Het meerjarenplan bosbouw

Het meerjarenplan bosbouw
IR. L.H.G. SLANGEN*
Inleiding
In het laatste decennium is een groot aantal rapporten en
beleidsnota’s
over de Nederlandse bosbouw verschenen.
Voor liet door de overheid te voeren bosbouw beleid is daarvan het Meerjarenplan Bosbouw (MJB) het belangrijkste.
De komst van het MJB is reeds aan het eind van de jaren zeventig aangekondigd. Het preluderen op het verschijnen van
dit beleidsvoornemen
heeft de verwachtingen hoog doen
stemmen. Het MJB vormde als het ware een cumulatiepunt
van de beleidsvoornemens voor de bosbouw neergelegd in de
Nota landelijke gebieden en de drie “groene” structuurschema’s voor de sector bosbouw en die ten aanzien van de houtproduktie. In dit artikel wordt een antwoord gezocht op de
vraag of het MJB aan de gestelde, hoog gespannen verwachtingen voldoet.
Bedrijfseconomisch

tegenover nationaal-economisch

belang

Het MJB (hfst. 2, blz. I I) neemt voor de kostenbepaling
van de instandhouding en uitbreiding van het bosareaal de
gebruikelijke produktiefactoren
in aanmerking: kapitaal,
arbeid en grond. Of met het zo laag mogelijk houden van de
kosten van deze produktiefactoren
het bosbedrijf een zo gezond mogelijke economische basis wordt gegeven, is echter
de vraag. Bij een zienswijze waarbij het collectief van de bosbedrijven (macro-economische
benadering) voorop staat
mag, vanuit de samenleving gezien, het streven naar zo laag
mogelijke kosten wèl naar een optimale situatie leiden. Het
betekent echter geenszins dat daarmee een gezonde economische basis voor het individuele bosbedrijf zal ontstaan. Voor
het individuele bedrijf wordt een zo gezond mogelijke basis
immers niet alléén bepaald door de kosten, maar ook door de
opbrengsten. Hier wringt zich de vermenging van een microeconomische met een macro-economische
analyse, die op
verscheidene plaatsen in het MJB is te constateren.
Het MJB lijkt ook rekening te willen houden met “opportunity costs”, gezien het gestelde op blz. I I: “Instandhouding en uitbreiding van het bos areaal brengen vanzelfsprekend kosten met zich mee: kapitaal, arbeid, grond, in mindere mate ook energie ( … ). Stuk voor stuk zijn dit factoren die
ook kunnen dienen om aan andere maatschappelijke behoeften te voldoen”. Deze opvatting wordt echter in de rest van
het rapport losgelaten: aan het gebruik van kapitaal en grond
in de bosbouw zijn geen kosten verbonden. De berekeningen
van de kosten en de opbrengsten van 42 bostypen getuigen
van het produkt van fysiocratisch denken. Kapitaal en grond
zijn om niet beschikbaar, niet schaars en niet alternatief aanwendbaar. Op blz. 108 wordt zelfs expliciet gesteld dat het in
de bosbouw gebruikelijk is geen kosten toe te rekenen aan het
in grond geïnvesteerde vermogen. Over het vermogen, vastgelegd in de houtopstand, wordt in het geheel niet gerept. Als
dit gebruik tot een norm is verheven, in afwijking van het
gestelde op blz. 11, zou dit toch minstens expliciet in het MJB
moeten worden genoemd.

