De nieuwe norm
Na bijna vier jaar lang stand te hebben gehouden tegen de eisen
van pressiegroepen, is de minister van Financiën om. In het zicht
van de finish verschuift het accent in zijn beleid van het terugbrengen van het financieringstekort naar het handhaven van de
koopkracht. Erg verrassend is dat niet. De naderende verkiezingen werpen hun schaduw vooruit op het economische beleid. Het
op peil houden van de besteedbare inkomens past beter in het ver- kiezingsprogramma dan een additionele verlaging van het financieringstekort met een halve procentpunt. Ook is de accentverschuiving niet spectaculair: het in het regeerakkoord gestelde
doel van 7,4070 het nationale inkomen is weliswaar niet langer
van
heilig, maar het tekort moet in 1986 wèl onder de 8070komen.
Wat echter opzien baarde, was dat de minister van Financiën een
dam tegen de koerswijziging probeerde op te werpen door een
nieuwe (hulp-)norm voor het financieringstekort te introduceren: de rentelast moet als percentage van het nationale inkomen
op het niveau van 1986(5,9070)worden gestabiliseerd.
Een zekere normering van het tekort is toe te juichen. De tegenwoordige, puur kwantitatieve doelstelling voor het tekort het tekort moet aan het einde van de kabinetsperiode tot 7,4070
zijn teruggebracht – kent een element van willekeur. Waarom
juist 7,4070 niet 6,3 of 8,6070?Het is echter de vraag ofhet stabien
liseren van de rentelasten een alternatief is. Een belangrijke eis
die aan een norm mag worden gesteld is dat zij praktisch haalbaar moet zijn. De minister van Financiën heeft daar geen twijfels over: “In feite is zelfs een stabilisatie van de rentelasten als
percentage van het nationaal inkomen een weinig ambitieuze en
dus broodnodige, minimale norm” I). Maar bij een veronderstelde economische groei en inflatie van 2070,en een dalende
rentestand van 8 naar 5070,kunnen de rentelasten alleen worden
gestabiliseerd als het tekort met circa I Yz 070 jaar wordt terugper
gebracht, zodat in 1990 nog slechts een financieringstekort van
rond de één procent resteert: een bijna sluitende begroting. Een
onrealistisch laag niveau van het tekort! De haalbaarheid van de
norm wordt nog kleiner als de reële rente stijgt. Dit komt doordat
een stijgende rente zowel de totale rentelast opdrijft, als de groei
van het nationale inkomen aantast, waarin de norm is uitgedrukt. Stabilisatie van de rentelast zou in zo’n situatie niet te realiseren bezuinigingen vereisen. Dit komt de begrotingsdiscipline
en de rust in het begrotingsbeleid natuurlijk niet ten goede. Beter
geen norm, dan een frustrerende norm.
Een bezwaar van principiële aard tegen de nieuwe norm is dat
zij op het feitelijke financieringstekort is gebaseerd. De rentestabilisatienorm verschilt in dat opzicht niet van de huidige fixatie
op de hoogte van het tekort. Het feitelijke tekort is als kompas
voor het begrotingsbeleid niet geschikt, omdat het een vergaarbak is van conjuncturele en structurele invloeden op de begroting. Een tijdelijke daling van de belastingopbrengsten, een extra
uitgave uit hoofde van een intensivering van het beleid, of een
permanente daling van de aardgasafdrachten worden op dezelfde manier behandeld: zij vereisen compensatie elders op de begroting omdat anders het tekort toeneemt. Zo’n normering leidt
ertoe dat de begroting alleen neutraal of procyclisch werkt. Zo
wordt een conjuncturele daling van de belastingopbrengsten gekoppeld aan een procyclische uitgavenbeperking om het begrotingsevenwicht te herstellen. Een ander gevolg is dat voortdurend
in de begroting moet worden ingegrepen om tegenvallers te compenseren. De onrust wordt nog versterkt doordat de macroeconomische prognoses op grond waarvan het tekort wordt geraamd, herhaaldelijk moeten worden bijgesteld. Het koersen op
het feitelijke financieringstekort leidt er bovendien toe dat het accent van de bezuinigingen op de flexibele posten van de begroting
komt te liggen en dat het inslaan van vluchtwegen die de begroting niet belasten (debudgettering, intering op de sociale fondsen, verhoging van de belastingen) aantrekkelijk wordt. Beter
geen norm, dan een norm gebaseerd op het feitelijke financieringstekort.
Een norm voor de begroting zal niet op het feitelijke maar op
het structurele financieringstekort moeten worden gebaseerd.
