Europa-bladwijzer
•
~.
~
Op weg naar een interne markt
in 1992
Nieuwe aanpak op het gebied van de technische harmonisatie
DRS. R.M. VAN SLOTEN*
Inleiding
Het is een algemeen bekend feit dat het
ontbreken van een werkelijke interne
markt de Europese economieën schaadt
(de kosten van het zogenaamde “nietEuropa” liggen volgens ramingen tussen
de 30 en 60 mrd. ecu per jaar!), omdat ondernemingen niet volledig kunnen profiteren van de grote Europese markt van binnenkort 320 miljoen inwoners. Al vanaf
1981 dringt de Commissie sterk aan op het
tot stand brengen van een echte interne
markt en zij heeft in haar werkprogramma
voor 1985 dan ook duidelijk gesteld dat nu
eindelijk ernst moet worden gemaakt met
de verwezenlijking ervan om zodoende de
Europese economie een impuls te geven die
vergelijkbaar is met het effect van de bereikte douane-unie in de jaren zestig.
In maart jl. stond het bereiken van de interne markt op de agenda van de Europese
Raad van Brussel en het ziet ernaar uit dat
na de plechtige beloften aangaande deze
kwestie tijdens de top van Kopenhagen
(1982) en Fontainebleau (1984) nu daadwerkelijk tot actie wordt overgegaan. De
Commissie heeft de afgelopen maanden
een “white paper” voorbereid, waarin een
gedetailleerd programma is opgenomen
dat tevens voorzien is van een tijdschema
ten einde de streefdatum 1992 te halen. Het
“white paper” met als titel Completing the
internol market is aangeboden aan de Europese Raad van Milaan, die het positief
ontvangen heeft en de Commissie opdracht heeft gegeven snel haar voorstellen
te presenteren zodat de genoemde termijnen kunnen worden gehaald.
Historie
Het Verdrag van Rome voorzag de
schepping van één geïntegreerde markt
zonder beperkingen op het vrije verkeer
van goederen, diensten, kapitaal en personen. Artikel 2 van het Verdrag vermeldt
ESB 7-8-1985
expliciet de doelstellingen van de Europese
Economische Gemeenschap; zij heeft tot
taak, door het instellen van een gemeenschappelijke markt en door het geleidelijk
nader tot elkaar brengen van het economisch beleid van de lidstaten, de harmonische ontwikkeling van de economische activiteit binnen de gehele Gemeenschap, een
gestadige en evenwichtige expansie, een
grotere stabiliteit, een toenemende verbetering van de levensstandaard en nauwere
betrekkingen tussen de in de Gemeenschap
verenigde staten te bevorderen. In artikel 3
worden de afschaffing van de douanerechten en kwantitatieve beperkingen bij in- en
uitvoer van goederen alsmede van alle
overige maatregelen van gelijke werking
(art. 3, par. a), de verwijdering van hinderpalen tussen de lidstaten voor het vrije verkeer van personen, diensten en kapitaal
(art. 3, par. c) en het nader tot elkaar brengen van de nationale wetgevingen in de mate waarin dat voor de werking van de gemeenschappelijke markt noodzakelijk is,
(art. 3, par. h) genoemd als middelen van
de in artikel 2 genoemde doelstellingen. In
artikel 99 van het EG-verdrag wordt gesteld dat de Commissie zal onderzoeken op
welke wijze de wetgevingen van de verschillende lidstaten met betrekking tot de
omzetbelasting, de accijnzen en de andere
indirecte belastingen, met inbegrip van de
compensatiemaatregelen
die van toepassing zijn op de handel tussen de lidstaten,
in het belang van de gemeenschappelijke
markt kunnen worden geharmoniseerd.
