Wie heeft profijt van de overheid?
DRS. R. RUITER*
Enkele jaren geleden publiceerde het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) de nota Profijt van de
overheid in 1977. Daarin werd becijferd in welke mate huishoudens uit verschillende inkomensklassen
voordeel hebben van bepaalde overheidsuitgaven en profiteren van subsidies op allerlei
voorzieningen. De conclusie was dat het profijt van de onderzochte overheidsuitgaven veel meer dan
evenredig neerslaat bij huishoudens in de hoogste inkomensdecielen. Uit een oogpunt van
rechtvaardige inkomensverdeling zou het daarom overweging verdienen meer dan nu gebeurt over te
gaan tot het berekenen van inkomensafhankelijke prijzen voor overheidsvoorzieningen. In dit artikel
worden de conclusies van het SCP ter discussie gesteld. Volgens de auteur houdt het beeld van de
scheve tertiaire verdeling geen stand wanneer rekening wordt gehouden met de samenstelling van het
huishouden en wanneer tevens de belastingen en eigen bijdragen voor voorzieningen in aanmerking
worden genomen. Dan blijkt de grondslag onder de conclusies en aanbevelingen van het SCP weg te
vallen. Het betoog van de auteur wordt gevolgd door een reactie van de kant van het SCP.
1. Inleiding
Van overheidswege is herhaaldelijk gevraagd om een beter inzicht in de inkomenseffecten van overheidsuitgaven en -inkomsten. In Profijt van de overheid in 1977 1) geeft het Sociaal en
Cultureel Planbureau een integraal beeld van die effecten. Uit de
enorme hoeveelheid gegevens die werden verzameld en bewerkt
trekt het SCP de conclusie dat de verdeling van tertiaire inkomensbestanddelen scheef is. De rijken profiteren en om dit tegen
te gaan moeten voor overheidsvoorzieningen inkomensprijzen
worden ingesteld, dat wil zeggen prijzen die oplopen met het
inkomen.
In dit artikel wordt ook getracht tot een totaalbeeld te komen.
Hierbij wordt uitgegaan van het materiaal, de definities en de
werkwijze van het SCP. Er is slechts getracht door enige herschikking tot een overzichtelijk geheel te komen. De conclusies
die wij uit het materiaal trekken zijn echter geheel andere dan die
van het SCP.
De opbouw van dit artikel is als volgt. Eerst wordt een inzicht
gegeven in de presentatie van het materiaal en de interpretatie
daarvan door het SCP (par. 2). Daarna wordt in par. 3 ingegaan
op de problematiek van de zogenaamde objectieve behoefte:
voor wie zijn de overheidsuitgaven bedoeld. De verdeling van de
uitgaven volgens de objectieve behoefte wordt vergeleken met de
werkelijke verdeling (par. 4). Vervolgens wordt getracht een verklaring te geven van de interpretatie van het SCP (par. 5). Met
par. 6 wordt het artikel afgesloten.
Ter toelichting van label 1 het volgende. De eerste regel geeft
nog eens even aan dat ieder deciel 10% van de huishoudens omvat. De tweede regel geeft de uitgaven van de overheid weer, of
geredeneerd vanuit de huishoudens, wat de huishoudens aan tertiaire inkomensbestanddelen vangen. Het blijkt dat het tiende
deciel ruim driemaal zoveel krijgt als het tweede deciel 3). De inkomsten van de overheid (of gezien vanuit de huishoudens, de
belastingen) zijn ook zeer scheef verdeeld. Informatie wordt
voorts gegeven over het saldo van uitgaven en inkomsten en over
het aantal personen per huishouden.
Houdt men met die laatste factor rekening, dan kan men ook
concluderen dat men per persoon in het tiende deciel niet zoveel
meer ontvangt dan in het tweede deciel, maar dat men uit het inkomen per huishouden in het tiende deciel veel meer moet betalen dan in het tweede. Zoals reeds is gezegd, de cijferpresentatie
is evenwichtig; hij noopt tot genuanceerde conclusies. Het SCP
concentreert zich in het commentaar echter op de uitgaven en op
huishoudens zonder rekening te houden met het aantal personen
per huishouden en constateert: ,,De overheidsuitgaven zijn niet
evenredig met het aantal huishoudens over de secundaire inkomensdecielen verdeeld … – label 1 geeft aan, dat de inkomens
vanaf modaal (zevende deciel) ongeveer de helfl van alle gebonden overheidsuilgaven ontvangen, terwijl de minimum- en bejaardeninkomens (de decielen 2 en 3 respeclievelijk 4 en 5) beduidend minder onlvangen” 4). En hel SCP constaleert: ,,De verdeling van secundaire en tertiaire uitgaven hebben een geheel verschillend verloop” 5). ,,De scheefheid in de secundaire (uitga-
2. Presentatie en suggestie
Het SCP heeft de overheidsuilgaven respeclievelijk subsidies
voor een grool aantal voorzieningen (volkshuisvesting, onderwijs, openbaar vervoer, sporlvoorzieningen, musea enz.) op basis van het gebruik dat van die voorzieningen wordt gemaakl,
loegerekend aan huishoudens die worden ingedeeld naar (secundaire-)inkomensdecielen. Tevens werd nagegaan wat die huishoudens betaalden aan aan goederen en diensten gebonden belastingen en heffingen (BTW, onroerend-goedbelasling, accijnzen, schoolgeld enz.). Van die overheidsuitgaven en -inkomsten
wordl een samenvatlend overzichl gegeven 2). Tabel 1 die hier
wordl gepresenteerd is daarvan een beknopte versie.
