie mel belrekking lol de provincies laat zien dat in hel eersle superheffingsjaar mel name de noordelijke provincies en NoordBrabanl slerker bij de overschrijders zijn vertegenwoor6) Produktschap voor Zuivel, op.cit., biz. 36.
7) Op 8 november jl. was de overschrijding reeds circa 266.000 ton,
mede dank zij de uitzonderlijk goede zomer.
8} Voorlopig omdat de superheffingsadministratie zowel over
1984/1985 als over 1985/1986 nog niet is afgesloten. De gegevens
hebben betrekking op de stand van zaken oktober/november 1986.
Voor 1984/1985 betreffen de gegevens 99,4% van de melkveehouders, 99,9% van de heffingvrije hoeveelheid en 99,9% van de melkafleveringen. Voor 1985/1986 bedragen deze percentages respectievelijk 94,6%, 97,5% en 97,2%.
9) Produktschap voor Zuivel, op.cit., biz. 29.
label 2. Nederlandse melkveehouderijbedrijven naar grootteklasse en provincie voor de superheffingsjaren 1984/1985 en
1985/1986, hoeveelheden melk in tonnen a)
Gemiddelde heffingvrije
hoeveelheid
Aantal melkveehouders
1984/1985
1985/1986
Gemiddelde
levering
1984/1985
1985/1986
1984/1985
1985/1986
absoluut
Totaal Nederland
Naar grootte van de
heffingvrije hoeveelheid:
< 100
100
200
300
500
–
< 200
<
300
< 500
< 1.000
> 1.000
%
absoluut
%
54.112
100,0
51.117
100,0
224,7
231,4
225,0
233,0
13.399
15.159
11.174
1 1 .084
3.115
181
24,8
28,0
20,6
20,5
5,8
0,3
1 1 .997
13.956
10.788
10.993
3.198
185
23,5
27,3
21,1
21,5
6,3
0,4
58,9
147,6
247,6
377,5
626,3
1.283,1
58,5
148,0
247,9
377,6
626,6
1 .266,9
58,3
147,1
248,8
378,8
627,6
1 .288,7
58,5
148.8
250,4
381,7
627,6
1 .240,9
2.360
6.487
3.625
10.195
1 1 .008
2.998
3.032
3.905
584
7.719
2.049
150
4,4
12,0
6,7
18,8
20,3
5,5
5,6
7,2
2.160
6.180
3.400
9.783
10.368
2.836
2.872
3.523
533
7.395
1.933
134
. 4,2
12,1
6,7
19,1
20,3
5,5
5,6
6,9
1,0
14,5
3,8
0,3
252,9
303,3
218,4
195,1
183,6
219,3
219,6
207,4
159,3
258,0
229,6
707,0
262,2
311,7
228,6
200,0
189,6
223,0
224,1
213,9
166,0
265,0
239,8
722,7
254,1
305,8
218,7
194,6
182,5
218,8
219,4
207,7
160,5
260,1
227,8
713,1
262,4
313,6
229,8
201,4
190,1
223,3
222,6
215,3
169,6
270,0
243,3
719,5
Naar provincie:
– Groningen
–
Friesland
Drenthe
Overijssel
Gelderland
– Utrecht
–
Noord-Holland
Zuid-Holland
Zeeland
Mood-Brabant
– Limburg
– Flevoland
1.1
14,3
3,8
0,3
a) Voorlopige cijfers (zie ook voetnoot 8).
Bron: Produktschap voor Zuivel.
