reacties op
bezuinigingen (I)
Een analyse op universiteitsniveau
Een van de doelstellingen van de
TVC-operatie was te voorkomen dat de
bezuinigingen ad f. 258 mln. bij universiteiten volgens een ‘kaasschaafmethode’ zouden worden verwerkt in de
budgetten van faculteiten of afdelingen. De operatie voorzag in een differentiatie van deze bezuinigingen
over universiteiten en disciplines. Deze differentiatie zou onder meer gebaseerd moeten zijn op de ‘kwaliteit’ van
de verschillende onderdelen van het
universitaire bestel. Zowel het eindrapport van de TVC-commissie, die bestond uit vertegenwoordigers van alle
universiteiten, als het daarop volgende
uitvoeringsplan van het Ministerie van
Onderwijs en Wetenschappen bevatten een aanzienlijke differentiatie.
Dit artikel laat echter zien dat er tot
nog toe in de praktijk weinig of niets is
terechtgekomen van een differentiatie
zoals in het TVC-uitvoeringsplan is opgenomen 1). In drie van de vier universiteiten die als ‘case’ zijn bestudeerd
2), blijkt dat men de vrije bele’idsruimte
in de universitaire middelen bewust of
onbewust heeft aangewend om de bezuinigingen opgelegd door het TVCuitvoeringsplan te compenseren. Bij
de vierde onderzochte universiteit treft
men een soortgelijk fenomeen aan. In
dit geval is de compensatie echter
voornamelijk gericht op de veranderingen in het personeelsbestand die samenhangen met veranderingen in de
onderwijsvraag.
Analysemethode
Voor het onderzoek naar de implementatie van de TVC-aanslag in de periode 1984 -1985 is voor vier universiteiten (EUR, RUL, THD en UvA) nagegaan hoe het feitelijke personeelsbestand zich per (sub)faculteit heeft
ontwikkeld. Deze feitelijke ontwikkeling is te beschouwen als het resultaat
van:
– de TVC-aanslag;
– veranderingen in de onderwijsvraag bij ongewijzigd beleid;
– beleidswijzigingen.
Voor de vier geselecteerde universiteiten is nagegaan of er samenhang
bestaat tussen de ‘TVC-aanslagen’ en
het gevoerde beleid ten aanzien van
de middelentoedeling van de universiteit over (sub)faculteiten of afdelingen
3). De TVC-aanslag’ is het bedrag dat
de betreffende (sub)faculteit moet bezuinigen. Debezuinigingishierdever-
1034
mindering van uitgaven ingeval de onderwijsvraag constant blijft en er geen
beleidswijzigingen zouden plaatsvinden.
De mutatie ten gevolge van de TVCaanslag kon voor de EUR worden afgeleid uit officiele stukken. De invloed
van de TVC-aanslag op de personeelsomvang is voor de RUL, de THD en de
UvA berekend op grond van een lineaire opbouw van de aanslag en de gemiddelde personeelslast.
Onderdelen die als gevolg van de
TVC-operatie gesloten worden dan wel
worden samengevoegd zijn buiten beschouwing gelaten. Voor deze onderdelen blijkt namelijk dat de TVCaanslag volledig wordt geVmplementeerd. Ook vernieuwingsgelden zijn
buiten beschouwing gelaten.
De invloed van wijzigingen in de onderwijsvraag op het personeelsbestand bij ongewijzigd beleid is bepaald met de in 1983 vigerende begrotingsmodellen van de vier beschouwde
universiteiten. Deze zijn toegepast op
de onderwijsvraagontwikkeling over
de periode 1984-1985. De wijzigingen in het personeelsbestand ten gevolge van beleid zijn (als ‘restpost’) afgeleid uit de totale mutatie, de mutatie
ten gevolge van de TVC-aanslag en die
ten gevolge van onderwijsvraagveranderingen.
De achtergronden voor deze beleidswijzigingen blijken over het algemeen niet expliciet gedocumenteerd
te zijn in begrotingen of ontwikkelingsplannen van universiteiten. In een
aantal gevallen zijn de wijzigingen te
herkennen in de vorm van veranderingen in de normen omtrent de z.g. nullasten en de staf-studentenratio’s, die
bij de toedeling van middelen worden
gehanteerd. In de meeste gevallen verklaren de gewijzigde normen echter
slechts een deel van de ‘restpost’, die
dus de invloed van het universitaire beleid op de personeelsmutatie weergeeft.