1164
* Plaatsvervangend directeur-gcneraal Algemene Beleidsaangelegenheden van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Het artikel is geschreven op persoonlijke titel.
1) Sociaal en Cultureel Planbureau, Profijt van de overheid in 1977, Sociale en Culturele Studies nr. 1, ‘s-Gravenhage, 1981 (verder aangehaald
als Profijt).
2) Profijt, biz. 296.
3) Het eerste deciel wordt voornamelijk bevolkt door studenten. Daarmede is dit deciel dermate a-typisch geworden dat het in de vergelijking
met hogere decielen geen goed referentiepunt is. Het wordt daarom door
ons verder niet in beschouwing genomen.
4) Profijt, biz. 295.
5) Profijt, biz. 320.
Tabel 1. Gecumuleerde verdeling van overheidsuitgaven en -inkomsten naar secundaire-inkomensdecielen (1977)
Decielen
Totaal
2
1
Procentuele verdeling van huishoudens
100
10
– totaal, in mln. gld.
– verdeling over decielen, in procenten
– bedrag per huishouden, in gld.
29.912
100
4.983
6.233
Inkomsten
– totaal, in mln. gld.
– verdeling over decielen, in procenten
– bedrag per huishouden, in gld.
22.206
100
3.699
3
4
10
10
1.230
4,1
1.438
4,8
2.049
5
10
6
10
7
10
9
8
10
10
10
10
10
Uitgaven
Saldo
– totaal, in mln. gld.
– bedrag per huishouden, in gld.
Aantal personen per huishouden
7.706
1.284
2,3
20,8
10.385
404
1,8
673
5.829
9.711
1,2
2.252
7,5
2.710
9,1
2.395
1.733
5,8
2.887
3.752
1.334
6,0
2.222
1.552
7,0
2.585
1.766
8,0
2.942
— 104
— 114
— 189
—33
—55
— 173
1,1
ven) sfeer wordt teniet gedaan in de tertiaire (uitgaven) sfeer
…” 6). Of, met andere woorden, de nivellering in de secundaire
sfeer wordt teniet gedaan door de denivellering in de derde. De
conclusie is duidelijk en beleidsmatig relevant.
In Profijtbeleid van de overheid 1) wordt verder voortgebouwd op de inzichten die Profijt opleverde. In het laatste rapport zou zijn aangetoond dat de hogere decielen veel en de lagere
weinig overheidsuitgaven krijgen. In Profijtbeleid wordt ge-
tracht te berekenen hoeveel. Daartoe worden voor die uitgaven
normverdelingen geconstrueerd op basis van objectieve behoeften en inkomensafhankelijke bijdragen, die zodanig worden
vastgesteld dat de werkelijke consumptie van de betreffende
overheidsdienst gelijk wordt aan de objectieve behoefte. Bij
volkshuisvesting is die objectieve behoefte per deciel kortweg gezegd het aantal personen (iedereen moet immers een dak boven
z’n hoofd hebben), bij onderwijs het aantal schoolgaande
kinderen.
Door het SCP wordt verder aangenomen dat de consumptie
van quasi-collectieve goederen toeneemt met de stijging van het
inkomen. Uitgaande van de hypothese dat de overheid in haar
Profijtbeleid streeft naar een gelijke beschikkingsmacht over
quasi-collectieve goederen, waarbij alleen rekening wordt gehouden met objectiveerbare verschillen in behoefte, moet de invloed van het inkomen door inkomensafhankelijke bijdragen
worden geneutraliseerd. Deze aanpak wordt gevolgd zowel voor
het totaal van de overheidsuitgaven als voor de afzonderlijke
regelingen.
Vervolgens wordt de normverdeling van de uitgaven vergeleken met wat de huishoudens in de verschillende decielen feitelijk
van de overheidsuitgaven vangen. De conclusie is weinig verrassend: ,,Vergelijken wij de feitelijke verdeling en de normverdeling voor afzonderlijke sectoren, dan blijft het algemene beeld
dat hogere inkomensgroepen meer ontvangen dan zij volgens de
norm zouden moeten ontvangen … Het profijt van de twee
hoogste decielen voor alle voorzieningen te zamen is per saldo
dubbel zo hoog als het volgens de norm zou moeten zijn, namelijk f.2,8 mrd. Deze f.2,8 mrd. wordt volgens de geexpliceerde
norm ten onrechte niet ontvangen door huishoudens met lagere
inkomens … De conclusie dat de hoogste decielen boven de
norm profiteren, leidt gemakkelijk tot een pleidooi voor de introductie of uitbreiding van normbehoefteprijzen” 8).
1,4
1,7
4.515
3.303
11,0
5.503
3.699
12,4
6.163
3.313
11,1
5.520
4.012
13,4
6.684
2.017
9,1
3.350
2.264
10,2
2.520
11,3
3.218
4.327
19,5
3.772
4.198
2.805
12,6
4.673
235
446
392
743
783
1.304
894
1.490
2,1
2,6
3,0
14,5
5.361
95
158
3,2
3,1
7.209
—303
—504
3,1
een ,,ideale” behoefteverdeling over de doelgroep(en). Wij noe-
men dit de objectieve behoefteverdeling. ,,Objectief” wil zeggen
dat deze verdeling strookt met beleidsintenties” 9).