In de jaren zestig werd de douane-unie
sneller bereikt dan aanvankelijk was voorzien, maar onder invloed van de ongunstiger wordende economische omstandigheden trad steeds meer stagnatie op (en zelfs
achteruitgang) en werd de oorspronkelijke
doelstelling van een interne markt niet gerealiseerd. De economische recessie leidde
ertoe dat de lidstaten minder geneigd waren tot harmonisatie over te gaan en de
hierdoor en door nieuwe wetgevingen veroorzaakte technische handelsbelemmerin-
gen gaarne als “bij produkt” aanvaarden.
In haar werkprogramma stelt de Europese Commissie dat een werkelijke interne
markt veel verder gaat dan een douaneunie; het gaat om het verwijderen van alle
fysieke (zoals grensposten), fiscale en technische belemmeringen. Bij de verwezenlijking van de interne markt moeten volgens
de Commissie de volgende aspecten in het
oog gehouden worden:
de markt moet het hele territoir van de
Gemeenschap omvatten en meer zijn
dan een optelsom van 12 nationale
markten;
de markt moet niet alleen “groot” zijn,
maar ook dynamisch;
de markt moet vrij en flexibel zijn, zodat produktiefactoren
vrij kunnen circuleren.
Technische harmonisatie
Recente ontwikkelingen in de Gemeenschap betekenen een doorbraak op het gebied van de technische belemmeringen.
Uiteenlopende
nationale normen, zoals
door BSI in het Verenigd Koninkrijk of
DIN in de Bondsrepubliek Duitsland uitgewerkt en hun “de jure-” of “de facto”vereisten, noodzaken bedrijven hun produkten aan te passen aan de diverse nationale markten, hetgeen hogere kosten impliceert dan de produktie van één uniform
produkt. Tevens kunnen door de nauwe
verbinding van normen met de van kracht
zijnde technische wetgeving gemakkelijk
handelsbelemmeringen ontstaan. Tot voor
kort trachtte men in Europees verband te
komen tot het vaststellen van de exacte vereisten in technische richtlijnen van een bepaald produkt. Doordat er verschillende
nationale voorschriften bestaan die vaak
berusten op een lange nationale traditie en
verdedigd worden door nationale belangengroepen, was het niet verwonderlijk dat
overeenstemming
in de Ministerraden
soms pas na jaren touwtrekken tot stand
kwam. Immers, artikel 100 van het Verdrag van Rome is de juridische basis voor
dit soort harmonisatiewerk en dat betekent
dat eenstemmigheid vereist is. Zo nam de
Ministerraad in september 1984 een serie
van 15 technische harmonisatierichtlijnen
aan, die de kenmerken van apparatuur in
diverse industrietakken nauwkeurig voorschreven. De aanvaarding ervan werd als
een doorbraak ervaren, aangezien het voor
enkele ervan meer dan 8 Ã 10 jaar overleg
had vereist.
Omdat enkele jaren geleden de harmonisatie stil kwam te liggen werd in 1983 besloten het probleem bij de oorsprong aan te
pakken. Richtlijn 83/189/EEG 1) heeft geleid tot de invoering van een informatie-
*
Sociaal-economisch historicus. Hij liep stage
bij het Secretariaat-Generaal
van de Europese
Commissie en is thans tijdelijk werkzaam op het
Europees Instituut voor Bestuurskunde te Maastricht.
I) Publikatieb/ad
Europese Gemeenschappen,
nr. L 109,26 april 1983, blz. 8.
783
systeem voor het ontwerp van technische
voorschriften en normen, hetgeen behelst
dat een lidstaat de Commissie op de hoogte
moet stellen van dergelijke normen en
voorschriften en niets mag ondernemen in
afwachting van Europese normen en wetgeving. Op het gebied van de technische
voorschriften werd dit infosysteem al op I
april 1984 van kracht, op het gebied van de
normen is dit het geval vanaf I januari van
dit jaar.
