Bestuurlijke reacties op
bezuinigingen (II)
Een analyse op faculteitsniveau
In de economische theorie van de
besluitvorming in de publieke sector
wordt vaak budgetmaximalisatie als
voornaamste doelstelling beschouwd
van bestuurders in non-profitinstellingen, hier kortweg bureaucraten genoemd. Deze benadering gaat terug
naar de eerste pogingen om het gedrag van bureaucraten te verklaren,
door onder andere Niskanen 1). Zowel
de bevrediging van individuele ambities als meer altruistische motieven,
verbonden met de doeleinden van de
organisatie, worden verondersteld een
positief verband met de hoogte van het
budget te vertonen. Hoewel op deze
benadering kritiek is uitgeoefend vanwege de eenzijdige nadruk op dit
aspect van bureaucratisch gedrag, zijn
andere benaderingen nog nauwelijks
beproefd 2).
Dit artikel spitst zich toe op de reactie van de bureaucratic in perioden van
dalende budgetten. Dit laatste impliceert meestal strenge beperkingen op
het niveau van de ‘inputs’ die beschikbaar zijn om de doeleinden van de organisatie of die van zijn leden te bereiken. Het kan zelfs nodig zijn het aantal
arbeidsplaatsen binnen de organisatie
te reduceren, met alle organisatorische problemen en personele conflicten die daarmee gepaard gaan. In
het algemeen trachten bureaucraten,
waarschijnlijk net als managers in de
marktsector, serieuze sociale conflicten binnen de organisatie te vermijden
of te matigen. Dit volgt uit zowel persoonlijke als op de organisatie georienteerde doeleinden. Wij betogen dat de
doelstelling conflictminimalisatie, en in
het bijzonder het vermijden van gedwongen ontslagen, een belangrijk
aspect is dat in modeller! van bureaucratisch gedrag in perioden van dalende budgetten dient te worden opgenomen. Alhoewel het belang van deze
doelstelling reeds in eerdere publicchoice-literatuur is erkend 3), is expliciete verwerking van dit aspect in modellen nog afwezig. Ten einde de mogelijke ‘trade-off’ tussen budget- of
outputmaximalisatie en conflictminimalisatie te verduidelijken wordt hier
een eenvoudig model geformuleerd,
dat de belangrijkste kenmerken van
het bureaucratische beslissingsproces
in tijden van dalende budgetten laat
zien. Het model wordt toegepast op de
verdeling van personeelsreducties bij
twee faculteiten in de periode 198019844).
Het model
We gaan uit van een centrale actor,
bij voorbeeld een faculteitsbestuur, dat
een budget moet verdelen over N onderdelen binnen de organisatie, bij
1) W.A. Niskanen, Bureaucracy and representative government, Aldine Atherton, Chicago, 1971.
2) Voor een overzicht zie Th. E. Borcherding,
The causes of government expenditure
growth: a survey of the U.S. evidence. Journal
of Public economics nr. 28, biz. 359-382.
3) A. Downs, Inside Bureaucracy, Little,
Brown and Co, 1967.
4) H. de Groot en J. van der Sluis, Bestuurlijke
reacties op bezuinigingen: een economisch
model, 6e rapport in de publikatiereeks van de
projectgroep ‘Besluitvorming bij contractieprocessen in de kwartaire sector’. Erasmus
Universiteit Rotterdam, 1986.