label 3. Overschrijders naar grootteklasse en provincie voor de superheffingsjaren 1984/1985 en 1985/1986, hoeveelheden melk in tonnen a)
Gemiddelde heffingvrije hoeveelheid
Aantal melkveehouders
1984/1985
Absoluut
Totaal Nederland
1985/1986
0/0
Absoluut
Gemiddelde
levering
Gemiddelde
overschrijding b)
1985/1986
1984/1985
1985/1986
%
1984/1985
1985/1986
%
1984/1985
%
30.006
100,0
34.472
100,0
238,1
245,8
247,2
254,0
3,8
3,3
6.554
7.994
6.569
6805
1.973
111
21,8
26.6
21,9
22,7
6,6
0,4
6.519
9.337
7.842
8.362
2.291
121
18,9
27,1
22,7
24,3
6,6
0,4
59,1
148,2
247,7
377,4
626,3
1.272,0
62,0
148,8
248,0
377,4
624,0
1 238,9
64,6
155,2
257,6
389,1
643,0
1.311,8
67,6
154,7
256,1
387,9
640,0
1.268,9
9,3
4,7
4,0
3,1
2,7
3,1
9,0
4,0
3,3
2,8
2,6
2,4
1.425
4.140
2.214
5.428
5.414
1.656
1.756
2.148
303
4.381
1.042
99
4,7
13,8
7,4
18,1
18,0
5,5
5,9
7,2
1,0
14,6
3,5
0,3
1,411
4.089
2.307
6.721
6.763
1.865
1.668
2.272
373
5.477
1.422
103
4,1
11,9
6,7
19,5
19,6
5,4
4,8
6,6
1,1
15,9
4,1
0,3
267,5
313,6
222,9
206,4
194,1
229,7
224,0
221,3
181,9
267,8
241,8
716,5
285,3
328,5
241,0
211,7
207,0
236,0
232,8
228,9
183,8
276,0
243,5
711,9
277,9
325,6
231,7
213,4
200,7
237,5
233,8
230,3
191,5
279,8
250,8
740,3
294,4
340,2
249,3
218,1
212,7
243,1
240,8
237,4
191,9
286,4
253,0
735,6
3,9
3,8
3,9
3,4
3,4
3,4
4,3
4,1
5,3
4,5
3,7
3,3
3,2
3,5
3,4
3,0
2,8
3,0
3,5
3,7
Naar grootte van de
heffingvrije hoeveelheid:
<
100
100
200
300
500
–
<
200
< 300
<
500
< 1.000
> 1.000
Naar provincie:
– Groningen
– Friesland
– Drenthe
– Overijssel
– Gelderland
– Utrecht
– Noord-Holland
– Zuid-Holland
– Zeeland
– Noord-Brabant
Limburg
Flevoland
4,4
3,8
3,9
3,3
a) Zie label 2.
b) Overschrijding als percentage van de heffingvrije hoeveelheid.
Bron: Produktschap voor Zuivel.
digd; in het tweede superheffingsjaar is dat met name het
zuiden. In Zeeland is de gemiddelde relatieve overschrijding het hoogst; in het oosten het laagst. In Gelderland is
de gemiddelde relatieve overschrijding in 1985/1986 zelfs
minder dan 3%.
label vier heeft betrekking op de onderschrijders. De
samenstelling van deze groep is uiteraard het spiegelbeeld van die van tabel drie, de Overschrijders. De gemid-
ESB 3-12-1986
delde heffingvrije hoeveelheid is lager dan het landelijke
gemiddelde. De boeren in het oosten zijn oververtegenwoordigd in het eerste superheffingsjaar terwijl in het
tweede superheffingsjaar boeren in het noorden en
westen vaker tot de onderschrijders kunnen worden gerekend. De gemiddelde onderschrijding per melkveehouder
is toegenomen van 10.700 kg in 1984/1985 tot 12.100 kg in
1985/1986. Zonder uitzondering vertonen alle grootteklas-
1191
Tabel4. Onderschrijdersnaargrootteklasseenprovincievoordesuperheffingsjaren
den melk in tonnen a)
Aantal melkveehouders
1984/1985
Absoluut
Totaal Nederland
24.106
Naar grootte van de
heffingvrije hoeveelheid:
<
100
100
200
300
500
100.0
Gemiddelde
Gemiddelde heffingvrije hoeveelheid
1 984/1 985
1985/1986
%
1984/1985en 1985/1986, hoeveelhe-
1985/1986
Gemiddelde
onderschrijding b)
levering
1984/1985
1985/1986
1984/1985
1985/1986
%
%
%
Absoluut
16.645
100,0
208,1
201.7
197,4
189,6
5,1
6,0
6.845
7 165
