Fisconomie
Voorwaardelijke financiering
van onderzoek
gen. Verantwoording vooraf en verantwoording achteraf lopen in elkaar over als
financier en producent in een meer permanente relatie tot elkaar staan en de rekenschap achteraf een rol speelt bij de middelenverwerving voor een volgende produktie. Ook een combinatie van verantwoordingsmomenten is zeer wel denkbaar.
De intensiefste vorm daarvan houdt in dat
de financier bij de aanvang, tijdens en na
afloop van het produktieproces over toetsingsmogelijkheden beschikt.
DRS. C. A. HAZEU
Overheidsfinanciering van universitair onderzoek
Inleiding
Onderzoek is er in alle soorten en maten.
Het vindt plaats in het bedrijfsleven, bij gespecialiseerde instituten en op universiteiten en hogescholen. Het is er in alle mogelijke disciplines en aandachtsvelden, varierend van zuiver wetenschappelijk tot op
directe toepassing gericht. Een belangrijk
deel van het in Nederland verrichte onderzoek bestaat bij de gratie van de overheid
als (voornaamste) financier. Dat geldt voor
TNO en haar instituten, voor ZWO en
haar stichtingen, en voor universiteiten en
hogescholen. Over de financiering van het
onderzoek aan universiteiten en hogescholen gaat dit artikel, In die financieringsstructuur gaan zich belangrijke wijzigingen
voltrekken. Vanaf 1983 wordt — stapsgewijs — de z.g. ,,voorwaardelijke financiering” ingevoerd, door de minister als middel tot bescherming van het onderzoek
voorgesteld, maar door het ,,veld” vooral
als bedreiging ervaren.
Dit artikel begint met een korte uiteenzetting van de in abstracto denkbare relaties van bekostiging en verantwoording
tussen een producent en een financier.
Vervolgens wordt bezien waar de overheid
‘ als onderzoekfinancier en de universiteiten
en hogescholen als onderzoekproducenten
staan in dit model. De volgende stap bestaat uit het doorlichten van de voorwaardelijke financiering op haar betekenis voor
de bekostigings- en verantwoordingsrelaties in het universitaire onderzoek. Afgesloten wbrdt met een evaluatie van de
voorziene en onvoorziene consequenties
van de invoering van de voorwaardelijke financiering.
Relaties tussen financier en producent
Uitgaande van een institutionele scheiding tussen een financier (bekostiger) en
een producent van een economisch goed
kunnen verschillende mogelijke relaties
tussen deze partijen worden onderscheiden. Als uiterste polen kunnen het ruilmodel en het weggeefmodel worden geschetst.
In het ruilmodel staat tegenover een prestatie een tegenprestatie. De ruil komt doorgaans tot stand met behulp van een geldprijs. Het ruilmodel is de basis van het
marktmechanisme. In een goed werkende
ESB 16-2-1983
Bovengeschetst model van mogelijke relaties tussen participanten in een economisch proces spitsen we als volgt toe: als
economisch goed nemen we universitair
onderzoek, als producent beschouwen we
universiteiten en hogescholen (de instellingen) en als financier de overheid, i.h.b. de
minister van Onderwijs en Wetenschappen.
De onderzoekcapaciteit van universiteiten en hogescholen is in de jaren zestig en
zeventig gestadig gegroeid. De massale toename van het aantal studenten was hiervan de voornaamste oorzaak. Door het gehanteerde financieringsmodel in de z.g.
eerste geldstroom (de rijksbijdrage ten laste
van de begroting van Onderwijs en Wetenschappen), waarin een automatische koppeling bestond tussen onderwijs- en onderzoekstaak, kon een forse toename van de
omvang van het wetenschappelijke personeel worden gerealiseerd. De tweede geldstroom (afkomstig van ZWO) en de derde
(contractonderzoek) bleven relatief van ondergeschikt belang.