1035
voorbeeld N vakgroepen. Elk onderdeel produceert een zekere output met
de beschikbaar gestelde inputs. Ter
vereenvoudiging beschouwen we alleen arbeid als relevante input voor het
produktieproces. In het geval van universiteiten kan als output worden beschouwd de onderzoeksoutput en de
onderwijsoutput. Wij volgen hiermee
andere studies naar het gedrag van
universiteitbestuurders, die gewoonlijk
prestigemaximalisatie, tot stand gebracht door onderzoek- en onderwijsprestaties, als leidende doelstelling
beschouwen 5). Aan deze doelstellingen wordt hier echter die van conflictminimalisatie toegevoegd. De centrale
actor maximeert een gewogen som
van de conflictminimalisatie- en de outputdoelstelling. In het geval van universiteiten is outputmaximalisatie
overigens op de lange termijn equivalent met budgetmaximalisatie, gegeven het algemeen gebruikte systeem
van financiering op basis van studentenaantallen en/of onderzoekprestaties. In deze studie wordt conflictminimalisatie benaderd door het vermijden
van budgetreducties dan wel reducties
van het aantal arbeidsplaatsen die het
geschatte natuurlijk verloop overtreffen en daarmee gedwongen ontslagen
tot gevolg hebben. Dit gedeelte van de
nutsfunctie van de centrale actor wordt
voorgesteld door een kwadratische
som van de personeelsreducties per
vakgroep gesaldeerd met het natuurlijk verloop. Er is sprake van een minimum aan conflict als de personeelsreductie voor iedere vakgroep gelijk is
aan het natuurlijk verloop. Het gedeelte van de nutsfunctie dat het nut ontleend aan outputs weergeeft, wordt
voorgesteld door een som van lineaire
functies van de personeelsreducie per
vakgroep, gewogen met hun respectievelijke produktiviteit. Een vector van
outputs wordt ge’mtroduceerd waarbij
elke output wordt gewogen met een
parameter die het relatieve belang van
die output aangeeft.
De simpele structuur van de nutsfunctie wordt verondersteld een goede
benadering te zijn in het geval van de
relatieve kleine mutaties in budgetten
en personeelsbestanden zoals die in
werkelijkheid voorkomen. De centrale
actor maximeert zijn nut door de optimale personeelsreductie per vakgroep
te kiezen, gegeven de totale reductie.
Gezien de simpele analytische vorm
van de nutsfunctie en de op te leggen
randvoorwaarde kan de optimale oplossing van dit probleem gemakkelijk
worden gevonden. De vergelijkingen
1, 2 en 3 geven het maximalisatieprobleem en de oplossing weer.
Maximaliseer:
U = – a i l / 2 I K ( – p K + n K )2)
+ (1 – a ) | – Z K j J ‘ r K p K l
Onder de voorwaarde:
1036
label 1. Personeel- en outputgegevens, 1980-1984
Rotterdam
Indicator
Gemiddelde
Groei wetenschappelijk personeel (wp) (%)
Vertrokken wp (%)
Tijdsbesteding onderwijs a)
Buitenlandse publikaties
per arbeidsjaar onderzoek a)
-2,7
30
55
0,4
Minimum
-32
10
26
0,0
Delft
Maximum
35
60
87
2,1
Gemiddelde
Minimum
-7,7
24
46
0,7
-41
0
0
0
Maximum
35
48
88
3,1
a) 1980
U = nut van de centrale actor
a = relatieve preferentie voor conflictminimalisatie
p K = personeelsreductie (absoluut)
van vakgroep k
N = aantal vakgroepen
n K = natuurlijk verloop (absoluut) in
vakgroep k
/? = rijvector van preferentieparameters voor verschillende soorten
output (Zj/3j = 1)
r K = kolomvector van productiviteiten per manjaar van vakgroep k
p = totale personeelsreductie
De optimale oplossing is :
p K = p/N + ! n K – (I
K
nK) /N I
– (1 – a)M/}’r K – (! K /rr K )/N!(3)
Uit vergelijking 3 volgen de volgende
eigenschappen van de optimale oplossing. Voor elke vakgroep is de personeelsreductie geheel bepaald door de
totale reductie en de verschillen tussen
natuurlijk verloop respectievelijk produktiviteit en gemiddeld natuurlijk verloop respectievelijk gemiddelde produktiviteit. Deproduktiviteitsterm is gewogen met het relatieve belang dat de
centrale actor toekent aan outputmaximalisatie. Vakgroepen met een relatief
hoog natuurlijk verloop ondergaan een
relatief hoge personeelsreductie. Dit
reflecteert de ruime mogelijkheden tot
personeelsreductie bij een hoog natuurlijk verloop en zonder gedwongen
ontslagen. Aan de andere kant ondergaan relatief produktieve vakgroepen
relatief kleine personeelsreducties,
hetgeen consistent is met de maximalisatie van de output. Het netto effect per
vakgroep hangt af van de weging die
de bestuurder geeft aan de verschillende doelstellingen en de feitelijke niveaus van natuurlijk verloop en de
onderzoeks- en onderwijsproduktiviteit.