4.605
4.279
1.142
70
28,4
29.7
19,1
17,8
4,7
0,3
5.478
4.619
2.946
2.631
907
64
32,9
27.8
17,7
15,8
5.4
0.4
58,7
146,9
247,3
377,7
626.3
1.300,7
54,4
146,4
247,4
378,4
633,1
1.319,9
52,2
138,0
236,1
362,5
601.0
1 .252,0
47.6
136.8
235.3
361,9
596,3
1.187,8
11.1
6.1
4,5
4.0
4.0
3,7
12,5
6.5
4,9
4,4
5.8
10,0
935
2.347
– <
200
– <
300
– <
500
– < 1.000
a 1.000
3.9
9.7
5,9
19,8
23,2
5.6
5,3
7.3
1.2
13,8
4.2
0,2
749
2.091
1.092
3.062
3.605
971
1.204
1.251
160
1.918
511
31
4,5
12,6
6,6
18,4
21.7
5,8
7,2
7,5
1,0
11,5
3,1
0,2
230,7
285,5
211,4
182,1
173.6
206,5
213,6
190,4
134.9
245,0
216,9
688,6
218,6
278.7
202.4
174,2
157,0
198,1
212,0
186,8
124.4
233,7
229.5
758,4
217,7
270,8
198.3
173,3
165.0
195,6
199,5
180,1
127,1
234,3
204,0
660,2
202,1
261.5
188.8
164,5
147,8
185,2
197,4
175,2
117.5
223,0
216,5
666,0
5,6
5,0
6.2
4,8
4.9
5,3
6,6
5,4
5.8
4.4
5.9
4,1
7,5
6,2
6.7
5.6
5.9
6.5
6,9
6.2
5.6
4.6
5.7
12.2
Naar provincie:
–
Groningen
– Friesland
– Drenthe
– Overijssel
1.411
4.767
5.594
– Gelderland
– Utrecht
1.342
1.276
1.757
281
3.338
1.007
51
– Noord-Holland
– Zuid-Holland
– Zeetand
– Noord-Brabant
–
Limburg
– Flevoland
a) Zie label 2.
b) Overschrijding als percentage van de heffingvrije hoeveelheid.
Bron: Produktschap voor Zuivel.
Tabel 5, Overschrijders near mate van relatieve Overschrijding in 1984/1985 en 1985/1986 a)
Cumulatief
Mate van Overschrijding
heffingvrije hoeveelheid
1984/1985
1984/1985
1985/1986
Absoluut
0-< 1
1-<2
2-< 3
3-< 4
4-< 5
%
Absoluut
%
Absoluut
8.136
4.621
3.548
2.667
2.008
27.1
15.4
11.8
8.9
6.7
10.296
5.837
4.256
3.146
2.470
29.9
16.9
12,3
9,1
7,2
8.136
12.748
16.296
18.963
20.971
1985/1986
o/o
27,1
42.5
54,3
63.2
69,9
Absoluut
10.296
16.133
20.389
23.535
26.005
%
29.9
46.8
59.1
68.3
75,4
a) Voorlopige cijfers (zie ook voetnoot 8).
sen in het tweede jaar een hogere gemiddelde onderschrijding dan in het eerste.
Voor het superheffingsjaar 1984/1985 betekent het een
gemiddelde omzetderving van bijna f. 8.000 per melkveehouder. De kleinste bedrijven vormen, qua aantal, in
1985/1986 de grootste groep binnen de categorie onderschrijders. Ook nu weer wijken de kleinste melkveehouders met betrekking tot de relatieve onderschrijding
sterk af van het landelijk gemiddelde.
In zijn algemeenheid kan op basis van de tabellen drie
en vier worden gezegd dat er een negatief verband lijkt te
bestaan tussen grootteklasse en relatieve over- en onderschrijding, als tenminste de grootste boeren buiten beschouwing worden gelaten. Dit verband is voorwerp van
verder onderzoek. Een plausibele verklaring voor het sterker worden van dit verband naarmate de bedrijfsomvang
afneemt is de ondeelbaarheid van het belangrijkste produktiemiddel in de melkveehouderij: de koe. Met name de
sterk afwijkende relatieve over-/onderschrijding van de
kleinste melkveehouder maakt deze verklaring waarschijnlijk. Immers, gegeven de gemiddelde melkaflevering
van deze kleine melkveehouders van circa 60 ton per jaar
en gegeven een gemiddelde melkgift van circa 5.300 kg
kan voor de kleinste melkveehouder een relatieve over-/
onderschrijding van circa 10% net een koe te veel of te
weinig betekenen.