18 mln. inwoners in 2030. Voorts wordt zonder nadere specificatie aangenomen dat de consumptie per hoofd ongewijzigd blijft. De gegevens worden vervolgens in verband gebracht met het beleidsvoornemen van de minister van Economische Zaken om binnen een tijdsbestek van 50 jaar te streven naar een zelfvoorzieningsgraad van 25% (waarom eigenlijk?, L.S.). De bevolkingsgroei tot 18 mln., de gelijkblijvende consumptie per hoofd, en een zelfvoorzieningsgraad van
25% leiden in het MJB tot de conclusie dat de binnenlandse
houtproduktie tot 3,9 mln. m’ per jaar moet stijgen (men
spreekt in dit verband van 3,9 mln. m’ rondhout-equivalenten).
Hier zijn enkele kanttekeningen bij te plaatsen. Allereerst
de bevolkingsgroei; volgens de meeste recente prognose van
het CBS ( 984) zal Nederland in 2035 tussen de 12,0 en 14,8
mln. inwoners tellen. Genoemde aantallen geven de grenzen
aan van het gebied waarbinnen het bevolkingsverloop zich
met een bepaalde waarschijnlijkheid zal gaan afspelen. De
middenvariant van het CBS komt uit op 13,4 mln. inwoners
in 2035. Uitgaande van deze bevolkingsomvang en de zelfvoorzieningsgraad van 25010, dalen de benodigde rondhoutequivalenten van 3,9 mln. m’ /jaar tot 2,9 mln. m’ /jaar. Een
tweede kanttekening betreft de vraag en de gevraagde hoeveelheid. Zoals bekend, wordt de vraag bepaald door de bevolkingsomvang, het inkomen per hoofd, de prijzen van substitutieprodukten en de preferenties van de consumenten. De
gevraagde hoeveelheid hangt af van de prijs. Voor het verbruik van rondhout en houtprodukten in Nederland zijn van
belang: het effect van het inkomen per hoofd op het verbruik, het effect van de prijs op het verbruik en de trendmatige ontwikkeling in het verbruik. Op basis van regressievergelijkingen zijn de in de tabel weergegeven inkomenselasticiteiten en prijselasticiteiten van de vraag alsmede de trendmatige
veranderingen per jaar geschat. Alleen bij gezaagd hout is de
inkomenselasticiteit kleiner dan I. Dit betekent dat de vraag
naar houtprodukten achterblijft bij de toename van het inkomen per hoofd. De prijselasticiteit van het verbruik is in
alle gevallen negatief en absoluut gezien kleiner dan I. Een
stijging van de prijs zal dan ook tot een afname in het verbruik leiden. De trendmatige ontwikkeling laat bij rondhout,
gezaagd hout en pulp een afname in het verbruik zien. Bij
plaathout, papier en karton is er sprake van een trendmatige
toename in het verbruik, zij het dat deze beperkt van omvang
is, t.w. ca. I % per jaar. Op grond van de tabel kan dan ook
worden vastgesteld dat de toename van de houtconsumptie
achterblijft bij de toename van het inkomen per hoofd. Een
stijging van de prijzen zal zich uiten in afname van de gevraagde hoeveelheid. De afname zal, uitgedrukt in procenten, geringer zijn dan de relatieve prijsstijgingen. De trendmatige ontwikkelingen wijzen op langere termijn in het merendeel van de gevallen niet op een toename in het verbruik.
Tabel.
dukten

Vraagbepalende

Houtsoort

factoren

voor hout en houtpro-

Trendmatige
ontwikkeling
van de vraag
in 070 per jaar

Prijselasticiteit
van de vraag

Inkomenselasticiteit
van de vraag

De vraag naar hout en houtprodukten
Voor het doen van betrouwbare voorspellingen voor de
vraag en het aanbod van rondhout en houtprodukten mist
het MJB de noodzakelijke onderbouw. Inhoudelijk wordt er
nauwelijks aandacht besteed aan factoren die het verbruik en
de produktie van rondhout en houtprodukten bepalen. Wat
de verbruikzijde betreft, wordt voor het toenemen van de
vraag alleen aandacht besteed aan de bevolkingsgroei. Het
MJB gaat in eerste instantie uit van een bevolkingsgroei tot

ESB 7-8-1985

Rondhout
Gezaagd hout
Plaat hout
Pulp
Papier en karton

0,88
1,53
0,72
0,99
0,46

a)
a)

~0,78
-0,28
-0,27
-0,28

-6,7
– 3,3
al
a)
a)

I

al

-2.0
1,3

a)

a) Berekend uit regressiecoëfficiënten
die nict statistisch significant bij 5070
zijn. Bij gezaagd hout kon de prijselasticiteil van de vraag nict berekend
worden.