Analyse en resultaat
De omvang van de totale ‘restpost’
verschilt van universiteit tot universiteit. De vrije beleidsruimte, die wordt
gevormd door de restpost, is het resultaat van een verschil in de gemiddelde
personeelslast op grond waarvan het
Ministerie middelen toekent en de feitelijke personeelslast, van nietgeoormerkte
herbezettingsgelden,
van overhevelingen van middelen over
de loop der jaren, van derde-geldstroommiddelen enzovoorts. Universiteitsbesturen kunnen deze middelen
onafhankelijk van richtlijnen uit
‘Zoetermeer’ over faculteiten of afdelingen alloceren.
label 1. Rechtstreekse samenhang
tussen de coefficienten van de ‘restpost’-TVC-aanslag a)
Constante term
TVC-aanslag
R2
EUR
(n = 51)
3,19(0,57)
-1,38(2,46)’
0,67
RUL
(1 = 7)
6,01 (0,55)
-0,63(2,01) * *
0,45
THD
(n = 13)
1 ,75 (0,56)
– 0,45(1,27)
0,13
2,00(0,41)
– 1,52 (10,29)’ * •
0,29
UvA
(1=16)
a) Tussen haakjes: absolute t-waarden.
– Significant op 90%-niveau.
“* Significant op 95%-niveau.
‘ ” * Significant op 99%-niveau.
N.B. De restpost en de TVC-aanslagen luiden in aantallen
arbeidsplaatsen.
In tabel 1 is de (negatieve) samenhang tussen de ‘restpost’ per onderdeel en de TVC-aanslag (in personeelsplaatsen uitgedrukt) voor de vier
onderzochte universiteiten weergegeven.
Voor drie van de vier onderzochte
universiteiten blijkt de restpost signifi1) Het artikel betreft de tussenstand in de implementatie van het TVC-uitvoeringsplan voor
het jaar 1985. Het mag niet worden uitgesloten
dat in de laatste twee jaar van de implementatie (1986 en 1987) het beeld (drastisch) verandert.
2) De case-studies zijn afzonderlijk gepubliceerd in de publikatiereeks van de projectgroep ,,Besluitvorming bij contractieprocessen in de kwartaire sector”. Het betreft: H. de
Groot, en T.B.M. Steenkamp, Middelenverdeling binnen de Erasmus Universiteit Rotterdam 1980-1985, Rotterdam, 1985; T.B.M.
Steenkamp en L.J.T. Steenmetser, Middelenverdeling binnen de Rijksuniversiteit Leiden
1980-1985, Rotterdam, 1986; L.J.T. Steenmetser, Middelenverdeling binnen de Technische Hogeschool Delft 1980-1985, Rotterdam, 1986; T.B.M. Steenkamp en L.J.T.
Steenmetser, Middelenverdeling binnen de
Universiteit van Amsterdam 1980- 1985, Rotterdam, 1986.
3) Voor een uitgebreide rapportage zij verwezen naar J.M.M. Ritzen, De implementatie van
TVC-bezuinigingen, 5e rapport van de publikatiereeks van de projectgroep ,,Besluitvorming bij contractieprocessen in de kwartaire
sector”, Rotterdam, 1986.