Toetsing
Het model uit de vorige paragraaf is
toegepast op de personeelsreducties
van 25 vakgroepen (of combinaties
(1) van vakgroepen) van de economische
faculteit in Rotterdam en 22 vakgroepen van de faculteit civiele techniek in
Delft. In label 1 wordt voor beide facul(2)
teiten een beeld gegeven van de ontwikkeling dan wel de niveaus van een
aantal relevante variabelen. Voor meer
gedetailleerde gegevens zij verwezen
naar het onderzoeksrapport.
Uit de tabel blijkt dat er bij de Rotterdamse faculteit sprake is van een geringere teruggang van het aantal arbeidsplaatsen wp dan bij de Delftse faculteit. Daarbij zij opgemerkt dat het
aantal studenten aan de Rotterdamse
faculteit in de beschouwde periode
nog met 12% toenam, terwijl het aantal
studenten aan de Delftse faculteit daalde met 16%. In beide faculteiten is
sprake van aanzienlijke verschillen
tussen de ontwikkelingen dan wel niveaus van variabelen per vakgroep.
Het model is met een regressieanalyse volgens de methode van de
gewone kleinste kwadraten voor elke
faculteit afzonderlijk geschat. Als afhankelijke variabele treedt steeds de
personeelsreductie 1980-1984 (wetenschappelijk personeel) per vakgroep
op. Als onafhankelijke variabelen treden op: het natuurlijke verloop per vakgroep in de genoemde periode, de effectieve onderwijsproduktiviteit per
vakgroep en de effectieve onderzoeksproduktiviteit per vakgroep. De
onderwijsvariabele moest noodgedwongen worden benaderd met de
fractie tijd besteed aan onderwijs (en
overige taken). De intrinsieke onder-
wijsproduktiviteit onttrekt zich aan de
waarneming, mede door de combinatie van verschillende onderwijsvormen, zoals hoorcolleges, werkcolleges, scriptiebegeleiding, enzovoort. In
feite veronderstellen we dat de onderwijsprestaties toenemen met de tijd die
aan onderwijs wordt besteed. De onderzoeksvariabele is benaderd met het
aantal buitenlandse publikaties per arbeidsjaar in elke vakgroep. Dit gegeven is bekend uit de wetenschappelijke verslagen. Gekozen is voor het
stringente criterium van internationale
publikaties vanwege de.tamelijk onduidelijke criteria die in de wetenschappelijke verslagen worden gehanteerd bij
de selectie van als wetenschappelijk
aangeduide publikaties. Overigens
worden de resultaten nauwelijks bei’nvloed door de keuze van verschillende
5) D.A. Garvin, The economics of university
behaviour, Academic Press, 1980; F. Thompson, Utility-maximizing behaviour in organized
anarchies, Public Choice nr. 8, 1981, biz.
17-32; E. James en E. Neuberger, The university department as a non-profit labour cooperative, Public Choice nr. 36, 1981, 585-612.
label 2. Regressieresultaten
(t-waarden tussen haakjes)
Rotterdam
(N = 25)
Variabele
Constante
Nat.verloop
Onderzoek
Onderwijs
R2
2,60
0,33
-1,12
-5,50
( 3,0)
( 2,3)
(-1,3)
(-4,3)
0,52
Delft
(N = 22)
0,81
0,78
-0,30
0,47
( 1,7)
( 6,1)
(-0,5)
( 0,6)
0,71
soorten publikaties als proxy voor de
onderzoeksoutput. De schattingsresultaten zijn vermeld in tabel 2.
label 2 laat zien dat voor beide faculteiten sprake is van een significante
invloed (95% betrouwbaarheid) van
het natuurlijk verloop: vakgroepen met
een hoog natuurlijk verloop worden relatief meer in omvang teruggebracht.
