Europa en het olieprobleem
DRS. A. P. RANKER*
De energiebehoefte van de EG-landen wordt voor ongeveer de helft gedekt met gei’mporteerde olie.
De Westeuropese economieen zijn daardoor sterk afhankelijk van prijs- en produktiebeslissingen van
de OPEC-landen. Om die afhankelijkheid te verminderen wordt in de EG gewerkt aan een
Gemeenschappelijk energiebeleid. In dit artikel worden de aanzetten tot dit beleid besproken.
De auteur is van mening dat de gestelde doelen met betrekking tot energie-efficiency en
vermindering van de olie-afhankelijkheid, met de huidige beperkte middelen niet zijn te
verwezenlijken. Verbetering van de Europese samenwerking en vergroting van de investeringen in
nieuwe energiebronnen en in energiebesparing zou dan ook dringend geboden zijn.
Inleiding
De wereldeconomie is in 1979 en 1980 voor de tweede keer
geconfronteerd met scherp stijgende prijzen van ruwe olie.
Van eind 1978 tot begin 1981 werden deze met ca. 170%
verhoogd. Terwijl dit jaar de in dollars luidende prijzen op de
wereldmarkt onder invloed van een aanbodoverschot onder
druk staan, zijn de in nationale valuta genoteerde aardolieprijzen voor de landen van de Europese Gemeenschap als
gevolg van de sterke appreciatie van de dollar nog behoorlijk
toegenomen. Het huidige aanbodoverschot lijkt slechts een
tijdelijk fenomeen. Onder invloed van korte-termijnfactoren
zoals de recessie, de schokreactie in de vraag op de prijsstijging, een betrekkelijk zachte winter, een verzadiging van de
vraag naar voorraden, naast lange-termijnfactoren als het op
oliesubstitutie en vraagbeperking gerichte energiebeleid, is de
vraag naar olie aanzienlijk teruggelopen.
Voor de toekomst moet echter rekening worden gehouden
met een herstel van de wereldvraag doordat in de industrielanden de nog te realiseren besparingseffecten grotendeels
worden gecompenseerd door een vraagstijging uit hoofde van
een aantrekkende economische groei. Daarnaast moet vooral
een aanzienlijk stijgende vraag van zowel de ontwikkelingslanden als de OPEC-landen zelf worden verwacht. Door de
hoge inkomenselasticiteit van de vraag en door de relatief beperkte mogelijkheden tot energieconservering zal de vraag in
deze landen bij een op gang komende groei snel kunnen toenemen.
Indicatief voor de toekomstige ontwikkelingen zijn de
lEA-scenario’s die voor 1985 en 1990 zijn opgesteld 1). Het
IEA heeft aangenomen dat de OPEC-produktie toeneemt van
25,9 mln. vaten per dag dit jaar tot 30 mln. vaten per dag in
1985 terwijl het aan bod vanuit de niet-OPEC-landen in deze
periode stijgt van 22,3 mln. vaten per dag tot 23,1 mln. vaten
per dag. Voorts wordt voor deze periode een daling van de
vraag vanuit de in de IEA verenigde industrielanden met 2,4
mln. vaten per dag geraamd. Desondanks zal een vraagoverschot van 0,8 mln. vaten per dag resulteren. Dit overschot
wordt veroorzaakt door de sterk toenemende vraag van de
zijde van de niet-gei’ndustrialiseerde landen.
Voor 1990 wordt voorshands uitgegaan van een vraagoverschot van een zelfde orde van grootte. Dit overschot ontstaat
in het laatste scenario ondanks een verwachte toename van de
OPEC-produktie tot 31 mln. vaten per dag en ondanks het
verder teruglopen van het verbruik van de lEA-landen tot
1104
33,6 mln. vaten per dag, vanaf een niveau van naar verwachting 36,6 mln. vaten per dag in 1985.
Opvallend in dit scenario is de cooperatieve houding die de
OPEC-landen verondersteld worden in te nemen ten opzichte
van de verbruikerslanden. Mocht dit niet het geval zijn,
hetgeen heel goed mogelijk is, dan is een aanzienlijk groter
vraagoverschot waarschijnlijk. Deze scenario’s maken duidelijk dat bij een herstel van de economische groei de huidige besparingsinspanningen van de industrielanden en hun opgrotere eigen olieproduktie gerichte beleid niet afdoende zullen
zijn om op wat langere termijn terkortsituaties te voorkomen.
In een dergelijke nauwelijks evenwichtige markt zal onder invloed van kleine calamiteiten zoals politick gemotiveerde produktiebeperkingen, van speculatieve aankopen, of als gevolg
van bij voorbeeld een strenge winter al heel snel een nieuwe
oliecrisis kunnen ontstaan.