1192
Het grotere aantal Overschrijders met een gemiddeld
geringere Overschrijding in 1985/1986 ten opzichte van
1984/1985 bevat een aanwijzing dat de houding van de
melkveehouders ten aanzien van de superheffing verandert. In het eerste jaar is door de meeste melkveehouders
een meer afwachtende houding aangenomen wat resulteert in een flink aantal onderschrijders; in het tweede jaar
wil men in ieder geval het quotum volmelken: een eventuele geringe Overschrijding wordt daarbij voor lief genomen.
Dit wordt ook geillustreerd door tabel 5; in deze tabel zijn
melkveehouders ingedeeld naar mate van relatieve Overschrijding.
De tabel illustreert dat het aantal melkveehouders dat
het quotum net iets overschrijdt is toegenomen. In het
eerste superheffingsjaar overschreed 27% van de Overschrijders met minder dan 1% het quotum; in het tweede
jaar was dat bijna 30%. Voor de resterende superheffingsjaren mag uit hoofde hiervan, bij ongewijzigd beleid, een
toename van het aantal Overschrijders, maar met geringere hoeveelheden, worden verwacht.
Het toch nog forse aantal onderschrijders in 1985/1986
met gemiddeld een hogere onderschrijding dan het jaar ervoor is moeilijker te verklaren! Er kan worden gewezen op
het feit dat niet alle melkveehouders voor hun inkomen alleen afhankelijk zijn van de opbrengsten van de melkvee-
Ondeelbare produktiemiddelen
houderij 10). Maar er kan ook worden gewezen op een categorie – maar dit geldt ook voor de overschrijders – die
als ondernemer minder goed functioneert. Met vereist nadere studie om vast te kunnen stellen of het hier om harde
kernen melkveehouders gaat die structureel fors overschrijden/onderschrijden of dat het om groepen gaat van
wisselende samenstelling.
De belangrijkste conclusie die uit de voorgaande analyse kan worden getrokken is dat het blijkbaar voor grote
groepen melkveehouders een groot probleem – zo niet
onmogelijk – is om het toegewezen quotum ten naastebij
vol te melken. Mede daardoor zijn de financiele consequenties – in termen van te betalen superheffing (voor de
overschrijders) en inkomensderving (voor de onderschrijders) voor de meeste melkveehouders erg hoog. Dit pleit
voor een zo groot mogelijke inspanning melkveehouders
te informeren omtrent de afgeleverde hoeveelheid melk in
relatie tot het toegestane quotum en om de melkveehouder vroegtijdig te waarschuwen als de kans bestaat op een
forse over- of onderschrijding.
Andere effecten van de contingentering
Het hiervoor gestelde heeft een direct effect op het inkomen van de melkveehouder. Immers, is men overschrijder
dan belaalt men superheffing; is men onderschrijder dan
derft men inkomen. Daarnaast is er een aantal effecten
van de contingentering die minder direct kunnen worden
vastgesteld. Het zijn effecten die voortvloeien uit het aanpassingsproces van de melkveehouder in zijn streven zijn
inkomen te maximaliseren c.q. zijn kosten te minimaliseren onder het regime van de superheffing.
In deze paragraaf wordt op deze effecten wat dieper ingegaan zowel op het niveau van de melkveehouder als op
het niveau van de gehele sector. Het is een eerste, en bij
lange na niet volledige, poging de gevolgen van de superheffing wat breder in kaart te brengen. Uiteraard is deze paragraaf meer speculatief van aard dan de vorige.
Uit het voorgaande blijkt dat het niet eenvoudig is om on-
ESB 3-12-1986
(foto Ad Visual)
geveer zoveel te melken als het quotum toestaat. De belangrijkste reden hiervoor is dat een voortbrengingsproces
in de landbouw zich nu eenmaal onderscheidt van een industrieel voortbrengingsproces als gevolg van de sterkere
afhankelijkheid van de natuur. In de melkveehouderij bij
voorbeeld bepalen factoren als de gezondheidstoestand
van het vee, het weer, het afkalfpatroon, de kwaliteit van
het ruwvoer – factoren die niet of nauwelijks zijn te sturen
ofdievoorlangeretijd vastliggen – in belangrijke mate de
bedrijfsuitkomst.
