Pro deo rechtsbijstand en inkomensverdeling
Inleiding
De door de overheid gefinancierde rechtshulp krachtens
de Wet op de rechtsbijstand aan on- en minvermogenden
— beter bekend als de pro deo rechtsbijstand — stond begin van dit jaar in de publieke belangstelling als gevolg van
wijzigingen in deze uit 1957 daterende wet. Ondanks de
uitvoerige discussie rond het wetsontwerp is niet erg duidelijk geworden wat met name de inkomenspolitieke consequenties van zowel de oude als de nieuwe regeling zijn.
Dit artikel beoogt op dit punt enige duidelijkheid te scheppen.
De oude wet
Op basis van de Wet op de rechtsbijstand aan on- en
minvermogenden (1957) kan kosteloos of tegen een geringe vergoeding rechtsbijstand worden verleend aan hen die
niet in staat zijn de — krachtens de geldende tarieven —
verschuldigde kosten voor hun verdediging te voldoen.
Een en ander wordt beoordeeld door de Bureaus van Consultatie, die vervolgens tot toevoeging van een raadsman
kunnen besluiten. De wet geeft geen concrete criteria
waaraan de draagkracht van een client kan worden getoetst. De eigen bijdrage is wettelijk beperkt tot f. 50 per
toevoeging. In de praktijk worden verschillende systemen
gehanteerd om de draagkracht van de clie’nt te bepalen.
Deze vorm van rechtshulp is snel toegenomen in de afgelopen 20 jaar, van circa 20.000 toevoegingen in het begin van de jaren zestig tot circa 170.000 toevoegingen in
1979, waarvan 140.000 in civiele zaken. De overheidsbijdrage is opgelopen tot circa f. 115 mln. in 1979, waarvan
f. 93 mln. voor toevoegingen in civiele zaken. De eigen bijdragen van clienten zijn relatief onbetekenend; zij bedroegen in 1979 circa f. 0,3 mln. Circa 60% van de toevoegingen
heeft naar schatting betrekking op familiezaken, met name echtscheidingen.
Integrate gegevens over de ontvangers van deze vorm
van rechtshulp zijn niet beschikbaar. In een door het Sociaal en Cultured Planbureau (SCP) in 1979 gehouden
enquete onder de bevolking over het gebruik van voorzieningen is echter een vraag opgenomen over het al dan niet
gebruik maken van een advocaat over een periode van 2
jaar voor problemen van de respondent of zijn gezinsleden. Daarmee is niet vast te stellen of er al dan niet van een
toevoeging sprake is. Om toch bij benadering het inschakelen van een toegevoegd raadsman te bepalen is conform
de gangbare praktijk verondersteld dat degenendie opgaven een advocaat te hebben geraadpleegd en in aanmerking komen voor een toevoeging, inderdaad een toegevoegd raadsman hebben gehad. Voor de toevoegingscriteria is uitgegaan van het ten tijde van de enquete meest
gebruikte z.g. ,,Amsterdamse tarief”. Daarbij worden het
netto inkomen van het gezin van de clie’nt, de gezinsgrootte
en de woonlasten in aanmerking genomen. Voor details zij
verwezen naar de SCP-studie Profljt van de overheid in
1977 I).
1192
Met behulp van deze procedure is een profiel te schetsen
van de gebruikers van een — al dan niet toegevoegde—advocaat, onder de oude wetgeving. In de steekproef heeft
2,9% van de volwassenen in de afgelopen twee jaar minstens een maal een advocaat geraadpleegd. Voor de volwassenen met alleen lager onderwijs is dat percentage 2;
voor de hoger opgeleiden (minimaal op het niveau van
hoger beroepsonderwijs) is dat 4,8. Circa een derde van de
gescheiden respondenten in de steekproef heeft de laatste
twee jaar een advocaat geraadpleegd. Ongeveer 80% van
de laag opgeleiden die een advocaat raadpleegden, hadden een toegevoegd raadsman, tegenover 55% van de hoger opgeleiden. Voor alle gebruikers is dit percentage circa
70.