Een vraagoverschot, hoe gering ook, kan desastreuze
gevolgen hebben voor de olieprijsontwikkeling. De recente
olieprijsexplosie werd teweeggebracht door een vraagoverschot dat in de periode 1979-1980 nimmer boven de 4 a 5%
uitkwam 2). Vooral de onevenwichtigheden op de deelmarkten van ruwe olie en olieprodukten en de machtsposities van
olieproducenten en mogelijk ook het marktbeleid van de
oliemaatschappijen waren naast de zeer geringe prijselasticiteit van de vraag verantwoordelijk voor achtereenvolgende
prijsstijgingen. Met nieuwe olieprijsschokken moet ondanks
de huidige schijn van het tegendeel ernstig rekening worden
gehouden.
In het licht van deze weinig opwekkende vooruitzichten is
het nuttig te bezien in hoeverre de Europese economieen
kwetsbaar blijven voor olieprijsschokken. In het volgende
wordt daartoe het communautaire energiebeleid beschouwd.
Hierbij worden onder meer de mogelijkheden van de Gemeenschap bezien om bij te dragen aan beheersing van de
olieprijsontwikkeling. Verder worden relaties gelegd tussen
* De auteur dankt zijn college’s van het Ministerie van Financier!
voor hun stimulerende opmerkingen. Het artikel is geschreven a litre
personnel.
1) OECD/IEA, Policies and programmes of lEA-Countries. 1980
Review, juni 1981.
2) OECD/IEA, Parliamentary symposium on energy and the economy
april 10-11, 1981.
instrumenten van het energiebeleid en onderdelen van het
financieel-economische beleid. In dit kader worden diverse
belemmeringen voor de totstandkoming van een vergaand
communautair energiebeleid gesignaleerd. Eerst wordt echter
ingegaan op de macro-economische betekenis van olieprijs-
kunnen er uiteenlopende ontwikkelingen gaan optreden als
de olieproducenten vooral in de lidstaten met de beste
economische vooruitzichten investeren.
Binnen de lidstaten is eveneens sprake van diverse vormen
van herverdeling: de energieproducenten boeken extra winsten ten koste van de verbruikers. Soms zal de overheid deze
winsten aan zich trekken door fiscale afroming. Daarnaast is
stijgingen voor de Gemeenschap.
sprake van een zekere denivellering in de inkomensverdeling
De gevolgen van olieprijsverhogingen
omdat de lagere-inkomensgroepen een relatief groot deel
van hun budget aan energie besteden. De energie-intensieve
bedrijfstakken krijgen te maken met een als gevolg van
De energievoorziening van de Gemeenschap is vooral
gebaseerd op olie en daarom erg afhankelijk van de olie-in-
stijgende prijzen teruglopende vraag. Ze moeten op termijn
voer. Om dit te illustreren zijn in label 1 enkele kerngegevens
overschakelen op minder energie-intensieve produkten.
Gepubliceerde gegevens over de volledige macro-economische doorwerking van de olieprijsstijgingen in de diverse
economieen ontbreken. Wel heeft de Europese Commissie
bijeengebracht van het energieverbruik van de lidstaten.
De olie-afhankelijkheid heeft belangrijke economische
consequenties. De kwetsbaarheid voor onderbrekingen van
de olie-aanvoer en voor olieprijsstijgingen is erg groot. De
laten zien 4) dat de respectieve inflatiepercentages op korte
Europese Commissie heeft berekend 3) dat de olieprijsstijging
van 150%, die van december 1978 tot midden 1980 optrad, er
toe heeft geleid dat de gezamenlijke handelsbalans van de
EG-landen achteruit ging met ten minste $ 55 mrd., dat wil
termijn verschillend worden bei’nvloed. Vooral de inflatieNederland en Denemarken. Illustratief is ook de ontwikke-
zeggen met ruim 10% van de totale invoer van goederen en
ling van de diverse lopende rekeningen die na de oliecrisis
diensten in de jaren voorafgaand aan de olieprijsschokken.
De ruilvoet van de Gemeenschap verslechterde met 4,4%,
terwijl de inflatie mede als gevolg van secundaire effecten en
heeft plaatsgevonden (zie label 2).
tempi van het Verenigd Koninkrijk, Italic en lerland nemen
toe bij stijgende olieprijzen. Het minst zou dit het geval zijn bij
Tabel 2. Jaarlijkse mutaties van lopende-rekeningssaldi van
EG-landen in procenten van het bruto binnenlands produkt
c.q. bruto nationaalprodukt van 1979 tot en met 1982
mede onder invloed van de (vertraagde) aanpassingen van de
gas- en elektriciteitstarieven per saldo met bijna 7% steeg.