De melkveehouder diende, bij de aanvang van de contingentering, de melkproduktie aanzienlijk te verminderen. Een minder dan evenredige inkomensdaling zal voor
de meeste melkveehouders een belangrijk nevendoel zijn
geweest van de aanpassingsstrategie. Aanpassingsstrategieen kunnen ruwweg worden ingedeeld naarde kostenkant en naar de inkomenskant. Allereerst de kostenkant:
twee wegen staan er dan op korte termijn open: een verkleining van de melkveestapel en een vermindering van de
krachtvoedergift. Beide wegen zijn bewandeld. Van 1984
op 1985 is de melkveestapel in Nederland afgenomen van
2.549.000 stuks tot 2.367.000 stuks 11). Een afname van
182.000 stuks (7,1%) 12). Het gemiddelde verbruik van
krachtvoer daalde van 1983/1984 op 1984/1985 met bijna
11% in de westelijke weidegebieden en met 3% in de
zandgebieden 13).
Een interessante vraag is nu wat heeft gedomineerd: de
vermindering van de voedergift of het terugbrengen van
de melkveestapel. Vermoedelijk in het eerste superheffingsjaar het eerste in sterkere mate omdat de gemiddelde
1-0) Zie in dit verband: Landbouw Economisch Instituut/ Centraal Bureau van de Statistiek, Landbouwc/jfers 1986, ‘s-Gravenhage/Voorburg/Heerlen, 1986, biz. 30.
11) Produktschap voor Zuivel, op.cit., biz. 20.
12) Van 1985 op 1986 is het aantal melk- en kalfkoeien verder afgenomen met 102.000 (4,3%) volgens de voorlopige uitkomsten van de
landbouwtelling van mei 1986. Zie Centraal Bureau voor de Statistiek,
Statistisch Bulletin, nr. 35, 4 September 1986, biz. 7.
13) Volgens telefonische opgave van het Landbouw Economisch Instituut; cijfers hebben betrekking op mei/april.
1193
Figuur 1. Ontwikkeling van de wekelijkse melkaflevering
aan fabrieken voor een aantal melkprijsjaren
Figuur 2. Ontwikkeling van net vetgehalte in de melk per
week voor een aantal melkprijsjaren
4.6
Hoeveelheid
x 1.000 ton 290-
Vetgehalte
in %
^5 _
280270260250240
230220210200190
16
20
^1983/1984
24
28
32
— .1984/1985
36
40
44
. —— 1985/1986
48
52
2
6
10
14
16
20
24
28
32
36
40
44
Weeknr.
. . . 1986/1987 tot en m
..
48
52
2
6
10
14
Weeknr
.1983/1984
———1984/1985
•——1985/1986
…..1986/1987 tot en met 8-11-1986
Bron: Produktschap voor Zuivel.
Bron: Produktschap voor Zuivel.
melkproduktie per koe van 1983 op 1984 daalde met
0,4%. Terwijl wanneer het tweede effect zou hebben gedomineerd men juist een stijging zou verwachten, ervan
uitgaande dat de koeien met de laagste melkgift het eerst
worden afgestoten. Van 1984 op 1985 is er wel sprake van
een stijging van de melkgift met 1,1% 14). Dit duidt er blijkbaar op dat het tweede effect – rationalisatievandemelkveestapel – later is gaan domineren.
De mate waarin de kosten kunnen worden geminimaliseerd – van grote invloed op de flexibiliteit in de bedrijfvoering wordt bepaald door de kostprijsopbouw met daarin de verhouding vaste en variabele kosten. Hoe groter het
aandeel van de vaste kosten des te minder op korte termijn
de aanpassingsmogelijkheden 15). Daarnaast is de ene
melkveehouder praktisch vrij van vaste lasten, terwijl de
andere melkveehouder daarentegen op hoge vaste lasten
zit vanwege omvangrijke investeringen en de financiering
daarvan.
In het algemeen kan men zeggen dat de Nederlandse
melkveehouder nog efficienter is gaan produceren. Per
saldo heeft dit ertoe geleid dat – mede door de sterke daling van de prijs voor veevoer van 1983/1984 op 1984/1985
met circa 16% 16), alsmede de gedaalde rente en energieprijzen – de negatieve inkomenseffecten uit hoofde van
minder af te leveren hoeveelheden melk zijn versluierd.