777

De bedrijfsresultaten
Uit het MJB blijkt dat de particuliere bosbedrijven in Nederland gemiddeld genomen een negatief bedrijfsresultaat
kennen. Het berekende bedrijfsresultaat is feitelijk een saldopost waarmee (bij een positief saldo) de beloning wordt
weergegeven voor het vermogen, vastgelegd in grond en
houtopstand. Een negatief bedrijfsresultaat houdt in dat er
geen beloning wordt gerealiseerd voor het vermogen, vastgelegd in grond en houtopstand. Deze negatieve bedrijfsresultaten zijn volgens het MJB, blz. 83: “( .. ) vooral een liquiditeitsprobleem”.
Een dergelijke formulering voor de daadwerkelijke oorzaak is weinig zorgvuldig. Het is immers de geringe winstgevendheid die er voor zorgt dat de kosten hoger
zijn dan de opbrengsten. De geringe winstgevendheid veroorzaakt op haar beurt dat binnen het bosbedrijf onvoldoende financiële middelen worden gegenereerd om een vanuit
bosbouwtechnisch oogpunt optimaal activiteitenniveau
te
kunnen handhaven. Dat het probleem niet is gelegen in de financieringsratio’s op korte en lange termijn, blijkt ook duidelijk uit de wijze waarop de particuliere bosbedrijven hun
bezittingen hebben gefinancierd: in de meeste gevallen zijn
de bosbedrijven volledig met eigen vermogen gefinancierd.
Bovendien is het nog steeds merkwaardig dat de bedrijfsresultaten in de bosbouw uitsluitend zijn gebaseerd op de
particuliere bosbedrijven. Bijna 60070 van de bosbedrijven is
eigendom van de overheid. De particulieren beschikken
daarentegen over ca. 28% van de bedrijven. De grootste boseigenaar bij de overheid is Staatsbosbeheer, thans over ongeveer 30% van het bosbezit groter dan 5 ha beschikt. Van het
gehele overheidsbosbezit behoort ca. 50% aan Staatsbosbeheer. De eigen objecten van Staatsbosbeheer hebben een gemiddelde grootte van 545 ha. Staatsbosbeheer beschikt ten
minste over ca. 30 bosbedrijven waarbij de nadruk op de
houtproduktie ligt. Het voordeel van deze bedrijven is dat,
indien er schaalvoordelen zijn in de bosbouw, deze zich hier,
gezien de grootte van de bedrijven, zullen manifesteren. Bovendien mag men aannemen dat beheer, leiding en toezicht,
alsmede de dagelijkse bedrijfsvoering, door vakbekwame
personen zullen worden uitgevoerd. Wat zou er nu meer voor
de hand liggen dan ook bedrijfseconomische gegevens te presenteren van een groot aantal bosbedrijven van de overheid,
waarvan wordt gezegd dat ze het beter doen dan de particuliere bedrijven? Bovendien zou de informatiewinst die zou
ontstaan, van nut kunnen zijn voor het te voeren overheidsbeleid en de politieke besluitvorming over het in stand houden en uitbreiden van bos. Last but not least: belastingbetalers hebben er recht op te weten wat er met hun belastinggeld
gebeurt.

De toekomstige bedrijfsresultaten
Het MJB geeft aan dat in de toekomst, via een verandering
van de bossamenstelling, voor het totale bosareaal een saldo
(= houtopbrengst minus variabele kosten) van f. 310 per ha.
per jaar kan worden bereikt. Dit bedrag leidt dan tot een positief bedrijfsresultaat van f. 200 per ha. per jaar, dat als beloning voor het vastgelegde vermogen in grond en houtopstand moet worden gezien. Wordt een zelfde berekening toegepast op de LEI-gegevens van de particuliere bosbedrijven,
dan resulteert voor 1980, 1981 en 1982 een negatief bedrijfsresultaat van f. 276 per ha. Dat betekent dat het bedrijfsresultaat met f. 476 per ha per jaar zal moeten verbeteren.
Ruwweg komt dat in vergelijking met de huidige situatie neer
op een verdrievoudiging van de houtopbrengsten én gelijktijdig een halvering van de kosten per ha. De wijze waarop een
dergelijke drastische ingreep zou moeten worden uitgevoerd
blijft volstrekt onduidelijk, of is gebaseerd op niet verifieerbare aannamen. Een van de belangrijkste daarvan vormt de
stijging van de houtprijs. De empirische gegevens om dit nader te onderbouwen ontbreken echter. Ter illustratie kan de
prijsontwikkeling in de periode 1970-1980 worden genomen.
Het blijkt dat in deze periode de houtprijzen op bosbedrijfsniveau (inclusief Staatsbosbeheer) in nominale zin zijn gestegen. Bij het detleren van de houtprijzen voor de boseigena-

778

ren met de prijsindex van de koopkracht van de gulden blijkt
er sprake te zijn van een daling van de reële houtprijzen.
Toch wordt ook in deze periode in overheidsnota’s inzake de
bosbouw de stelling aangehangen dat de houtprijzen met
meer dan de koopkrachtdaling van de gulden zouden stijgen,
en als argument gehanteerd om de directe produktiesubsidies
te laten vervallen.