Kijken we naar de inkomensverdeling 2) (zie figuur)
van de gebruikers van een toegevoegd advocaat, dan
valt op dat bij de oude regeling tot in het negende deciel blijkbaar van een aanzienlijke overheidsbijdrage
in de rechtsbijstand sprake is, d.w.z. voor (huishoud)
inkomens tot 1 ‘/2X modaal. Daarmee contrasteert deze regeling met andere expliciet op grond van draagkrachtoverwegingen ingestelde tegemoetkomingen in bepaalde
uitgaven, zoals de bijstand voor bijzondere bestaanskosten en individuele huursubsidie, waar in het algemeen van
aanzienlijk lagere inkomensgrenzen sprake is (vlg. de eerder genoemde SCP-studie). Niet waarschijnlijk lijkt dat
van een bewuste prioriteitstellingdoorde overheid sprake
is geweest, gegeven het ontbreken in de wet van duidelijke
criteria over het ,,on- en minvermogend” zijn 3). Herder
zal sprake zijn geweest van in de praktijk gegroeide normen.
Figuur. Verdeling overheidssubsidie naar secundair inkomen
verdeling
1
2
3
4
5
6
7
8
9
1 0
= nieuwe regeling
……. = oude regeling
1) Sociaal en Cultured Planbureau, Profljt van de overheid in
1977, Staatsuitgeverij, 1981, hoofdstuk 11.
2) Huishoudens zijn naar inkomen gerangschikt in tien even
grote groepen (decielen). Als inkomensbegrip is het secundair
inkomen gekozen, globaal overeenkomend met het huishoudinkomen na afdracht van belastingen en premies.
3) Zie ook: drs. A. G. M. van der Meijs, Naar een nieuwe wet op
de rechtshulp, ESB, 20 augustus 1980.
wijziging dit beeld zal veranderen. Met name in kringen
van de overheidssubsidie iets verschoven naar lagere inkomens door de ingevoerde eigen-bijdrageregeling (zie figuur). Dit effect is overigens uitsluitend van belang voor
minder dan 20% van de gebruikers, en wel die met een
van rechtshulpverleners is verondersteld dat de oorspron-
huishoudinkomen boven de ziekenfondsgrens, dus boven
kelijk voorgestelde wijzigingen een aanzienlijke beperking
van de mogelijkheden voor gratis rechtsbijstand zouden
betekenen. In het definitieve wetsontwerp zijn de criteria
weer enigszins verruimd. Onder de nieuwe regeling is de
eigen bijdrage, die rond 1,5 X modaal gemiddeld f. 200 be-
De herziene wetgeving
Interessant is nu na te gaan in hoeverre de recente wets-
rechtsbijstand geheel kosteloos tot een inkomen even on-
1,2X modaal. Voor deze groep is sprake van een verhoogde
draagt (prijspeil 1979), nog geen derde van de kostprijs.
Op de overheidsuitgaven voor toevoegingen (in civiele zaken) wordt circa 7% bespaard.
der de ziekenfondsgrens (circa 1,2X modaal), terwijl daar-
Al met al is sprake van een zeer bescheiden toepassing
boven een oplopende eigen bijdrage dient te worden be-
van het profijtbeginsel die echter voor inkomens beneden
taald met een maximum van f. 525, op een inkomens-
1,2 X modaal niet van invloed is. Nog steeds lijkt de
niveau van circa 1,5X modaal. Huishoudensmeteenhoger
overheid op het terrein van de pro deo rechtsbijstand een
inkomen kunnen geen beroep doen op deze regeling.
Met dezelfde methodiek als eerder beschreven is de
nieuwe regeling doorgerekend. Daarbij is uitgegaan van
de normen zoals die in de betreffende kamerstukken 4)
zeer ruime interpretatie van het begrip ,,on- en minvermogenden” te hanteren.
H. de Groot
worden vermeld, vertaald naar vergelijkbare inkomens in
1979. Verondersteld isdatde ,,oude” gebruikers, voorzover zij aan de nieuwe criteria voldoen, ook nu gebruiker
zullen zijn. Informatie om deze veronderstelling te toet-
sen, d.w.z. de prijselasticiteit van het gebruik, ontbreekt
vooralsnog. Ondanks geluiden die het tegendeel deden
vermoeden, blijkt nu dat de nieuwe regeling van de gesubsidieerde rechtsbijstand een vrijwel even groot aantal gebruikers bereikt als voorheen. Daarbij is het zwaartepunt
4) Tweede Kamer der Staten-Generaal, zitting 1980-1981,16 493,
nr. 15. Bij de uitwerking kon geen rekening worden gehouden met
in de toevoegingscriteria opgenomencorrecties vooralimentatieverplichtingen en eigen vermogen.