Nieuwe aanpak
De nieuwe strategie van de Gemeenschap is gebaseerd op de erkenning van de
wezenlijke gelijkheid van de bestaande
wetgeving in de lidstaten. Weliswaar variëren de voorschriften van land tot land,
maar de doeleinden, zoals bescherming
van de gezondheid e.d., zijn in het algemeen identiek. Deze nieuwe strategie is gebaseerd op de artikelen 30 en 36 EEG die
bepaalde nationale maatregelen die ongerechtvaardigde beperkende effecten hebben op het vrije verkeer, verbieden. In feite
gaat het niet om een volkomen nieuwe strategie maar om aanpassing van de praktijk
van de” verwijziging naar de normen”, zoals die in de laagspanningsrichtlijn
van
1973 gebruikt is en waarover de Raad zich
al in zijn conclusies van 16 juli 1984 had
uitgesproken 2). “Verwijzing naar de normen” betekent dat de Raad niet langer de
exacte technische specificaties in een richtlijn zal vastleggen, maar alleen de algemene doelstellingen en essentiële vereisten
m.b.t. de veiligheid e.d. van produkten,
zoals geformuleerd in artikel 36 van het
EG-verdrag. Het is de taak van de Europese normalisatie-instituten
uit te maken op
welke manieren produkten binnen het kader van de essentiële vereisten kunnen worden genormaliseerd.
In een resolutie van de Ministerraad van
7 mei jl. 3) betreffende een nieuwe aanpak
op het gebied van de technische harmonisatie worden vier fundamentele beginselen
genoemd waarop de nieuwe aanpak berust:
de harmonisatie van de wetgevingen is
beperkt tot de aanneming, door middel
van op artikel 100 van het EG-verdrag
gebaseerde richtlijnen, van de belangrijkste essentiële vereisten (of andere
voorschriften
van algemeen belang)
waaraan op de markt gebrachte produkten moeten voldoen om in de Gemeenschap in het vrije verkeer te kunnen worden gebracht;
het is de taak van de op het gebied van
de industriële normalisatie bevoegde
organen om, rekening houdende met
de stand van de techniek, de technische
specificaties op te stellen die het bedrijfsleven nodig heeft om produkten
te vervaardigen en op de markt te brengen die aan de in de richtlijnen vastgestelde fundamentele
voorschriften
voldoen, waarmee aan de normalisatievereisten een duidelijker
kader is
gegeven;
deze technische specificaties zijn niet
bindend en behouden hun karakter van
784
facultatieve normen;
maar tegelijkertijd is de overheid verplicht aan de conform de geharmoniseerde normen (of voorlopig conform
nationale normen) vervaardigde produkten het weerlegbare vermoeden te
verbinden dat deze produkten voldoen
aan de “fundamentele voorschriften”
die in de richtlijn door totale harmonisatie werden vastgesteld (hetgeen betekent dat het de producent vrijstaat ook
niet conform de normen te produceren
maar dat hij in dat geval zelf het bewijs
moet leveren dat zijn produkten voldoen aan de fundamentele voorschriften van de richtlijn).
De Raad stelt hierbij dat enerzijds de
normen kwaliteitsgaranties moeten bieden
ten aanzien van de in de richtlijnen vastgestelde “fundamentele voorschriften” en
dat anderzijds de overheid volledig verantwoordelijk moet blijven voor de bescherming van de veiligheid (of voor het doen
naleven van andere voorschriften) op haar
grondgebied.
Kort samengevat komt de situatie dus op
het volgende neer. Doordat er verschillende nationale bepalingen bestaan is het vastleggen van exacte technische specificaties
in de richtlijnen een moeizame procedure.
Sedert 1 april 1984 resp. januari van dit
jaar tracht men het ontstaan van nieuwe
nationale normen te voorkomen via de
“stand still” -procedure zoals omschreven
in richtlijn 83/189/EEG,
in afwachting
van door de Europese normalisatie instituten op te stellen Europese normen. Een
wijder gebruik van de formule” verwijzing
naar de normen” moet ertoe leiden dat een
produkt vrij kan circuleren binnen de Europese markt indien het voldoet aan de
fundamentele voorschriften die de Raad in
de richtlijn vastlegt.