De financiële consequenties
Naast het in stand houden van het huidige bosbouwareaal
streeft de overheid naar bosuitbreiding. Het MJB heeft als
eerste termijngebonden doelstelling: “Het uitbreiden van het
bosareaal met 30.000 à 35.000 ha door of vanwege de overheid in de periode die loopt tot in de negentiger jaren èn het
bevorderen van bosuitbreiding door particulieren”. Particulieren zouden zorg moeten dragen voor de aanleg van 15.000
ha produktiebeplantingen.
De financiële onderbouwing van
de voornemens is echter ver onder de maat. Het MJB stelt dat
,,( … ) het beleid er op gericht is om op lange termijn de instandhouding van het grootste deel van het bosareaal onafhankelijk te maken van financiële bijdragen van de
overheid” .
Een merkwaardige en discutabele opmerking. In de eerste
plaats is het grootste deel van het bosareaal in handen van de
overheid (Staatsbosbeheer is in deze categorie de grootste
boseigenaar). Uit de verslagen van Staatsbosbeheer blijkt dat
de kosten voor onderhoud, exploitatie en beheer van het
“bosbedrijf”
tussen de f. 300 en f. 400 per ha hoger zijn dan
de opbrengsten. Dit betekent dat er financiële middelen van
de overheid nodig zijn om het exploitatietekort te dekken. In
de tweede plaats zijn er naast de gemeentelijke bosbedrijven
de niet-overheidsbosbedrijven.
Voor deze groep kunnen de
particuliere bosbedrijven maatgevend worden geacht. In de
periode 1978 tlm 1982 ontvingen deze gemiddeld f. 207 per
ha subsidie per jaar. Zij dekken daarmee ca. 42% van de
kosten. Gezien de bedrijfsresultaten
kunnen de subsidies en
bijdragen niet worden gemist. Integendeel, het pleiten voor
een verhoging zou op zijn plaats zijn. Bovenbedoelde opmerking uit het Meerjarenplan moet dan ook op veronderstellingen met weinig realiteitswaarde berusten.
Voorts wordt onvoldoende aandacht geschonken aan de
relatie tussen de lokatie van de aan te leggen bossen en de benodigde overheidsuitgaven. Uit het MJB (blz. 152) blijkt dat
met de reeds gereserveerde middelen ca. 4.300 ha bos zal
worden aangelegd in de Randstad. Noch bij de gereserveerde
financiële middelen, noch bij de volumina in ha, wordt er rekening mee gehouden dat de aankoop van grond, aanleg en
inrichting van bos in de Randstad aanzienlijk hogere bedragen zal vergen dan de bovengenoemde f. 41.000 per ha. De
benodigde bedragen voor aankoop, aanleg en inrichting zuIlen dichter bij f. 80.000 per ha liggen dan bij f. 40.000 per ha.
Uitgaande van f. 80.000 per ha zou de aanleg van 4.300 ha
bos in de Randstad al f. 344 mln. in de periode tot 2000 vergen of wel ca. f. 22 mln. per jaar. Dat is ruim 314 van het gehele beschikbare budget van f. 25 mln. per jaar in de meerjarenraming voor bosuitbreiding. Samenvattend kan worden
gesteld dat de raming van de financiële middelen die nodig
zijn voor de uitbreiding van het blijvende bos, te laag is.
Voor aankoop, aanleg en inrichting, alsmede voor onderhoud, exploitatie en beheer, zijn tot en met het jaar 2000 minimaal f. 180 mln. meer nodig. Daarvan is ca. f. 170 mln. nodig voor aankoop, aanleg en inrichting als gevolg van de aanzienlijke hogere grondprijzen in de Randstad en ca. f. 10
mln. voor onderhoud, exploitatie en beheer voor het aangelegde bos.
Naast de uitbreiding van het blijvende bos wil de regering
de aanleg van 15.000 ha produktiebeplantingen
voor het jaar
2000 door particulieren en lagere overheden stimuleren. De
gedachten gaan tot nu toe uit naar een bebossingssubsidie en
een eenmalig bedrag, waarmee aan het gebrek aan inkomsten
gedurende de eerste jaren na aanleg tegemoet kan worden gekomen. De Werkgroep “Financiering Bosuitbreiding” gaat
blijkens haar berekeningen uit van een bebossingssubsidie
van f. 3.000 per ha en een eenmalige stimuleringssubsidie van