Voor de verschillende sectoren zijn door het SCP verschillende behoefte-indicatoren gekozen in samenhang met de beleidsdoelstellingen die voor de betrokken sector gelden. Hier kan
slechts een indruk van de gebruikte behoefte-indicatoren worden gegeven. Bij volkshuisvesting wordt uitgegaan van het aantal huishoudens per deciel en het aantal personen per huishouden plus 1 om de behoefte aan het aantal kamers per deciel te
kunnen berekenen. Bij onderwijs worden twee normen gepresenteerd. De ene gaat uit van de gedachte dat de vrije keus beslist
of men naar het onderwijs gaat of niet en men neemt dan de werkelijke onderwijsdeelname als behoefte-indicator; de andere
gaat uit van het aantal personen in de leeftijdsklasse 4-26 jaar per
deciel (uitgaande van de gedachte dat de keuze niet vrij is, maar
sociaal bepaald en dat die onvrijheid moet worden doorbroken).
Bij maatschappelijke dienstverlening respectievelijk cultuur, recreatie en sociaal cultureel werk zijn de algemene en specifieke
doelgroepen opgespoord uit de Memories van Toelichting. Bij
volksgezondheid gaat men uit van het gemiddeld risico gedifferentieerd naar groepen personen. In een eenvoudige opzet betekent het dat men nagaat hoeveel individuen van de doelgroep er
per deciel zijn. Wordt het totaal op 100 gezet dan is de verdeling
over de decielen te berekenen en is een behoefteverdeling op ba-
sis van objectieve behoefte-indicatoren verkregen.
Wanneer men het geheel bekijkt dan zijn er wel kanttekenin-
gen te plaatsen, maar de indicatoren lijken aanvaardbaar en
daarmede de behoefteverdelingen. De behoefteverdelingen die
op basis van deze indicatoren door het SCP zijn berekend, zijn
in label 2 samengevat 10).
Wat in eerste instantie opvalt, is dat de behoefte aan alle tertiaire goederen en diensten te zamen globaal oploopt met het decielnummer. Hier komt tot uitdrukking dat het aantal personen
per deciel de behoefte-indicator is en het betekent dan ook weinig meer dan dat het aantal personen (respectievelijk het aantal
personen per huishouden) met het decielnummer toeneemt. De
invloed van het aantal personen per deciel is erg belangrijk en deze vinden we dan ook bij alle sectoren terug met uitzondering
van maatschappelijke dienstverlening en kruiswerk.
3. Objectieve behoefte
6) Profijt, biz. 321.
Algemeen
7) Gerrit Jan van ‘t Eind, Hans van Fulpen, Evert Pommer en Leendert
Ruitenberg, Profijtbeleid van de overheid, Sociaal en Cultureel Planbureau, Rijswijk, januari 1983 (verder aangehaald als Profijtbeleid).
Het begrip objectieve behoefte speelt in de gedachten van het
SCP een belangrijke rol. Hierover wordt gezegd: ,,Bij het zoeken naar een norm voor de profijtverdeling uit hoofde van een
bepaalde voorziening dient te worden onderzocht hoe de overheid het gebruik van een bepaald goed zou willen verdelen, gegeven haar beleidsdoelstellingen. Hierbij gaat de overheid uit van
ESB 12-12-1984
8) Profijtbeleid, biz. 92. In ESB wordt door medewerkers van het SCP
Profijtbeleid nog eens samengevat door G.J. van ‘t Eind en C.A. de
Kam, De lange weg naar een profijtbeleid van de overheid, ESB, 19 januari 1983.
9) Van ‘t Eind en De Kam, op. cit., biz. 59.
10) In Profijtbeleid zijn zij afzonderlijk in de verschillende sectorale
hoofdstukken opgenomen.
1165
Tabel 2. Behoefteverdelingen op basis van objectieve behoefte-indicatoren, naar sectoren en decielen
Sector
Totaal
Decielen
1
2
3
.
4
6
5
7
9
8
10
100
1,9
4,6
5,3
6,5
8,7
12,2
14,1
15,6
15,6
15,6
100
100
31,6
– levensonderhoud
3,1
0,7
1,2
1,7
2,9
3,1
4,6
5,6
8,4
8,6
9,8
11,3
13,6
12,3
15,8
12,4
17,4
12,8
23,3
Openbaar vervoer
100
6,9
6,7
7,3
9,5
9,8
11,4
12,1
12,3
11,9
12,0
5,7
11,8
11,6
14,1
7,5
7,2
12,9
9,0
6,2
8,9
8,0
8,9
9,4
10,7
10,5
9,0
9,1
12,1
11,1
14,6
7,9
9,0
9,6
6,6
18,9
12,1
19,7
6,4
7,2
12,2
11,6
6,1
8,9
6,0
11,1
5,3
5,8
6,1
6,0
4,7
6,0
6,8
5,8
7,0
9,2
8,4
8,9
9,9
10,0
9,7
11,7
13,4
11,5
12,5
15,1
12,2
13,0
100
100
Oezondheidszorg
– ziektekostenverzekering
— kruiswerk
100
100
3,9
4,0
5,9
13,4
6,9
12,0
9,5
11,5
10,4
10,3
12,1
11,1
Totaal tertiaire sfeer
100
5,3
4,9
6,2
7,6
9,3
11,6
Volkshuisvesting
Onderwijs
– voorzieningen a)
Maatschappelijke dienstverlening
– gezinsverzorging
– algemeen maatschappelijk werk
100
100
– bejaardenwerk
100
100
– informatie en advies
10,5
6,3
12,2
12,3
7,2
Cultuur, recreatie en sociaal-cultureel werk
– recreatie
— educatie
— cultuur
100
12,7
12,8
12,9
11,9
12,9
12,8
11,2
13,1
10,6
13,1
9,6
12,4
6,3
13,3
14,2
13,8
13,8
14,6
10,3
12,7
a) Eenvoudigheidshalve is hier alleen uitgegaan van de eerste behoefte-indicator, nl. vrije keus of werkelijke onderwijsdeelname.
van label 2 dan ontstaat hel volgende beeld (label 3).