Betekenis
De Raad stelt dat het gaat om een beginsel van algemene draagwijdte waarvan de
geldigheid concreet zou moeten worden
beoordeeld
op verschillende
gebieden
waarop het zal worden toegepast. De nieuwe aanpak zou zich vooral moeten concentreren op terreinen waarop communautaire actie ontbreekt (bij voorbeeld veel mechanische produkten en bouwmaterialen),
zonder dat een reeds ver gevorderde regeling weer in het geding wordt gebracht (zoals op het gebied van de regelingen voor
motorvoertuigen).
Daarentegen
ligt de
zaak anders bij elektrische apparaten, het
enige terrein dat al bestreken wordt door
een richtlijn van het type” verwijzing naar
de normen” en dat zeker verdient te worden opgenomen onder de prioritaire terreinen met betrekking tot alle produkten die
nog niet worden bestreken, gezien de
uiterst belangrijke rol die op die gebieden
door de internationale en Europese normalisatie wordt gespeeld.
Eén van de voornaamste doelstellingen
van de nieuwe aanpak is het ineens kunnen
regelen, met de vaststelling van één enkele
richtlijn, van de regelgevende problemen
voor een zeer groot aantal produkten zonder dat deze richtlijn veelvuldig moet worden aangepast of gewijzigd. Dientengevolge, zo stelt de Raad, moeten de gekozen
terreinen worden gekenmerkt door het
bestaan van een gamma produkt en met een
zodanige homogeniteit dat zij de definitie
van gemeenschappelijke
“fundamentele
voorschriften” mogelijk maakt. Dit criterium van algemene draagwijdte is echter
gebaseerd op overwegingen van praktische
aard en van arbeidsbesparing, en niets belet dat in bepaalde gevallen voor één bepaald type produkt een regeling wordt getroffen aan de hand van de formulering
“verwijzing naar de normen”. Dit laatste
voornemen van de Raad moet zeker worden gerelativeerd en is niet erg waarschijnlijk. Het zal er veel meer op uit lopen dat
ingevolge van een zekere heterogeniteit, de
fundamentele vereisten in een hiërarchische structuur worden gebracht.
Problemen
De nieuwe aanpak betekent in de praktijk een belangrijke stap voorwaarts, maar
vereist wel dat de normalisatie-instituten
het gezag en de financiële middelen krijgen
om deze taak te vervullen. De Commissie is
dan ook doende haar samenwerking met
deze organisaties te intensiveren en een financiële bijdrage te leveren. Omdat niet alleen Gemeenschapslanden lid zijn van deze
organisaties,
maar ook EFTA-landen
wordt tevens een “link” met buiten gecreëerd. Niettemin moet niet uitgesloten
worden geacht dat de problemen zich zullen verplaatsen van de Ministerraad naar
de normalisatie-instituten.
Om de besluitvorming in de normalisatie-instituten
te
vergemakkelijken
wil de Commissie de
unanimiteitsregel die bij CEN geldt (niet
bij CENELEC) laten verdwijnen, hetgeen
een moeizame operatie is; men is nu begonnen met “proefdraaien”
zonder de unanimiteitsregel op het gebied van de informatie-technologie gedurende een jaar.
Uiteraard is de nieuwe aanpak slechts
één aspect van de actieplannen in het “white paper” ter verwezenlijking van een echte
interne markt, maar niettemin symptoom
van het besef dat als Europa de concurrentie met de Verenigde Staten en Japan wil
overleven, zij in ieder geval haast zal moeten maken met de creatie van een gemeenschappelijke interne markt. Daartoe zal
ook op andere gebieden nog veel vooruitgang moeten worden geboekt wil de streefdatum 1992 inderdaad worden gehaald.
R.M. van Sloten
2) Bulletin Europese Gemeenschappen,
7 augustus 1984, punt 2.1.12.
3) Publikatieblad Europese Gemeenschappen,
nr. C 136,4 juni 1985.