Tot zover de kostenkant 17). Daarnaast hebben zich aan
de inkomenskant ontwikkelingen voorgedaan, zoals het
verbeteren van de kwaliteit van het produkt als ook het
aanboren van andere inkomensbronnen. Wat het eerste
betreft kan worden gewezen op de verhoging van het vetgehalte in de melk. Het uit te betalen melkgeld aan de
melkveehouder is naast de hoeveelheid melk die afgeleverd wordt ook af hankelijk van de samenstelling ervan: het
vetgehalte en het eiwitgehalte. Hoe hoger deze gehaltes,
des te hoger het melkgeld. Het blijkt ook op korte termijn
mogelijk te zijn het vetgehalte te be’i’nvloeden. De EGverordening die de superheffing regelt. opent de mogelijkheid dit vetgehalte jaarlijks met 0,10 procentpunt onbelast
te verhogen en zelfs met meer dan 0,10 procentpunt als
aangetoond kan worden dat de stijging het normale gevolg
is van de produktie-omstandigneden 18).
Wat het tweede betreft – het aanboren van andere inkomensbronnen – geldt dat deze zowel binnen de rundveehouderij als daarbuiten worden gevonden. Sommige groepen melkveehouders vullen het inkomen aan door het houden van jongvee, de verhuur van land, het houden van
meststiertjes, het houden van vleeskoeien enz.
Verder is er sprake van een groeiende belangstelling
voor de meervalkwekerij, de nertsenfarm, de konijnenhou-
derij, de champignonteelt en de geitenhouderij 19); zo is
bij voorbeeld van mei 1985 tot mei 1986 het aantal melkgeiten meer dan verdubbeld. Maar ook is het aantal schapen over die periode met 34.000 (4,2%) toegenomen 20).
Andere groepen melkveehouders vonden in de superheffing een aanleiding of waren genoodzaakt om geheel
uit de melkveehouderij te stappen. Hetzij door gebruik te
maken van de opkoopregeling waarbij het Ministerie van
Landbouw en Visserij een vergoeding geeft voor het afstaan van produktierechten, hetzij door grond met daarop
liggende produktierechten commercieel te verkopen. Het
laatste heeft geleid tot een zeer levendige handel in (delen
van) grondgebonden quota.
Een kleine groep boeren tot slot, besluit te emigreren.
Over de eerste helft van 1986 zijn 20% meer emigranten
uit de Nederlandse landbouw vertrokken dan over de
eerste helft van het jaar ervoor 21). Het is niet bekend in
welke mate dit samenhangt met de superheffing.
Genoemde aanpassingen hebben effect op het niveau
van de sector en daarbuiten. Figuur 1 geeft het seizoenpatroon van de wekelijkse melkafleveringen.
Er ontstaat een seizoenbeweging rond de wisseling van
het melkprijsjaar. De belangrijkste oorzaak hiervan is dat
men de laatste week van het superheffingsjaar, bij een
dreigende overschrijding van het quotum, terughoudend
is met de aflevering van melk aan fabrieken. De sterke toename van de melkafleveringen de eerste week van het
nieuwe superheffingsjaar is hiervan het rechtstreeks gevolg. Uiteraard treedt daardoor in de tweede week weer
een forse daling op in de melkafleveringen omdat vanaf de
tweede week het normale patroon zich herstelt.
Genoemd is de levendige handel in grond met produk-
1194
14) Produktschap voor Zuivel, op.cit., biz. 29.
15) Zie in dit verband ook: Svend Rasmussen en A. Hjortshoj Nielsen,
The impact of quotas on the optimal adjustment of milk production at
the farm level, European Review of Agricultural Economics, 1985, jg.
12, nr. 4, biz. 351-364.
16) Landbouw Economisch Instituut/Centraal Bureau voor de Sta-
tistiek, op.cit., biz. 124.
17) Terzijde zij nog opgemerkt dat het gebruik maken van de melktank van de collega melkveehouder, koetoerisme e.d. voor het afvoeren van melk ook kan worden gezien als een poging de kosten te minimaliseren, namelijk om zo min mogelijk superheffing te betalen.
18) Europese Commissie, Verordening 1371/84, Publikatieblad, L
132, 18 mei 1984.
19) Agrarisch Dagblad, 26 September 1986.
20) Centraal Bureau voor de Statistiek, Statistisch Bulletin, nr. 35, 4
September 1986, biz. 17.