Tabel 3 laat zien dal als de subsidies voor volkshuisvesling-volgens de objeclieve behoeflen worden verdeeld het tweede deciel
dan f.93 mln. moel onlvangen en het tiende f.315 mln.; voor
kruiswerk zijn de bedragen f.35 mln. en f. 17 mln. Dat voor
kruiswerk hel verloop over de decielen heel anders is dan voor
volkshuisvesling is een gevolg van het feil dal de aanlallen in de
doelgroepen voor beide voorzieningen verschillend zijn verdeeld
over de decielen.
De uilkomsl van deze eenvoudige rekenexercilie mag verras-
Deze verdelingen kunnen nu worden gebruikt om de tertiaire
uitgaven te verdelen. Men kan ze ook gebruiken om het gebruik
of de totale uitgaven in deze sfeer (overheidssubsidies + eigen
bijdragen) te verdelen. Wat men kiest is afhankelijk van de
doelstelling. Is men ge’interesseerd in de vraag of de subsidies aan
het openbaar vervoer wel rechtvaardig zijn verdeeld dan kijkt
men daar naar. Vraagt men zich af of het gebruik van het openbaar vervoer wel rechtvaardig is en of men het door inkomensafhankelijke prijzen niet beter moet verdelen dan kijkt men naar
het gebruik (subsidies + eigen bijdragen). In dit artikel zal informatie over beide worden gegeven 11).
Tertiaire uitgaven en behoeften
11) In Profijt gaat het eigenlijk alleen over de subsidies en de verdeling
daarvan. Profijtbeleid kijkt sterk naar het gebruik (subsidies + eigen bijdrage), maar ziet in de behoefteverdeling ook een basis om subsidies te
Worden nu de tertiaire uitgaven of de subsidies (waarvan het
totaal is vermeld in label 1) verdeeld volgens de behoeftecijfers
verdelen (Profijtbeleid, label 5.2).
Tabel 3. Overheidsuitgaven verdeeld volgens objectieve behoeften, naar sectoren en decielen, in mln. gld.
Sector
Decielen
Totaal
a)
1
Volkshuisvesting
Onderwijs
– voorzieningen
— levensonderhoud
Openbaar vervoer
Maatschappelijke dienstverlening
— gezinsverzorging
— algemeen maatschappelijk werk
— bejaardenwerk
– informatie en advies
2
3
4
5
6
7
8
9
10
2.020
38
93
107
131
176
246
285
315
315
315
15.911
2.780
5.028
111
33
270
81
493
128
891
234
1.368
272
1.798
378
1.973
86
484
2.097
648
1.460
101
98
107
139
143
166
177
180
174
175
961
122
85
55
13
5
1
182
15
17
1
113
14
12
2
69
15
12
2
76
11
8
2
101
11
8
3
124
11
5
3
107
11
6
3
77
11
3
59
11
5
2
470
850
429
25
28
32
43
49
26
40
26
49
30
71
38
47
85
42
55
114
49
59
128
52
61
124
55
61
101
60
88
55
54
1.303
263
51
11
77
35
90
124
30
136
27
158
32
29
167
29
171
28
171
25
162
17
26.676
5.489
756
939
1.297
1.877
2.581
3.216
3.456
3.455
3.632
22
1. 957
439
6
Cultuur, recreatie en sociaal-cultureel werk
— recreatie
– educatie
– cultuur
Gezondheidszorg
– ziektekostenverzekering
– kruiswerk
Totaal b)
a) De bedragen die hier zijn opgenomen zijn die welke per sector worden vermeld in Profijtbeleid. Er zijn afwijkingen met de getallen in Profijt en dus met de totaaltabel
opgenomen in Profijtbeleid (biz. 16).
b) Het totaal is hier verkregen door optelling van de sectoren en niet door toepassing van de laatste regel van tabel 2. Het is dus de som van de afzonderlijke objectieve behoeften.
1166
send worden genoemd. Wanneer wij de tertiaire overheidsuilgaven (subsidies) verdelen volgens de objectieve behoeften zoals
het SCP deze heeft vastgesteld, dan blijkt dat de totale behoefte
objectieve behoeflen vergelijken mel de werkelijke verdeling.
Kijken wij eerst naar de lolalen dan wordl hel volgende beeld
verkregen (zie label 4).
Ook deze uitkomst is verrassend. Standaardiseert men de terliaire uilgaven (= werkelijke uilgaven) voor verschillen in de samenstelling van de decielen (behoefte), dan blijkt er een posilief
saldo voor de lagere decielen en een negalief saldo voor de hogere. In lermen van inkomens geformuleerd: de lagere decielen
hebben posilieve tertiaire inkomensbestanddelen en de hogere
decielen hebben negalieve lerliaire inkomensbeslanddelen. De
hogere decielen leren in het terliaire trajecl als hel ware op hun
secundaire inkomen in.