In 1979 kondigde minister Pais van Onderwijs en Wetenschappen in de Beleidsnota Universitair Onderzoek (BUOZ)2)
een herstructurering van de eerste geldstroom aan. Zijn successieve opvolgers
hebben de voorstellen uit de BUOZ-nota
overgenomen en nader uitgewerkt 3). Het
centrale kenmerk van de herstructurering
van de eerste geldstroom is, dat de studentafhankelijkeonderzoekfinanciering belangrijk moet afnemen om ruimte te maken
voor een component studentonafhankelijke onderzoekfinanciering. Daartoe is de
eerste geldstroom opgedeeld in een A-deel
en een B-deel. De verdeling van het A-deel
over de universiteiten en hogescholen blijft
voornamelijk op de traditionele manier geschieden (studentafhankelijk dus). Het Bdeel is het gezichtsbepalende element van
markt dient de prijs als middel tot voorkeurspeiling en rantsoenering.
Binnen het ruilmodel zijn nog twee subvarianten te onderkennen: de produktie
geschiedt op bestelling, of de produktie geschiedt uit voorraad. In het eerste geval
kunnen financier (tevens opdrachtgever)
en producent van tevoren onderhandelen
over prijs, hoeveelheid, kwaliteit, termijn
en andere produktspecificaties. Bij produktie uit voorraad bestaan er minder vrijheden; de financier is slechts afnemer, geen
opdrachtgever.
In een zuiver weggeefmodel is sprake van
een eenzijdige economische handeling: de
financier stelt de producent een som geld of
(andere) faciliteiten ter beschikking zonder
een (benoembare) tegenprestatie te eisen.
Aan een dergelijke opstelling kunnen verschillende motieven ten grondslag liggen.
Een ervan is altrui’sme 1), een voor (veel)
economen moeilijk te vatten motivatie, die
niettemin een plaats heeft in een rationeel
verklaringsmodel van menselijk gedrag.
Een ander motief is de veronderstelling dat
het produktieproces gepaard gaat met zoveel risico en onzekerheid dat een benoembare tegenwaarde als resultaat niet voorspelbaar en afdwingbaar is, sterker nog:
zulks toch te doen zou het produktieproces
zelfs kunnen schaden.
Tussen het ruilmodel en het weggeefmodel bevindt zich een aantal varianten. Kenmerkend voor deze varianten is dat rekenschap en verantwoording ah substituut dienen voor enerzijds benoembare en verhandelbare tegenprestaties en anderzijds voor
onbegrensd vertrouwen in de producent.
De financier vindt het niet wenselijk of niet
wijs (b.v. vanwege de aard van het produktieproces) om het ruilmodel toe te passen,
maar wil wel een vinger aan de pols c.q. in
de pap.
Rekenschap en verantwoording kunnen
op verschillende manieren worden georganiseerd en gepaard gaan met sancties van 1) Vgl. D. Collard, Altruism and economy: a
uiteenlopende aard. Ze kunnen ook op study in non-selfish economics, Oxford, 1978.
verschillende momenten van het produk- 2) Beleidsnota universitair onderzoek. Een nota
van het universitaire onderzoek, de
tieproces worden ingebouwd. Het vroegste over de takende verantwoording. Tweede Kamer,
middelen en
moment is het moment van fondsenver- zitting 1979-1980, 15 825, 8 oktober 1979.
werving: om middelen los te krijgen dient 3) Voorwaardelijke financiering universitair onde producent een produktieplan voor te derzoek, Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17
leggen aan de financier. Verantwoording 499 (brief minister Deetman van 15 juli 1982;
eerdere versie van
was door
wordt dan in de vorm gegoten van voor- eenVan Kemenade alsdeze nota testament minister
politick
openwaarden vooraf. De financier kan ook ach- baar gemaakt onder de titel Beleidsnotitie voorteraf rekenschap en verantwoording vra- waardelijke financiering, 18 mei 1982).