Opvallend is dat bij Delft sprake is van
een veel sterkere afhankelijkheid van
deze variabele dan in Rotterdam. Bij
beide faculteiten speelt de onderzoeksproduktiviteit geen rol. Alleen bij
de Rotterdamse faculteit speelt de onderwijsvariabele een significante rol:
vakgroepen met een hoge onderwijslast worden bij de reducties ontzien.
Voor de Rotterdamse faculteit zijn ook
de preferentieparameters van het model te bepalen. De voorkeursparametervoorconflictminimalisatie – tenopzichte van outputmaximalisatie – bedraagt 0,13 (met een mogelijk waardebereik tussen 0 en 1). De voorkeursparameter voor onderzoek – ten opzichte van onderwijs – bedraagtO,17(met
een waardebereik eveneens tussen 0
en 1). Voorde Delftse faculteit is in feite
sprake van een volledige dominantie
van de conflictminimalisatiedoelstelling, gezien de insignificante invloed
van de andere variabelen. Bij de resultaten voor Rotterdam zij aangetekend
dat de regressiecoefficient voor het natuurlijk verloop aanzienlijk kleiner is
dan 1, de waarde die in feite door het
model wordt voorgeschreven. Blijkbaar is de invloed van het natuurlijke
verloop minder groot dan het eenvoudige model suggereert. Voor beide faculteiten wordt een voor dit type
doorsnede-analyses redelijke verklaarde variantie gevonden. In het onderzoeksrapport wordt uitgebreid ingegaan op mogelijke simultaniteit in de
schattingsresultaten en andere schattingstechnische details.
Conclusies
De hier gepresenteerde resultaten
kunnen worden beschouwd als aanwijzingen voor een rationele reactie van
universitaire bestuurders op bezuinigingen. Die reactie wordt gevoed door
zowel overwegingen van conflictminimalisatie – zoals het voorkomen van
gedwongen ontslagen – als outputmaximalisatie – zoals het bevorderen
van onderwijs en onderzoek. De empirische resultaten geven een indicatie
ESB 22-10-1986
van het relatieve gewicht van beide
doelstellingen. De vergelijking van de
resultaten voor beide faculteiten suggereert dat naarmate de omvang van
de bezuinigingen toeneemt, overwegingen van conflictminimalisatie een
overheersende rol gaan spelen. De belangrijke rol van de onderwijsoutput in
de schattingsresultaten voor de Rotterdamse faculteit kan worden verklaard
door de institutionele context waarin
de faculteitsbestuurders opereren. Op
een hoger hierarchisch niveau – dat
van de faculteiten onderling – wordt
de budgetverdeling in belangrijke mate bepaald door de verwachte aantallen studenten 6). Het bevorderen van
de groei van het aantal studenten is bij
de huidige toewijzingssystematiek op
termijn bevorderlijk voor de groei van
het facultaire budget. Pas recent is een
begin gemaakt – via het systeem van
voorwaardelijke financiering – met
een expliciete koppeling van budgettoedeling aan onderzoeksresultaten.
Dit zal eerst op termijn gaan leiden tot
een herallocatie van middelen op basis
van onderzoeksprestaties. De resultaten lijkener op tewijzen dat bezuinigin-
gen zonder ingebouwde prikkels niet
noodzakelijk leiden tot verhoging van
dedoelmatigheid, laatstaan kwaliteitsverbetering, zoals vaak stilzwijgend
wordt aangenomen. In deze zin bevestigen de resultaten van deze analyse
op facultair niveau de conclusies op
een hoger aggregatieniveau (zie het
voorafgaande artikel). Pas wanneer
outputvariabelen nadrukkelijk bij de
bezuinigingen – maar ook in de reguliere budgetplanning – worden betrokken, kan worden verwacht dat
doelmatigheid en doeltreffendheid van
het universitaire produktieproces worden bevorderd.
Bans de Groot
De auleur is toegevoegd onderzoeker bij de
vakgroep openbare financier! en belastingrecht, economische faculteit, Erasmus Universiteit Rotterdam.
6) H. de Groot, T.B.M. Steenkamp and J.M.M.
Ritzen, Budgets and bureaucrats: The case of
university budget allocation. Paper gepresenteerd op het congres van de European Public
Choice Society, april 1986, Noordwijkerhout.