Deze berekening kan ook voor de verschillende secloren afzonderlijk worden uilgevoerd. Dan blijkt dal wij hel algemene
beeld lerugvinden bij volkshuisvesling, maalschappelijke
dienstverlening en gezondheidszorg. Een duidelijk afwijkend
beeld laat de sector culluur, recrealie en sociaal-cultureel werk
zien; daar krijgen de hogere decielen meer dan waar zij volgens
de objectieve behoefte aanspraak op zouden kunnen maken; de
lagere decielen minder.
aan tertiaire uitgaven in het tiende deciel bijna vijf maal zo groot
is als in het tweede deciel (zie totaalregel van label 3). Gedeeltelijk is dit een gevolg van het feit dat het tiende deciel veel meer
personen omvat (zie label 2 tolaalregel). Inspeclie van label 3
wijsl ook nog een meer specifieke oorzaak aan: in het tiende deciel is de behoefte aan onderwijs bijna twiniig keer zo grool als
in hel Iweede deciel (waarin nauwelijks gezinnen zijn mel schoolgaande kinderen).
Hel lijkt goed om de betekenis van deze cijfers ook nog eens
op een andere manier te belichten. Stel er zijn twee gezinnen mel
allebei helzelfde secundaire inkomen waarvan een met een
schoolgaand kind en hel andere mel vier. Dit laatsle krijgl van
hel SCP viermaal zoveel lerliair inkomen voor onderwijs loege-
rekend als hel eersle, maar het is lerliair gezien naluurlijk niel
welvarender dan hel eersle; men krijgl per kind immers
even veel.
Deze redenering geldt voor alle voorzieningen en dus ook voor
hel totaal. Als hel Iweede deciel f. 756 mln. lerliaire inkomensbeslanddelen (subsidies) onlvangl is hel lerliair gezien nel zo
welvarend als hel liende deciel dal f. 3.632 mln. krijgl; men
krijgt immers dan evenveel per lid van de doelgroep waarop de
voorzieningen zich richten. De tolaalbedragen van de kolommen kunnen volgens deze redenering ook worden gezien als
equivalenliefacloren die kunnen worden gebruikl om de lerliaire
Gebruik in de tertiaire sfeer en objectieve behoeften
In Profijlbeleid wordl niet alleen naar de subsidies gekeken,
maar ook naar hel lolale gebruik van een voorziening, of de tolale koslen die de som zijn van de subsidies en de z.g. eigen bij-
dragen. Onder de laalsle worden verslaan: ,,… de belalingen
voor het gebruik (zoals bijvoorbeeld collegegelden voor universitair onderwijs) of voor de loegang lol hel gebruik (zoals bijvoorbeeld lidmaatschapsgelden en ziekenfondspremies) van gesubsidieerde voorzieningen. … Betaall de gebruiker meer dan
de helfl van de kosten dan wordl nog gesproken van eigen bijdragen. … Belaslingen zijn, op basis van deze definilie, geen
inkomensbeslanddelen le slandaardiseren voor verschillen in de
samenslelling van de decielen naar de aanlallen in de doelgroepen waarvoor de terliaire regelingen zijn bedoeld.
Werkelijke verdeling van tertiaire uitgaven en objectieve behoeften
eigen bijdragen. Wel worden de parliculiere uilgaven van de woWij kunnen nu de verdeling van de lerliaire uilgaven volgens
ning (netto huur en woonlaslen in de koopseclor) en de bijdrage
Tabel 4. Tertiaire uitgaven werkelijk en verdeeld volgens objectieve behoeften, naar decielen, in mln. gld.
Decielen
Totaal
1
Werkelijk a)
Behoefte b)
Saldo
26.676
26.676
0
2
3
4
5
6
7
8
9
10
5.705
1.043
1.306
1.556
2.118
287
1.297
259
1.877
241
3.216
216
939
367
3.511
3.456
—6
55
2.638
3.455
—817
3.057
756
2.531
2.581
—50
3.210
5.489
3.632
—575
a) Profijtbeleid, biz. 28.
b) Zie totaal regel van label 3.
Tabel 5. Totale kosten (= gebruik) in de tertiaire sfeer, verdeeld volgens objectieve behoeften, naar decielen, in mln. gld.
Sector
Decielen
Totaal
a)
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Volkshuisvesting
17.098
325
786
906
1.111
1.487
2.086
2.411
2.667
2.667
2.667
Onderwijs
– voorzieningen
– tevensonderhoud
16.031
5.683
5.066
176
112
68
272
497
261
898
1.379
1.811
165
477
557
773
1.972
898
1.988
989
2.052
1.324
2.668
184
179
195
253
261
304
323
328
317
320
– gezinsverzorging
– overig
1.028
229
58
19
194
33
121
28
74
29
81
21
108
133
19
114
82
63
22
20
20
18
Cultuur, recreatie en sociaal-cultureel werk
– recreatie
– educatie
– cultuur
799
1.036
485
42
60
29
48
49
29
54
60
79
104
47
93
139
56
100
156
59
104
151
34
73
87
43
62
103
123
62
101
107
61
13.136
361
512
14
775
– kruiswerk
48
906
43
1.248
41
1.366
37
1.589
40
1.681
40
1.721
38
1.721
35
1.629
23
Totaal
58.554
6.485
2.321
2.784
3.717
4.858
6.373
7.506
8.075
8.107
8.365
Openbaar vervoer
Maatschappelijke dienstverlening
Gezondheidszorg
– ziektekostenverzekering
a) Profijtbeleid, biz. 121.
ESB 12-12-1984
1167
Tabel 6. Totaal gebruik (= to tale kosten) in de tertiaire sfeer, werkelijk en verdeeld volgens objectieve behoeften naar decielen, in mln.
gld.