Ook de economische groei (en de werkgelegenheid) werd
nadelig bei’nvloed. De groei van het bruto binnenlands
1979
produkt steeg er zelfs, rekening houdend met een groei van de
uitvoer naar de OPEC-landen, met 3% minder door.
Binnen de Gemeenschap zijn de repercussies van de olieprijsstijgingen zeer verschillend. Immers, zowel het ener-
1980
– 0,6
Verenigd Koninkrijk . .
Belgie/Luxemburg ….
gieverbruik, het aandeel van olie in de energievoorziening, als
de gemiddeld voor ruwe olie te betalen prijs verschilt van land
tot land. Zowel tussen als binnen de lidstaten treden daardoor
uiteenlopende effecten op. Olieprijsstijgingen beiinvloeden de
Denemarken ………
08
– 1,5
– 2
0,6
– 0,9
– 1,8
1,4
1,2
+ 2,1
– 2,1
0
+ 1,9
– 0,6
+ 0,7
1981
+ 0,2
– 0,5
+
+
–
0,6
1,7
1,5
4,7
0,9
0,7
1982
+
+
+
+
+
+
+
–
0,5
1.7
2
1,9
2,9
2,4
1,9
0,7
0,2
inkomensverdeling tussen de EG-landen, versnellen de infla-
tie op verschillende wijzen, en oefenen een uiteenlopende
Bron: OESO Economic Outlook, nr. 29, juli 1980.
invloed uit op de respectieve vraag- en produktieniveaus. Ook
van andere macro-economische effecten is sprake: landen met
een energie-intensief produktie-apparaat worden geconfronteerd met een extra aantasting van hun relatieve concurrentie-
Opvallend is dat met name lerland, Italie en Belgie/
Luxemburg een aanzienlijke betalingsbalansverslechtering
posities als gevolg van de energiekostenstijgingen, hetgeen de
lopende rekening van de betalingsbalans nog verder onder
druk kan zetten. Een energie-intensief bestedingenpakket kan
hebben ondergaan. Vooral bij lerland en Italie heeft de
doorwerking van de olieprijsstijging een belangrijke rol
gespeeld. De gunstige ontwikkeling in het Verenigd Koninkrijk en Nederland is grotendeels toe te schrijven aan de
de externe positie eveneens extra doen verslechteren. Voorts
zal sprake zijn van secundaire inkomensverdelende effecten
onder meer doordat EG-landen meer aan elkaar voor ruwe
olie en gas van Europese oorsprong moeten betalen, alsmede
waardestijging van de omvangrijke export van energie van
beide landen. Het thans optredende herstel in de grote
EG-landen wordt vooral teweeggebracht door het aantrek-
doordat wisselkoersverhoudingen eventueel worden gewijzigd. Een ander eveneens secundair herverdelend effect treedt
op als de gestegen olie-inkomsten van de olieproducenten in
3) Europese Economie, nr. 7, november 1980.
verschillende mate worden besteed in de lidstaten. Ten slotte
4) Europese Economie, nr. 4, november 1979.
Tabel 1. Energieverbruik in de EG-landen (excl. Griekenland) in 1980 in mln. ton olie-equivalent
West-Duitsland
Frankrijk
55,7
26,7
127 8
44 5
30,6
0,9
107,5
16,3
6,4
Nederland
Belgie
Luxemburg
0,3
93,5
22,9
0,0
29,2
30,4
0,1
0,4
4,6
0,3
( 0,2)
lerland
Denemarken
EG
0,9
0,7
5,6
0,7
5,9
0,0
13,2
0,0
8,9
Verenigd Koninkrijk
70,9
Italic
182,9
65,1
3,6
78,7
39,3
10,4
0,3
199,5
0,1
_
0,0
191,7
28,8
479,6
168,1
42,6
15,0
8,0
19,1
925,9
Olie-invoer in de EG
(excl. Griekenland) in
procenten van het totale energieverbruik in
61,7
68,0
50,3
8,7
70,7
Bron: Euro Stat.
ESB 11-11-1981
1105
ken van de uitvoer naar de OPEC-landen. De hogere
olie-inkomsten van deze laatste leiden na enige tijd tot een
grotere invoer. Vooral Frankrijk, Duitsland, Italic en het
Verenigd Koninkrijk profiteren hiervan. Deze landen namen
juistheid van eventuele correcties. Deze correcties kunnen
strijdig zijn met hun commerciele belangen.
Aan een Gemeenschappelijk beleid gericht op preventieve
acties ter vermindering van de kans op tekortsituaties op
in 1980 circa 42% van de afzet in de OPEC-markt voor hun
rekening. Dit percentage ligt aanzienlijk boven het aandeel
bepaalde deelmarkten is men nog nauwelijks toegekomen.