163
het nieuwe financieringsstelsel, Onderzoekprogramma’s kunnen voor voorwaardelijke financiering uit het B-deel in aanmerking komen als ze aan de volgende criteria voldoen 4):
— hoge kwaliteit van het onderzoek;
— bijzondere maatschappelijke en/of wetenschappelijke betekenis;
— afstemming in het kader van landelijk
overeengekomen taakverdeling op het
gebied van onderzoek.
Om de voor de voorwaardelijke financiering aangemelde programma’s voor toetsing (waarover straks meer) ontvankelijk te
maken, heeft de minister de eis gesteld dat
het onderzoeksvolume betrekking moet
hebben op ten minste vijf arbeidsjaren wetenschappelijk personeel en de programma’s een looptijd moeten hebben van vijf
waarden en dat er een automatische ,,spinoff’ optreedt voor de gehele maatschappelijke en economische ontwikkeling, een
spin-off die zou worden gerealiseerd door
middel van het universitaire onderwijs. Dit
is immers de ratio waarom onderwijs en
onderzoek aan universiteiten en hogescholen in een hand verenigd zijn.
Aan de derde geldstroom, het contractonderzoek, ligt het ruilmodel ten grondslag, Om voor financiering uit de tweede
geldstroom in aanmerking te komen dient
een onderzoeker een gedetailleerde projectbeschrijving bij ZWO in te dienen. Ook
tijdens de rit houdt ZWO een vinger aan de
pols, met name ten aanzien van de termijnen en de verslaglegging, Hier is sprake van
een bekostigings- en verantwoordingsrelatie die het midden houdt tussen het weggeeftnodel en het ruilmodel.
jaar.
deel, mede zal moeten dienen voor broed-
plaatsonderzoek voor het ontwikkelen van
nieuwe programma’s, zal vrijwel het gehele
via de rijksbijdrage gefinancierde onderzoek in het teken komen te staan van de
voorwaardelijke financiering.
Door de geleidelijke invoering zijn er de
eerste jaren geen directe consequenties
voor de instellingen, maar vanaf 1985 zijn
reallocatieve gevolgen niet uitgesloten 5).
Dat laatste wil zeggen dat instellingen die
relatief weinig (geaccepteerde) aanvragen
hebben ingediend voor voorwaardelijke financiering, onderzoekcapaciteit zullen
verliezen aan instellingen die relatief veel
programma’s hebben in de voorwaardelijke financiering.
Betekenis voor de relatie financier-produ-
Deze rubriek wordt verzorgd door bet
Fiscaal-Economisch Instituut van de
Erasmus Universiteit Rotterdam
De BUOZ-nota kondigt een breuk aan
met de filosofie dat onderzoek een automatische spin-off zou hebben. Het automatisme wordt in twijfel getrokken en daarvoor
treedt de gedachte in de plaats dat de organisatorische begeleiding van het onderzoekproces een belangrijke randvoorwaarde vormt bij het verkrijgen van waardevol-
le en bruikbare onderzoekresultaten. Onderzoek moet zichtbaar en programmeerbaar worden gemaakt en er moeten mogelijkheden worden ingebouwd voor de
maatschappelijke bei’nvloeding van de themakeuzen. Dit gedachtengoed mondt uit
in de wens om wijzigingen aan te brengen
in de mengverhouding van weggeeftnodel,
ruilmodel en rekenschap. De zwaardere
accenten op de elementen mil en rekenschap komen tot uiting in het streven naar
het vergroten van het aandeel van uit opdrachten gefinancierd onderzoek en door
een centrale plaats in te ruimen voor rekenschap en verantwoording in de eerste
geldstroom: de voorwaardelijke financiering.
cent
Als we kijken naar de financieringsstructuur van het universitaire onderzoek zoals
Consequenties van de voorwaardelijke financiering
die tot de invoering van de voorwaardelijke
financiering bestond, zien we dat alle geschetste typen relaties tussen financier en
producent voorkwamen. De eerste geldstroom werd als ,,lump-sum” aan de instellingen ter beschikking gesteld. De verdeling over de instellingen vond plaats op
basis van de onderwijslast. De onderzoekgeldstroom werd niet apart zichtbaar gemaakt en de overheid als financier stelde
geen taakstellende eisen aan de onderzoek-
produktie.
