Betalen en dokken
Na een jaar en negen maanden zit het werk van de Parlementaire Enquetecommissie RSV er op. In zestien lijvige rapporten
doet de commissie verslag van haar bevindingen inzake het onderzoek naar de opkomst en ondergang van het Rijn-Scheldeconcern 1). De vraag die bij zo’n omvangrijke produktie van rapporten (vijftien kilo, schoon aan de haak) voor de hand ligt, is
waar het allemaal toe moet dienen. Is het de bedoeling om de fouten van het RSV-management aan de kaak te stellen, zoals de
operatic ,,Paashaas” en het kolengraafproject, waarom we zo
besmuikt hebben moeten lachen? In dat geval heeft de commissie
weinig nieuws te bieden. Verkeerde ondernemersbeslissingen zijn
helaas niet aan RSV voorbehouden, en komen wel meer voor in
grote organisaties. Moest de commissie dan misschien in de overheidssector een Barbertje zoeken om te hangen? Al zal dit aspect
de komende tijd alle aandacht opeisen omdat de commissie hard
naar de verantwoordelijke bewindslieden heeft uitgehaald, toch
draaien de rapporten daar niet om: de RSV-problemen zijn structureel en niet aan enkele ministers toe te schrijven. Dan moeten
hele kabinetten aan het kruis genageld. Wat wel centraal staat is
de wisselwerking tussen overheid en bedrijf. De rapporten werpen licht op de beweegredenen van de overheid om, door het geven van financiele steun, de sanerende werking van de markt
deels uit te schakelen, en op de verstorende werking die het op
overheid en bedrijf heeft als te lichtzinnig naar het subsidieinstrument wordt gegrepen.
Natuurlijk kunnen er legitieme gronden zijn om door middel
van subsidies de uitkomsten van het marktproces te bei’nvloeden.
Het kan gaan om sociaal-economische overwegingen, zoals het
behoud van arbeidsplaatsen, en de regering kan op industriepolitieke gronden bedrijven de helpende hand bieden als zij voorziet
dat een omvangrijke omvorming van de sector nodig is waartoe
de afzonderlijke bedrijven niet in staat zijn. Maar in beide gevallen moet aan strikte voorwaarden zijn voldaan, wil de subsidie
nut hebben. Steun op sociaal-economische gronden mag alleen
worden gegeven als het bedrijf in principe rendabel is, zodat de
steun tijdelijk kan zijn; anders is faillissement of nationalisatie
van het bedrijf de aangewezen weg. En interventie om industriepolitieke redenen vereist een duidelijke toekomstvisie van de subsidiegever op de industriele structuur. Beide subsidiemotieven
hebben bij de toewijzing van de gelden aan RSV (f. 2.700 mln. in
de periode 1967-1983) een rol gespeeld. In de jaren zestig overheerste de industriepolitieke visie van de overheid dat slechts
door bundeling van krachten en specialisatie in de scheepsbouw
het hoofd kon worden geboden aan de scherpe concurrentie van
opkomende scheepsbouwlanden en de omvangrijke overcapaciteit. In de jaren zeventig en tachtig drukten – onder invloed van
de toenemende werkloosheid – sociaal-economische motieven
hun stempel op het scheepsbouwbeleid van de regering. In beide
perioden werd echter niet voldaan aan de voorwaarden waaronder mag worden gesubsidieerd. Dit leidde tot het faillissement
van het scheepsbouwbeleid en de ondergang van het RSVconcern.
De eerste fout van de subsidiegever stamt uit de voorgeschiedenis van RSV. In 1967 verzocht de scheepswerf Verolme de overheid om een kredietgarantie ten behoeve van de bouw van een,
naar het leek, bedrijfseconomisch rendabel reparatie- en nieuwbouwdok in het Botlek-gebied. Aan het verlenen van de garantie
verbond de overheid echter de eis dat de in nood verkerende
Amsterdamse NDSM-werf moest worden overgenomen. Hierdoor werd de discussie, die op grond van industriepolitieke overwegingen diende te worden gevoerd, vertroebeld door sociaaleconomische motieven (de werkgelegenheid in Amsterdam). Het
gevolg was dat Verolme, die de koppelverkoop noodgedwongen
had aanvaard, spoedig weer voor de deur van het ministerie
stond: de NDSM had zijn toch al wankele liquiditeitspositie aangetast. Zo waren, aldus de enquetecommissie, Verolme en de
staat elkaars gevangenen geworden: het ministerie was verantwoordelijk geworden voor de ontwikkelingen bij Verolme en
mocht de NDSM niet alsnog failliet laten gaan, en Verolme werd
in hoge mate afhankelijk van de steun van het ministerie. Verolme kwam uiteindelijk onder de hoede van de staat die zich, door
het gebrek aan visie, niet goed raad wist met de werf. Opgelucht
en niet doordacht kon het ministerie zich korte tijd later van zijn
curatorschap ontdoen door Verolme aan zijn concurrent
Rijn/Schelde te ,,verkopen”, hierbij gesteund door de aanbevelingen van de z.g. commissie-Winsemius die in een concentratie
van de scheepsbouw de panacee voor de problemen in de sector
zag. Het leidde ertoe dat het goed geoutilleerde doch illiquide
Verolme-bedrijf werd overgeleverd aan het zwakke Rijn/Schel-
ESB 12-12-1984
de, dat zijn slechte financiele situatie kon verhullen dank zij de
sterke onderhandelingspositie die het bij de fusiebesprekingen
kon innemen. Daarmee werd de kiem voor het latere RSVdebacle door de overheid zelf gelegd.