Decielen
Totaal
1
Werkelijk a)
Behoefle b)
Saldo
58.554
58.554
0
2
3
4
5
6
7
6.907
2.431
2.321
110
3.110
2.784
326
3.585
3.717
5.043
4.858
185
5.859
6.485
422
7.086
7.506
-420
—132
6.373
—514
8
9
10
7.820
8.075
-255
7.805
8.107
-302
8.913
8.365
548
a) Berekend op basis van label 4.1. van Profijtbeleid.
b) Zie label 5.
Tabel 7. Belastingen en eigen bijdragen in de tertiaire sfeer, naar decielen, in mln. gld.
Decielen
Totaal
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
404
Belastingen a)
Eigen bijdrage b)
22.206
31.878
1.334
1.388
1.552
1.804
1.766
2.029
2.017
2.925
2.264
3.328
2.520
3.876
2.805
4.309
3.218
5.167
4.327
1.202
Totaal
54.084
1.606
2.722
3.356
3.795
4.942
5.592
6.396
7.114
8.385
10.183
5.856
a) Zie label 1.
b) Het totaal staat vermeld op biz. 121 van Profijtbeleid; de verdeling over de decielen kan worden berekend uit label 4.1. van Profijtbeleid.
van de ouders in de kosten van levensonderhoud van studenten
als eigen bijdrage beschouwd” 12).
Tabel 5 geeft een overzicht van het totale gebruik (of de totale
kosten) verdeeld over de decielen, volgens de zogenaamde objectieve behoeften. De werkwijze die wij hebben gevolgd is analoog
aan wat wij bij het maken van label 3 hebben gedaan. De totale
kosten van het gebruik van voorzieningen zijn met behulp van de
verdeling van de objectieve behoeften (label 2) verdeeld over de
decielen.
Tabel 5 geeft dus aan op hoeveel onderwijs, volkshuisvesting,
openbaar vervoer enz. de decielen ,,recht” hebben wanneer al-
leen rekening wordt gehouden mel hun objectieve behoeften.
Per voorziening lalen de cijfers een verloop zien dat uiteraard gelijk is aan de tabellen 2 en 3. Het verloop in de totaalregel is echler wal anders omdat de voorzieningen hier een ander gewicht
hebben. Hel patroon is echler globaal gelijk aan dal wal wij al
gewend zijn: de behoefle aan huisvesling, onderwijs enz. loopl
op mel hel decielnummer.
rieure publieke goederen; de inkomenselaslicileit is altijd posilief. Voor zover zich geen onderlinge verschillen voordoen in de
behoeften van huishoudens zal de eigen bijdrage voor quasicolleclieve goederen hoger moelen zijn voor hogere inkomens
om le voldoen aan de eis van gelijke welvaarlskansen, en wel zoveel hoger dal de invloed van de inkomensstijging op de vraag
naar dergelijke goederen door een prijsverhoging wordt geneuiraliseerd” 13).
De veronderslelling blijkl echler niel le kloppen mel de werkelijkheid en daarmede is de grondslag onder de berekeningen van
hel SCP mel belrekking lol normbehoefleprijzen (inkomensafhankelijke prijzen) en normuitgaven verdelingen weggevallen.
4. Belastingen, eigen bijdragen en behoeften
In het hoofdsluk Belaslingen van Profijl wordl opgemerkl:
,,De lertiaire inkomensverdeling wordl door de inkomslen van
sfeer (= tolale kosten = subsidies + eigen bijdrage) vergeleken
mel de zogenaamde objeclieve behoeften dan wordl hel volgende beeld verkregen (zie label 6).
Allereersl vail op dal de verdelingen vrij goed met elkaar overeenstemmen. Een scherpere conclusie is mogelijk wanneer wij
gaan standaardiseren, d.w.z. wanneer wij van hel werkelijke gebruik aflrekken hel gebruik waarop de decielen op basis van hun
samenstelling naar doelgroepen rechl hebben (de z.g. objeclieve
behoefle). De ondersle regel van label 6 geefl dus aan hel gebruik in de tertiaire sfeer na standaardisatie voor verschil in samenslelling van de decielen. Legt men de grens lussen hel vijfde
de overheid, voor zover deze een gebonden karakler hebben
evenzeer bei’nvloed als door de uitgaven van de overheid, zij hel
in spiegelbeeld” 14). Toch heefl hel SCP voor de lerliaire inkomslenverdeling niel zoveel belangslelling. Van de 456 bladzijden van Profijl zijn slechls 13 gewijd aan gebonden belaslingen
of de lertiaire overheidsinkomslen. In Profijlbeleid wordl er
nauwelijks over gesproken; het ESB-artikel zwijgt er over. In
Profijlbeleid is, zoals gezegd, wel ingegaan op de z.g. eigen bijdrage. Hel volgende overzichl is le geven (zie label 7).
Vergelijkl men nu de geslandaardiseerde verdeling van de tertiaire uitgaven (label 4) of de geslandaardiseerde verdeling van
hel lolale gebruik in de lerliaire sfeer (label 6) met de bijdragen
(belastingen en eigen bijdragen) (label 7), dan blijkt dat de hogere decielen minder ontvangen dan hun behoefle aangeefl, maar
wel veel meer moelen belalen. De lagere decielen krijgen meer,
maar betalen minder. Hiermede is een afgerond tolaal beeld van
en hel zesde deciel en sommeerl men 1 t/m 5 en 6 t/m 10 dan
lerliaire uitgaven en inkomsten verkregen.