Met wisselend succes is deze normering in de jaren zestig en zeventig toegepast. De kern ervan is dat niet de macro-economische
prognoses voor het komende begrotingsjaar, maar de trendmatige ontwikkeling van de economie het kader voor de begrotingsvoorbereiding en -uitvoering vormt. Het structurele spaaroverschot van de particuliere sector (bij volledige bezetting van de
produktiecapaciteit) vormt de basis voor de berekeningen van
het op lange termijn aanvaardbare tekort van de overheid. De gedachte is dat de overheid structurele onderbesteding in de econo-
ESB 7-8-1985
mie voorkomt indien zij het verschil tussen de produktiecapaciteit en de totale bestedingen met het overheidsbudget opvult. In
de praktijk betekent dit dat de beschikbare begrotingsruimte
door de endogene trendmatige ontwikkeling van de belastingen
(door de groei van het inkomen en de progressiefactor), de nietbelastingmiddelen en de autonome belastingverhogingen wordt
bepaald. De zo berekende ruimte is te gebruiken voor autonome
uitgavenstijgingen en/ of belastingverlagingen. (Er wordt nog gecorrigeerd voor het gewenste overschot op de lopende rekening in
verband met ontwikkelingshulp). Het feitelijke tekort zal afwijken van het structurele tekort ten gevolge van conjuncturele
schommelingen. Maar deze tijdelijke afwijkingen komen niet ten
laste van de berekende ruimte, en vereisen geen compensatiemaatregelen elders op de begroting.
De trendmatige begrotingsnormering kent vele voordelen. Zo
ziet Sterks er de synthese in van het klassieke streven naar een
sluitende begroting, en de keynesiaanse “functional finance” 2).
De conjuncturele component van de begroting geeft de beleidsmakers immers de nodige speelruimte om het uitgaven- en
inkomstenbeleid op de stand van de conjunctuur af te stemmen,
terwijl op lange termijn een neutrale invloed van de begroting uitgaat. Verder zijn er bestuurlijke voordelen omdat de positie van
de minister van Financiën wordt versterkt: de discussie betreft
vooral het invullen van de ruimte en niet de omvang ervan. Bovendien dwingt deze normering tot prioriteitsstelling: de uitgaven zijn onderling concurrerend, evenals uitgavenverhoging en
belastingverlaging, die beide ten koste van de beschikbare ruimte
gaan. Ten slotte hoeft er niet bij iedere tegenvaller te worden omgebogen en kan planning op langere termijn plaatsvinden (in de
vorm van meerjarige begrotingskaders ). Beter een structurele
norm dan een andere norm.
De vraag is of de tijd rijp is om naar het trendmatige begrotingsbeleid van de jaren zestig en zeventig terug te keren. Een vereiste is in ieder geval dat het feitelijke financieringstekort niet te
ver van het structurele tekort mag afwijken. In het verleden is het
trendmatig begrotingsbeleid ter zijde geschoven omdat het feitelijke tekort zo hoog dreigde op te lopen dat de financierbaarheid
ervan gevaar liep en de rente werd opgedreven. De marge om
conjuncturele schommelingen van het tekort op te vangen was
verdwenen. Het getij voor de terugkeer van de structurele begrotingsnorm is wat deze voorwaarden betreft, gunstig: de financierbaarheid van het tekort is geen probleem, de rente wordt
voornamelijk in het buitenland bepaald en niet door de hoogte
van het tekort, en het feitelijke financieringstekort is tot redelijke
proporties teruggebracht. Herinvoering vereist ook dat het financieringstekort in een conjuncturele en structurele component
kan worden ontleed. Dit is niet eenvoudig. Hoe dient bij voorbeeld de structurele ontwikkeling van de besparingen te worden
bepaald, die vanaf 1973 sterk teruglopen, maar zich sinds 1983
weer herstellen? En het zal moeilijk zijn om structuur breuken
van omslagen in de conjunctuur te onderscheiden. Maar het vereist in ieder geval dat de beleidsmakers hun visie op de economische ontwikkeling preciseren. Ten slotte kan invoering van het
trendmatige begrotingsbeleid alleen succesvol zijn als van de gemaakte fouten in de jaren zestig en zeventig is geleerd. Structurele groeivoeten werden te optimistisch geschat waardoor de ruimte werd opgerekt, en er werden aanvullende structurele maatregelen genomen die door het uitblijven van inverdieneffecten het tekort verder opdreven. In weerwil van de norm stegen de uitgaven
in de periode 1961- 1979 van 24 tot 39070 het nationale inkovan
men. Sterks concludeert dan ook: “Begrotingsnormen mogen
theoretisch nog zo goed zijn gefundeerd en deze mogen nog zo tot
de praktische verbeelding spreken, tenslotte zijn het de politici
die beslissen of zij hun beleidsvrijheid laten inperken en begrenzen door de acceptatie van bepaalde normen en andere spelregels” 3). Maar waar een wil is, is een weg.
In de Miljoenennota 1981 is een vurig pleidooi gehouden om
het trendmatige begrotingsbeleid in ere te herstellen. Daarna is
het op beleidsniveau stil geworden. Niet terecht, want de laatste
conclusie luidt: beter een structurele norm dan geen norm.
H. Kamps
t) Toespraak van minister Ruding voor de jaarvergadering van het NCW,
Persbericht Ministerie van Financiën, 9 mei 1985.
2) C.G. Sterks, Begrotingsnormen, Groningen, 1982, blz. 7.
3) Idem, blz. 330.
769