In het midden van de jaren zeventig is het opnieuw de overheid, zo constateert de commissie, die met haar subsidiebeleid
een negatieve rol speelt in het RSV-debacle. Weliswaar heeft de
industriepolitieke visie van de overheid aan realisme gewonnen
– er werd nu erkend dat sanering en niet fusie noodzakelijk was
— doch sociaal-economische overwegingen, ingegeven door de
toenemende werkloosheid, stonden een afbouw van de subsidies
en van de overcapaciteit in de weg. De RSV-verliezen namen
daardoor sterk toe: alleen het overcapaciteitsverlies al bedroeg in
de periode 1974-1977 f. 431,5 mln. De enquetecommissie constateert bitter dat de overheid naliet om herstructureringsmaatregelen te treffen, en in plaats daarvan de Beleidscommissie Scheepsbouw in het leven riep. Deze commissie werkte averechts: in
plaats van te saneren ontwierp zij de verliesparticipatieregeling
die het de scheepsbouw mogelijk maakte verliezen op de overheid
af te wentelen. ,,In 1976 werd de neiging zichtbaar, die zich
steeds sterker zou manifesteren, om een zo groot mogelijk deel
van de verliezen op de overheid af te wentelen. De overheid gaf
ook aanleiding om te vertrouwen dat daartoe gelegenheid bestond (…)” (biz. 156, Verslag). Wel verplichtte de overheidssteun tot sanering in het kader van de Beleidscommissie,
doch dat bleek een wassen neus; de commissie was tripartiet van
samenstelling waardoor het overleg slechts moeizaam vlotte; de
werkgelegenheid speelde een belangrijke rol bij de besluitvorming en; er was sprake van een ongegrond optimisme over de toekomstige marktontwikkeling.
De gevolgen zouden ernstig zijn. Niet alleen bleef sanering
achterwege en nam het beroep op subsidies sterk toe, maar erger
was dat de ambtenaar op de stoel van de ondernemer kwam te zitten. De strategische beslissingen zouden immers in de Beleidscommissie worden genomem en voor de financiering droeg de
overheid zorg. De slagvaardigheid van het toch al zwakke management nam hierdoor verder af. Een verwant gevolg was dat RSV
, .politiseerde”. In plaats van winst- werd stemmenmaximalisatie
het leidende beginsel in de onderneming. De enquetecommissie
duidt hierop als zij constateert: ,,Jarenlange onmacht om tijdig
de capaciteit aan te passen aan de reeds lang bestaande verschuivingen in de wereldmarkt kon nu worden gepresenteerd als een
sociale deugd – instandhouding van de werkgelegenheid waarvoor de regering diende te betalen” (biz. 230, Verslag).
In de laatste periode van het bestaan van RSV wordt nog eens
duidelijk hoe ver de politisering was voortgeschreden. De iaatste
poging om omvangrijke balanssteun (de ,,blanco cheque” van
minister Van Aardenne) te verbinden met saneringsmaatregelen
(sluiting van NDSM) liep op een fiasco uit: onder druk van het
,,oorverdovend protest” (biz. 261) moest de minister op zijn saneringsvoorstel terugkomen. Dat het management door het veelvuldige beroep op steun danig was verslapt, bleek uit het feit dat
ook na het uiteindelijke afstoten (via de Rotterdamse Offshore)
van de verliesgevende scheepsnieuwbouw en -reparatie, de- einden niet aan elkaar konden worden geknoopt. Avonturen in Algerije en het kolengraafproject holden het concern financieel verder uit. In 1983 viel het doek definitief voor RSV, toen de zoveelste steunaanvraag onder druk van het Ministerie van Financie’n werd afgewezen. De vele subsidies, die bedoeld waren geweest om de werkgelegenheid te redden en een omvang in de
scheepsbouw en offshore van f. 400.000 per arbeidsplaats hadden bereikt, waren hun doel voorbijgeschoten. Na verzelfstandiging van de RSV-onderdelen bleek 60% van het aantal arbeidsplaatsen (ofwel 18.000) te zijn verloren.
Moet, samenvattend, de conclusie van het RSV-onderzoek luiden dat een sturend industriebeleid niet mogelijk is en dat de
marktsector beter zijn eigen boontjes kan doppen, op straffe van
faillissement bij wanbeleid? Die conclusie voert te ver omdat, zoals de commissie stelt, de bevindingen zich moeilijk lenen voor
generalisatie en extrapolatie. Maar wel leren de ervaringen met
RSV dat het gevaar groot is dat het steun- en subsidiebeleid wordt
toegepast in situaties die zich hier niet toe lenen.
H. Kamps
1) RSV-enquete, deel 1 t/m 16, Verslag van de enquetecommissie Rijn
Schelde-Verolme (RSV), Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 17817,
nr. 16.
1161