21) Boerderij, 6 augustus 1986.
tierechten. Het verschil in koopprijs van een hectare onverpacht los grasland met en zonder quotum bedraagt circa f. 15.000. Voor land met quotum wordt gemiddeld de
helft meer betaald dan voor land zonder quotum. Dit is een
gemiddelde voor Nederland: afhankelijk van de regio en
de hoeveelheid quotum wordt meer of minder betaald 22).
Momenteel bedraagt de prijs per kg grondgebonden quotum circa f. 2,50. De handel in produktierechten leidt tot
een hogere kostprijs voor melk en maakt de sector in zijn
geheel kwetsbaarder. In het kader van de melkopkoopregeling kocht het Ministerie inmiddels ruim 183.000 ton
melk. Dit is 1,5% van het landenquotum 23).
In figuur 2 wordt de ontwikkeling van het vetgehalte per
week voor een aantal jaren weergegeven. Duidelijk valt de
stijging van het vetgehalte waar te nemen na de introductie van de superheffing.
Wat de effecten van de superheffing buiten de zuivelsector betreft kan worden gewezen op directe gevolgen
voor de vleessector en de veevoedersector. Het afstoten
van melkvee leidde tot een toename van het aantal slachtingen van 1983 op 1984 van koeien en vaarzen met
190.000 (23%) 24). Op een commerciele wijze was deze
extra hoeveelheid vlees maar ten dele via de export af te
zetten zodat de rest ter interventie werd aangeboden. De
EG-uitgaven ten behoeve van rundvlees namen van 1983
op 1984 met bijna 50% toe 25). Het laatste illustreert mede
dat een maatregel als de superheffing pas op middellange
termijn effect sorteert voor het EG-budget; op korte termijn
worden de baten tenietgedaan door extra lasten die elders
binnen
het gemeenschappelijke
landbouwbeleid
optreden.
Een ander gevolg heeft betrekking op de veevoedersector. Deze sector kreeg van 1983/1984 op 1984/1985 te maken met een daling van de produktie van mengvoeder voor
rundvee met 307.000 ton (5,7%) 26). De superheffing gaat
ook niet ongemerkt voorbij aan het bankwezen. In 1985
werden door boeren 22% meer leningen opgenomen ten
opzichte van 1984 27), mede om produktierechten te kopen. Ook zijn er bij voorbeeld effecten in de graansector:
melkveehouders gaan meer mais verbouwen op stukken
land waarop geen melkvee meer graast als bijvoer voor
melkvee of voor de verkoop 28).
houderij zich aanpast aan de nieuwe omstandigheden.
Van de superheffing kan in ieder geval worden gezegd
dat het het instrument is geweest dat in circa twee jaar tijd
de melkplas in de EG met circa 7% heeft teruggebracht.
Andere instrumenten zouden een dergelijk resultaat in ieder geval niet op zo’n korte termijn hebben mogelijk gemaakt. Dat dit per saldo nog niet heeft geleid tot een vermindering van de EG-uitgaven ten behoeve van de zuivel
heeft andere oorzaken, zoals de ontwikkelingen op de wereldmarkt 34) en de olieprijze.n 35); ontwikkelingen die zijn
opgetreden na de introductie van de superheffing.
Deze ontwikkelingen gaven in het voorjaar van 1986 binnen de Gemeenschap aanleiding tot een verdere korting
van drie procent op de melkquota voor de resterende twee
superheffingsjaren 1987/1988 en 1988/1989. Dit was nog
niet genoeg. In September 1986 – de interventievoorraden bedroegen inmiddels meer dan 1,5 miljoen ton boter
en meer dan 1 miljoen ton mager melkpoeder – kwam de
Europese Commissie met een nieuw pakket maatregelen.
De belangrijkste elementen daaruit hebben betrekking op
een beperking van de interventiemogelijkheden van boter
en mager melkpoeder en een blokkering van een toename
van het vetgehalte in de melk. Het laatste is per 1 oktober
1986 geeffectueerd. Vanaf dat moment behoorde een verhoging van het vetgehalte als aanpassingsstrategie voor
de melkveehouder niet meer tot de mogelijkheden: een
belangrijk deel van de flexibiliteit voor de melkveehouder
werd uit het systeem gehaald. In november 1986 zijn verdere aanvullende maatregelen gepresenteerd. De belangrijkste elementen hieruit zijn: een verdere aanscherping
van het superheffingssysteem waarmee alle flexibiliteit die
het systeem in aanvang bood, is verdwenen; een extra korting van nog eens drie procent op de melkquota en een
verhoging van de superheffing.