Werkelijke verdeling van het gebruik in de tertiaire sfeer en objectieve behoeften
Wordt de werkelijke verdeling van het gebruik in de tertiaire
blijkl dal het gebruik in de tertiaire sfeer bij de lagere decielen te
hoog is en bij hogere decielen le laag.
Hel SCP heefl op een ingenieuze manier normuilgavenverdelingen van subsidies, en inkomensafhankelijke prijzen (eigen
bijdragen) berekend uilgaande van de veronderslelling dal hel
gebruik van quasi-colleclieve goederen behalve door objeclieve
behoefteverschillen wordl bepaald door het inkomen. ,,Gegeven
een uniforme structuur van preferenlies (slechls de objeclief bepaalde behoeften verschillen) wordl vervolgens aangenomen dal
bij een uniforme prijs (eigen bijdrage) het gebruik van alle quasicollectieve goederen stijgt met hel inkomen, doch in verschillend
lempo. Dil lempo van slijging is afhankelijk van de slijging van
hel inkomen en de inkomenselasliciteil van de vraag naar hel
desbelreffende goed. Er zijn veronderslellenderwijs geen infe1168
5. Presentatie en interpretatie
Nu wij zover gekomen zijn dat blijkt dat hel beeld van de lerliaire inkomensbeslanddelen anders is dan het SCP ons heefl gesuggereerd, kan men zich afvragen hoe hel SCP aan zijn inter-
pretatie is gekomen. Hierbij zij nog eens gezegd dat het verschil
in interprelalie geen kwestie is van afwijkende methoden, defini-
12) Profijtbeleid, biz. 26.
13) Profijtbeleid, biz. 21.
14) Profijt, biz. 281.
ties of statistisch materiaal. Wij hebben ons volledig aan de
werkwijze van het SCP gehouden. Het materiaal is wel wat eenvoudiger gepresenteerd, hetgeen het interpreteren van de hoeveelheid materiaal heeft vergemakkelijkt.
Nu kan men niet zeggen dat het SCP de verschillende overwegingen niet gezien heeft. Dit blijkt bij voorbeeld heel duidelijk
bij het commentaar op het totaalbeeld van tertiaire uitgaven en
ontvangsten: ,,Van de totale tertiaire uitgaven van f. 30 mrd. is
64% afkomstig van de sector onderwijs. Het is dan niet verwonderlijk dat de verdelingskenmerken van deze sector vrijwel in alle gevallen het totaalbeeld beheerst. In sociale groepen waar
schoolgaande kinderen voorkomen komt een groot deel der
overheidsuitgaven terecht … Vanaf het eerste deciel loopt het
kindertal op met het decielnummer, zo ook de tertiaire uitgaven” 15). Met andere woorden, deze neerslag heeft niets met de
hoogte van het secundaire inkomen te maken. Zulke inzichten
worden een aantal keren naar voren gebracht, maar dit is niet
voldoende om het beeld van een scheve tertiaire inkomensverdeling bij te stellen, een beeld dat wordt weergegeven’in de uitspraken opgenomen in het begin van dit artikel.
Men krijgt de indruk dat dit beeld extra verstevigd wordt
doordat men de belastingenkant van de tertiaire verdeling buiten
beschouwing laat. Het saldo van uitgaven en inkomsten in de
tertiaire sfeer is zwaar negatief voor het tiende deciel (zie label
1). Het is opmerkelijk hoe het SCP dit beargumenteert. ,,Het
saldo is het resultaat van selectiecriteria, bij andere selectiecrite-
6. Samenvatting en conclusies
In Profijt van de overheid 7977geeft het SCP een omvattende
en evenwichtige getalsmatige presentatie van tertiaire uitgaven
en inkomsten naar secundaire inkomstendecielen (label 1). leder
deciel bevat daarbij 10% van de huishoudens. Het aantal personen per deciel loopt echter met het decielnummer op. In zijn
commentaar richt het SCP zich vrijwel uitsluitend op de verde-
ling van de uitgaven en op huishoudens en komt dan tot de conclusie dat de hogere decielen veel meer tertiaire uitgaven van de
overheid incasseren dan de lagere decielen. Een uitgegeven persbericht versterkt de suggestie dat het met de tertiaire inkomstenverdeling helemaal scheef zit. Volgens dat bericht ontvangt het
hoogste deciel per huishouden f. 6.700 en het deciel met een veel
lager besteedbaar inkomen van rond f. 11.000 ontvangt per huishouden slechts f. 2.000. In latere publikaties van het SCP wordt
de suggestie dat het foute boel is met de verdeling van tertiaire inkomensbestanddelen versterkt en uitgesponnen. Er worden voor
de verschillende voorzieningen normverdelingen berekend die
aangeven op hoeveel tertiaire uitgaven de decielen recht hebben
wanneer rekening wordt gehouden met objectieve behoeften per
deciel en wanneer de invloed van een stijgend inkomen op de
consumptie van tertiaire diensten wordt geneutraliseerd. Worden deze normverdelingen vergeleken met de werkelijke verdelingen dan zou blijken dat de twee hoogste decielen voor alle
voorzieningen te zamen f. 2,8 mrd. te veel ontvangen en deze
ria resulteert een ander saldo. De verdeling van het saldo heeft
f. 2,8 mrd. zouden ten onrechte niet worden ontvangen door
hierdoor minder betekenis dan de verdeling van overheidsuitgaven en -inkomsten afzonderlijk” 16).
huishoudens met lagere inkomens.