Aan de beleidskeuze om de eerste geldstroom volgens het weggeeftnodel ter beschikking te stellen, lag de filosofie ten
grondslag dat onderzoek een algemene nuttigheid (beschikbaarheidsnut) heeft ten
aanzien van maatschappelijke en culturele
164
heid”, waarin ook maatschappelijke groe-
peringen als ,,actiegroepen op bepaalde gebieden” een plaats kunnen hebben.
Het perspectief dat de minister hier
biedt, doet de facto sterk denken aan de
Engelse ,,research-council”-opzet 8); pro
forma komt de financiering wel van de
overheid, maar het is het kwaliteitsstempel
van het toetsend gremium dat de doorslag
geeft. Wat de voorwaardelijke financiering
nu ten principale dreigt op te breken, is dat
het een ,,research-council”-achtige opzet
is waaraan de ,,research councils” echter
De voorwaardelijke financiering wordt
geleidelijk ingevoerd, vanaf 1983. Voor de
eerste tranche heeft de minister een minimum van f. 50 mln. vastgesteld; de instellingen hebben inmiddels voor ca. f. 150
mln. aangemeld. Het is de bedoeling dat
rond 1990 een bedrag van f. 400 a 500 mln.
wordt toegekend in het kader van de voorwaardelijke financiering. Naar het zich
laat aanzien zal dat 65 a 80% van de totale
rijksbijdrage uit de eerste geldstroom bedragen. Omdat het supplement, het A-
liteit van onderzoek te oordelen 6). Dat zal
extern moeten geschieden.
In de ministeriele nota 7) wordt een lange reeks van gremia opgesomd die de minister daartoe in beginsel capabel acht.
Van WRR, CPB, SCP, AR-secties,
RAWS, ZWO, sectorraden, KNAW en
verkenningscommissies tot ,,al dan niet op
ad hoc-basis bijeengebrachte deskundig-
De ervaring leert dat iedere ingreep in
een systeem gedragsreacties oproept bij de
betrokken participanten. De minister verwacht van invoering van de voorwaardelijke financiering verbetering van kwaliteit,
doelmatigheid en eflectiviteit van het onderzoek. Vogels in de lucht of vogels in de
hand? Het antwoord is in hoge mate afhankelijk van de vraag of het zal lukken de geschikte instanties te vinden die de door de
instellingen aangemelde programma’s
moeten toetsen aan de eerder genoemde
criteria van kwaliteit, wetenschappelijke
en maatschappelijke betekenis en taakverdeling. De minister heeft op dit punt een
goede start gemaakt door zich zelf onbevoegd te verklaren om over inhoud en kwa-
ontbreken! Veel disciplines en aandachts-
gebieden ontberen gremia van voldoende
statuur die die rol zouden kunnen vervullen. Dat geldt met name voor de alpha- en
gamma-wetenschappen, waar bovendien
de consensusvorming over wetenschappelijke kwaliteit nog verder wordt gecompliceerd door co-existerende paradigmata.
Het terrein van de economische-wetenschapsbeoefening kan als voorbeeld dienen. Meedenkend met de minister zou b.v.
de SER een uitstekende instantie zijn om
in deze discipline onderzoekprogramma’s
op hun waarde te wegen. De SER heeft voldoende gezag en is breed samengesteld. Het
is echter zeer de vraag of de SER bereid zou
zijn deze nieuwe taak op zich te nemen.