Voor de Nederlandse melkveehouderij en zuivelindustrie komt – voor wat voor pakket maatregelen er uiteindelijk ook wordt gekozen – minder melk beschikbaar.
Konden in de eerste jaren van de superheffing dankzij een
sterke daling van de voederprijzen, de rente en de energieprijzen, de negatieve inkomensgevolgen gedeeltelijk worden gecompenseerd, momenteel is de rek er grotendeels
uit. Op grand van de huidige voorstellen van de Europese
Commissie zal de uittocht van melkveehouders uit de zuivelsector de komende jaren aanzienlijk toenemen.
Slot________________________
Voor de Nederlandse melkveehouderij en de zuivelindustrie als geheel geldt als belangrijkste bezwaar tegen
het huidige systeem van contingentering de verstarrende
werking die ervan uitgaat op de produktiestructuur. De
verdere specialisatie binnen de EG – van groot belang
voor de Nederlandse zuivel vanwege de comparatieve
voordelen die Nederland op dit gebied bezit – wordt hierdoor belemmerd.
Voor sommige groepen melkveehouders echter is het
huidige instrument – aanpassing via het volume en de
combinatie met de opkoopregeling – te prefereren boven
andere instrumenten waarbij veelal de aanpassing tussen
vraag en aanbod in sterkere mate via de prijs verloopt. Het
laatste zou voor deze groepen van melkveehouders tot
een veel forsere aantasting van het inkomen hebben geleid 29).
Bij die melkveehouders die minder ongelukkig zijn met
het huidige systeem speelt mede een rol dat de inkomensontwikkeling voor de meeste groepen melkveehouders
niet tegenviel 30) en voor 1985/1986 – volgens een raming van het LEI – zelfs gunstig uitpakt 31). Deze inkomensverbetering kwam tot stand via de kostenkant: efficienter produceren en een forse daling van de krachtvoederprijzen 32) maar ook via de inkomenskant: de vetgehaltestijging. Op zich staan deze zaken los van de superheffing.
Verder zal bij een relatief gunstige beoordeling zeker
een rol spelen dat het systeem toch minder star is dan men
aanvankelijk dacht. Zeker de eerste twee jaren bood het
systeem enige flexibiliteit 33). Duidelijk is dat de melkvee-
ESB 3-12-1986
A. Krijger
22) Centraal Bureau voor de Stalistiek, Statistisch Bulletin, nr. 33,21
augustus 1986, biz. 3. Sinds eind September bedraagt de maximaal
over te dragen hoeveelheid quotum per ha grasland 20.000 kg.
23) Boerderij, 21 augustus 1986.
24) Landbouw Economisch Instituut/Centraal Bureau voor de Statistiek, op.cit., biz. 107.
25) Landbouw Economisch Instituut, op.cit., biz. 19.
26) Landbouw Economisch Instituut/Centraal Bureau voor de Statistiek, op.cit., biz. 63.
27) Jaarverslag Rabobank 1985, biz. 16.
28) Centraal Bureau voor de statistiek, Statistisch Bulletin, nr. 29, 24
juli 1986.
29) Ten tijde van de discussie rood het al dan niet introduceren van
de superheffing was het alternatief een prijsverlaging van 12%. Zie:
Produktschap voor Zuivel, Jaarverslag 1985, Rijswijk, 1986, biz. 100.
30) Landbouw Economisch Instituut, Landbouw Economisch Bericht
1985, ‘s-Gravenhage, 1985, biz. 115.
31) Landbouw Economisch Instituut, op.cit., 1986, biz. 138.
32) Idem, biz. 124.
33) Overigens zeer tot ongenoegen van de Europese Commissie die
het tot dusverre mislukken van de superheffing – een onterechte beoordeling trouwens – voor een deel wijt aan de vereveningsmogelijkheid en de toename van het vetgehalte.
34) Zie in dit verband: B. Joyce. The outlook for dairying – 1986 and
beyond, Agra Europe Special Report, 1986, nr. 30.
35) Zie in dit verband: Produktschap voor Zuivel, Marktbericht, nr.
2893, Rijswijk, 1986.
1195