cant (90%-niveau) samen te hangen
met de TVC-aanslag. Aangezien de
constante term voor geen van de onderzochte vergelijkingen significant
van nul verschilt op 90%-niveau is vervolgens deze term weggelaten. Dan
blijkt er voor de EUR, de RUL en de
UvA een significante samenhang
(99%-niveau) te bestaan tussen de
restpost en de TVC-aanslag (in arbeidsplaatsen). De coefficienten zijn
betrekkelijk hoog: elke arbeidsplaats
die door de TVC-bezuiniging verdwijnt
‘roept’ bij de EUR, RUL en UvA een
door beleid bepaald aantal extra arbeidsplaatsen ‘op’ van respectievelijk
1,6; 0,8; en 1,6. De compensatie-gedachte volgend zou men kunnen veronderstellen dat de restpost groter is
als ersprake is van een dalende onderwijsvraag en naarmate die vraagdaling
groter van omvang is. Bij de EUR en
RUL blijkt een dergelijke samenhang
niet te bestaan (althans niet significant
op 95%-niveau). Bij de THD is er een
restpost per afdeling van vijf arbeidsplaatsen
(95%-significantieniveau) plus 0,7 arbeidsplaats per
hoeveelheid daling van de onderwijsvraag die overeenkomst met een arbeidsplaats, casu quo minus 0,7 arbeidsplaats per hoeveelheid stijging
van de onderwijsvraag die overeenkomt met een arbeidsplaats. De coefficient 0,7 is significant op 99%-niveau.
Bij de UvA is de constante term niet
significant (95%-niveau). Elke daling
(of stijging) van de onderwijsvraag, die
overeenkomt met een arbeidsplaats
wordt met 1,6 arbeidsplaatsen (significant op 99%-niveau) gecompenseerd.
Conclusie
Concluderend kan men stellen dat
er sterke aanwijzigingen zijn dat het
beleid van universiteiten zich mede
heeft gericht op het compenseren van
zowel de TVC-aanslagen als de mutaties in het personeel ten gevolge van
veranderingen in de onderwijsvraag
binnen de organisatie-onderdelen van
onderzochte universiteiten. De resultaten van de statistische analyse geven
ook aan dat het in het algemeen niet
gaat om systematische samenhangen,
die gebaseerd zouden zijn op duidelijke voorkeuren omtrent compensatie.
Voor de volledigheid zij er nogmaals
op gewezen dat TVC-aanslagen die
leidden tot opheffing of samenvoeging
buiten beschouwing zijn gebleven. In
die gevallen is de TVC-aanslag steeds
volledig (zonder ‘restposten’) gevolgd.
Ook zij nogmaals vermeld dat het gaat
om een tussenbalans, na afloop van de
eerste twee jaren van de vier waarover
de TVC-implementatie zich uitstrekt.
Men zou het voorgaande als volgt
kunnen interpreteren. Wanneer men
per universiteit (relatief of absoluut) de
feitelijke mutatie in personeel minus de
mutatie in personeel ten gevolge van
de onderwijsvraag over faculteiten vergelijkt, dan valt op dat het personeels-
ESB 22-10-1986
bestand zich sterk differentieel heeft
ontwikkeld. Dit is het gevolg van de
combinatie van TVC-aanslagen en beleid. In die zin kan men zeggen dat de
TVC-operatie heeft bijgedragen tot
een sterke differentiate in de bezuinigingen. Tevens moet echter worden
geconstateerd dat deze differentiatie
een andere is dan in het TVC-uitvoeringsplan werd beoogd. Daarvoor kunnen verschillende redenen zijn. Mogelijk is er bij de implementatie van de
TVC-aanslagen per onderdeel sprake
geweest van een bewust beleid gericht
op het uitsmeren van de aanslagen
over een langere periode dan de vier
jaar, waarin de aanslagen gerealiseerd
dienden te worden. De autonomie van
de universiteit laat dit toe, zolang er in
andere onderdelen compensatie kan
worden gevonden. Een andere moge-
lijkheid is, dat men binnen de universiteit afstand heeft genomen van de omvang van de TVC-aanslagen per onderdeel. Uiteindelijk konden deze niet
anders dan op betrekkelijk arbitraire
gronden tot stand komen. Immers, de
kwaliteitsoordelen die bij de verdeling
van de TVC-aanslagen zijn gehanteerd, konden niet anders dan (zeer)
subjectieve maatstaven zijn geweest.
Het ligt dan ook voor de hand dat in
tweede instantie, op grand van bijgestelde kwaliteitsoordelen, bijstellingen van TVC-aanslagen via ‘restpost’beleid hebben plaatsgevonden.
J.M.M. Ritzen
Hoogleraar economie van de publieke sector
en projectleider van het project: ,,Besluitvorming bij contractieprocessen in de kwartaire
sector.