In dit artikel is uiteengezet dat het complete beeld van uitgaven en inkomsten is dat de lagere decielen meer ontvangen dan
hun behoefte en minder betalen. De hogere decielen ontvangen
minder dan hun behoefte, maar moeten veel meer betalen.
Op grond van de veronderstelling dat de hoge decielen meer
gebruik zouden maken van tertiaire regelingen dan overeenkomt
met hun objectieve behoefte (bij een hoger inkomen consumeert
men in het algemeen meer) en daardoor ook meer subsidie zouden ontvangen dan de lage decielen, heeft het SCP normatieve
verdelingen van tertiaire uitgaven berekend en een pleidooi gehouden voor de invoering van inkomensafhankelijke prijzen
(normbehoefte-prijzen). De veronderstelling blijkt echter niet te
kloppen met de werkelijkheid. Daarmede is de grondslag onder
de berekeningen en de aanbevelingen weggevallen.
Omdat tertiaire uitgaven slechts mogelijk zijn bij een adequate belastingheffing lijkt het in tegenstelling tot wat het SCP voorstelt onvermijdelijk beide elementen in de beoordeling te betrekken. Deze eenzijdigheid blijkt ook uit de volgende opmerking:
,,Het onderzoek maakt deel uit van een veel breder onderzoeksprogramma van het SCP dat betrekking heeft op de verdeling
van welzijn over bevolkingscategorieen. En de overheid speelt
daarbij een belangrijke rol door middel van voorzieningen die
gratis dan wel tegen een gereduceerd tarief ter beschikking wor-
den gesteld” 17). Het studie-object van het SCP is kennelijk niet
primair een wereld waarin gewerkt wordt, waar produktiefactoren voor hun inspanningen beloond worden, waardoor een primaire inkomensverdeling ontstaat. De wereld van het SCP is er
een waar mensen ten opzichte van de overheid goede of slechte
posities kunnen innemen. Bij inkomens is dit hun vrije beschikking over goederen en diensten, de secundaire verdeling, waar de
overheid (gratis) welzijnsvoorzieningen aan toevoegt. In zo’n
benadering passen overheidsuitgaven beter dan belastingen.
Lijkt het enigszins verklaarbaar waarom het SCP vooral kijkt
naar de tertiaire uitgaven, waarom zouden deze scheef verdeeld
moeten zijn? Volgens algemene inzichten van het SCP is het welzijn (waaronder dus het gebruik van overheidsvoorzieningen)
scheef verdeeld. In het Sociaalen Cultureel Rapport 1982 wordt
opgemerkt: ,,Welke bevolkingscategorieen kenmerken zich
door een verminderd welzijn, welke zijn gedepriveerd? Dit
vraagstuk werd bij herhaling en op verschillende manieren onderzocht. Telkens weer komt naar voren dat vooral ouderen,
personen uit een laag sociaal-economisch milieu (curs. RR) en
mensen met een burgerlijke staat anders dan gehuwd in een relatief ongunstige leefsituatie verkeren” 18). De uitkomsten van
profijt passen volgens het SCP geheel in dit beeld. Men weet ook
wel de verklaring: ,,Aannemelijk is dat personen met een hoger
inkomen (en gemiddeld een hogere opleiding) beter de weg kennen naar allerhande door de overheid met subsidie tot stand gebrachte voorzieningen. Wellicht hebben beleidsmakers zich bij
de keuze en vormgeving van tot stand gebrachte voorzieningen
ook tot op zekere hoogte laten leiden door voorkeuren van hogere-inkomens- en opleidingsgroepen. Ten slotte is het niet onwaarschijnlijk dat de eigen bijdrage bij een aantal voorzieningen, meer dan het beleid kennelijk veronderstelt, een drempel
vormt voor lagere inkomensgroepen” 19). Zoals wij hebben gezien wordt deze aannemelijke verklaring niet gedekt door de
cijfers.
ESB 12-12-1984
R. Ruiter
NASCHRIFT
1. In 1981 publiceerde het Sociaal en Cultureel Planbureau
(SCP) een beschrijving van de decielverdeling van een groot aan-
tal tertiaire inkomensbestanddelen. Als inkomenseenheid werd
daarbij gekozen voor huishoudens (SCP-definitie); huishoudens
zijn in decielen gerangschikt op basis van hun secundair huishoudensinkomen. Een dergelijke beschrijving impliceert geen
waardeoordeel. Nadat de verdeling van tertiaire bestanddelen zo
goed mogelijk in kaart is gebracht, rijst de vraag hoe de gevonden resultaten moeten worden beoordeeld. Hetfeit dat bij voorbeeld een kwart van de totale subsidie voor een gegeven goed
neerslaat in het tweede of negende deciel, staat vast. De verdeling is ,,dus” scheef, maar getoetst aan een norm kan een ,,scheve’ ‘ verdeling heel aanvaardbaar zijn. Ruiter richt zijn pijlen niet
tegen de SCP-weergave van de feiten. Meer dan een weergave
van feiten werd in Profijt van de overheid in 1977 niet beoogd.
In Profijtbeleid van de overheid (1983) is een poging gedaan om
de feitelijke profijtverdeling in 1977 te toetsen aan expliciet gemotiveerde normen; het bleek een hachelijke exercitie in verschillende opzichten.
15)
16)
17)
18)
19)
Profijt, biz. 303.
Profijt, biz. 296.
Profijt, biz. 11.
SCP, Staatsuitgeverij, 1982, biz. 14.
Van ‘t Bind en De Kam, op. cit., biz. 61.
1169