Dat de Wet op de bedrijfsorganisatie —
waarin de taken en bevoegdheden van de
SER geregeld zijn — hierin niet voorziet, is
daarbij nog het minste probleem. Exit
SER. Dan maar de toevlucht genomen tot
de ,,al dan niet op ad-hoc-basis bijeengebrachte deskundigheid”? Dat lijkt de manier om serieuze en integere onderzoekers
kopschuw te maken.
De conclusie is dat toetsende gremia met
voldoende gezag zich niet uit de grond laten stampen. Die moeten organisch
groeien. Daar is een praktijk van enige decennia mee gemoeid; de vingeroefeningen
met de sectorraden 9) hadden het ministerie dat kunnen leren. De vooruitzichten
voor een werkbare voorwaardelijke financiering worden verder verslechterd door de
reallocatieve effecten die in het vooruitzicht zijn gesteld. Bovendien is de voorwaardelijke financiering onder een slecht
4) Idem, biz. 5.
5) Idem, biz. 12.
6) Bakens in veelstromenland, rede van minister
Deetman ter gelegenheid van de uitreiking van de
Winkler-Prinsprijzen 1982 te Amsterdam dd. 24
november 1982.
7) Voorwaardelijke financiering universitair onderzoek, biz. 11.
8) Vgl. W. van Rossum, The organization and
financing of (para-) university research in Western Europe: a comparative view, 1979.
9) Vgl, Commissie methodiekontwikkeling sectorraden wetenschapsbeleid (MOS), Jaarrapport
1981-1982, ‘s-Gravenhage, 1982.
gesternte geboren doordat, ondanks de
achterliggende budgetdefensiestrategie van
de minister, het onderzoekveld een zoveelste bezuinigingsoperatie vermoedt.
Voor constructieve ,,meedenkers” is het
de taak om vanuit de alleszins legitieme
doelstelling van de minister om kwaliteit,
doelmatigheid en effectiviteit van het universitaire onderzoek te verhogen, te bezien
welke alternatieven er zijn om de elementen mil en rekenschap te versterken in de
relatie tussen financier en producent. Als
de minister de voorwaardelijke financiering overeind wil houden, is de beste raad
om een leerproces (zowel voor de producent als voor de financier) mogelijk te maken door vast te houden aan de geleidelijke
strategie van invoering (over een periode
van 8 jaar). Ook komt in aanmerking om
het relatieve gewicht van de voorwaardelijke financiering enigszins terug te brengen
door de verhouding tussen de twee componenten van de rijksbijdrage te wijzigen ten
faveure van het A-deel. Voorts is het denkbaar om een differentiele ontwikkeling te
volgen voor verschillende wetenschapsgebieden. Dat zou met name enige verlichting kunnen geven voor de alpha- en gam-
ma-wetenschappen. In de eerste ronde is
gebleken dat het aantal aangemelde programma’s uit die disciplines relatief is ach-
tergebleven. Dat heeft vermoedelijk twee
oorzaken:
— de eisen waaraan programma’s moeten
voldoen (onderzoeksvolume van 5 a 10
wetenschappers, looptijd van 5 jaar),
zijn toegesneden op de schaalgrootte
van wetenschapbeoefening in de betadisciplines;
— de organisatorische infrastructuur laat
in de alpha- en gammawetenschappen
traditioneel te wensen over.
Ten slotte is het van essentieel belang
dat de rechtspositionele en andere onzekerheden die samenhangen met het afkeuren of aflopen van een onderzoekprogramma, binnen de perken blijven van wat uni-
versiteiten en hogescholen als regelsystemen kunnen dragen. Het universitaire bestel als regelsysteem staat thans al onder
zware druk doordat ook de taakverdelings-
exercitie en de invoering van de twee-fasenstructuur moeten worden verwerkt. Als
overdruk ten gevolge van de invoering van
de voorwaardelijke financiering leidt tot
een ontregeling van de universitaire instellingen zullen op het punt van kwaliteit,
doelmatigheid en effectiviteit slechts perverse effecten worden bereikt.
C. A. Hazeu
ESB 16-2-1983