eveneens f. 3.000 per ha. In totaal komt men aan een financieringsbehoefte van f. 90 mln. (tabel I, blz. 5). In de meerjarenraming van het Ministerie van Landbouw en Visserij is
jaarlijks f. 0,8 mln. beschikbaar. De Werkgroep komt dan
ook tot een tekort aan financiële middelen van f. 77 mln.
Men komt tot de slotsom dat er in de periode 1984-1987 jaarlijks een tekort aan financiële middelen is van f. 5 mln. voor
de aanleg van jaarlijks 940 ha produktiebeplantingen.

Conclusie
De belangrijkste vragen die bij het lezen van het Meerjarenplan onbeantwoord blijven of op zijn best onbevredigend
beantwoord worden zijn: waarom meer bos, waarom 30.000
à 35.000 ha en waar moet dat bos worden gesitueerd? Als belangrijkste argument waarom er meer bos moet komen
wordt wel het argument van de zelfvoorzieningsgraad
genoemd: het wordt als onjuist beschouwd wanneer de houtverwerkende industrie (al te) afhankelijk is van het buitenland. Maar het pleiten voor een hogere zelfvoorzieningsgraad gebeurt in elk geval niet op nationaal-economische
gronden. In dat geval zou om een juist oordeel over de verhoging van de zelfvoorzieningsgraad
te kunnen geven, steeds
het economische welvaartsverlies ten gevolge van het onttrekken van produktiemiddelen
aan andere aanwendingen
moeten worden de afgewogen tegen de verkregen voordelen
van de bosuitbreiding.
Opvallend is voorts dat nergens in het Meerjarenplan duidelijk wordt gemaakt waarop het voornemen om het bosareaal met 30.000 à 35.000 ha uit te breiden is gebaseerd. Nergens worden argumenten of overwegingen in de politieke be-

sluitvorming genoemd die tot de genoemde oppervlakte hebben geleid. Voor het merendeel van het aan te leggen bos is
slechts een globale gebiedsaanduiding
bekend. Bij onvoldoende ruimtelijke mogelijkheden in gebieden met hoge prioriteit kunnen – zo stelt het MJB uitdrukkelijk – de aanwezige gelden ook worden besteed aan bosuitbreidingsprojecten met een lage prioriteit. De vraag kan nu gesteld worden:
wanneer is er sprake van onvoldoende ruimtelijke mogelijkheden? Wordt dit bepaald door het bedrag dat men maximaal bereid is voor een stuk grond te betalen of door het beschikbare budget? Het is in principe mogelijk om vrijwel
ieder nog niet bebouwd stuk grond in de Randstad te bebossen. Hoge kosten voor aankoop van grond en schadeloosstelling zijn dan de werkelijke reden voor het gebruik van de
term onvoldoende ruimtelijke mogelijkheden. Als dan wordt
besloten om – gegeven de hoge aankoopkosten inclusief de
schadeloosstelling – het bos in gebieden met een lage prioriteit aan te leggen, bij voorbeeld de Veenkoloniën, dan dringt
de vraag, ” wat wil de minister nu èn waarom”, zich nog sterker op. Wil de minister eenvoudigweg 30.000-35.000 ha meer
bos of wil hij het bos om reden van recreatie dichter bij de
mensen brengen? Het laatste sluit overigens de houtproduktie niet uit maar stelt het minder op de voorgrond. Als de
rijksoverheid meer bos wil in de Randstad, zal zij ook daar de
financiële consequenties moeten aanvaarden. Gezien de beschikbaar gestelde financiële middelen en de raming van de
behoefte is zij dat niet van plan. Een nadere prioriteitstelling
en een heroverweging van het waarom, waar en hoe van de
voorgestelde bosuitbreiding, lijkt zeker op haar plaats.
L.H.G. Slangen