Juist deze tekortsituaties kunnen een sterke opwaartse druk
van deze landen in de olie-uitvoer van de OPEC-landen. De
aandelen van Belgie en Nederland in de invoer van de OPEClanden bedroegen elk slechts ca. 3 a 4%, terwijl het aandeel
op de vrije-marktprijzen veroorzaken en daarmee aanleiding
geven tot verhoging van de OPEC-prijzen. Een dergelijk
van de overige lidstaten niet boven 1% uitkwam. Deze
gegevens ondersteunen de stelling dat olieprijsstijgingen
op korte termijn leiden tot divergenties in de economische
ontwikkeling van de lidstaten. De landen die thans reeds
als economisch minder sterk te boek staan zoals Italic en
lerland, worden het ernstigst getroffen. Duitsland, Frankrijk
en Nederland kunnen dergelijke prijsontwikkelingen relatief
lidstaten van oordeel waren (en merendeels nog zijn) dat de
beter aan.
Echter ook op middellange termijn zijn er invloeden die het
integratieproces kunnen doorkruisen. Zo zal in de olieproducerende landen niet alleen in toenemende mate sprake zijn van
de olieraffinage maar ook van op gas en olie gebaseerde
chemische industrieen. De produktiestructuur en de concurrentiepositie van vooral die lidstaten die over een energie-intensief produktiepakket beschikken, kunnen als gevolg van
deze wijzigende arbeidsverdeling aanmerkelijk verslechteren.
Vanuit deze achtergronden is het zinvol het energiebeleid
zoals dat in de Gemeenschap gevoerd wordt te beoordelen.
Het communautaire energiebeleid
Het korte-termijnbeleid
Tot dusverre kan het communautaire energiebeleid vooral
worden gekarakteriseerd als gericht op coordinatie van het
nationale energiebeleid met accenten op de zekerstelling van
de energievoorziening en coordinatie van besparingsprogramma’s. Het beinvloeden van energieprijs- (met name
olieprijs)ontwikkelingen heeft weinig aandacht gehad. Al in
het begin van de jaren zeventig is vastgelegd dat alle lidstaten
een olievoorraad voldoende voor 90 dagen verbruik zouden
moeten aanhouden. De inzetbaarheid van deze voorraad
(waaronder meestal begrepen de handelsvoorraden van oliemaatschappijen, waarop lidstaten weinig grip hebben) voor
be’invloeding van de oliemarkt is echter gering. In 1977 is ge-
noemde afspraak aangevuld met het besluit dat lidstaten in
geval van nood het nationale olieverbruik met maximaal 10%
zouden beperken ten einde een eventuele herallocatie van het
aanbod naar lidstaten met voorzieningsmoeilijkheden mogelijk te maken en zo de totale vraag naar olie te beperken. Dit
mechanisme treedt echter niet automatisch in werking. Van
enige betekenis voor de be’invloeding van de olieprijsontwik-
keling kan voorts de regeling zijn die beoogt de kosten en
prijzen van de olieprodukten op de markt doorzichtig te
maken. Deze regeling heeft geresulteerd in periodieke informatieverschaffing van de Commissie aangaande onder meer
de ontwikkeling van de prijzen en kosten van oliebevoorrading. Aan de hand hiervan zou de Commissie in beginsel met
lidstaten kunnen overleggen ten einde overdreven prijsver-
schillen te trachten weg te werken.
Erg effectief zijn de genoemde afspraken, zo heeft de
praktijk uitgewezen, niet geweest. Naar aanleiding van de
laatste olieprijsexplosie en de dreiging van een blijvende
spanning op de oliemarkt besloten de lidstaten eind 1980 de
oliemaatschappijen aan te bevelen zich te onthouden van het
doen van olie-aankopen respectievelijk aan te bevelen een
tijdelijke intering op de voorraden te accepteren. Ook hiervan
was het succes beperkt: van december 1980 tot het voorjaar
van 1981 trad een olieprijsstijging op van circa 10%. Een
obstakel voor een doeltreffend beleid is dat de oliemaatschappijen als derde partij veelal overtuigd moeten worden van de
1106
beleid is nog niet van de grond gekomen omdat sommige
olieproblematiek slechts in lEA-verband effectief te lijf kan
worden gegaan. De medewerking van met name de Verenigde
Staten die in 1980 een derde van de totale lEA-invoer voor
hun rekening namen en van Japan — ruim een kwart van de
lEA-invoer — zou onontbeerlijk zijn. Een stap naar een
communautair beleid op dit punt wordt thans voorbereid
door de Europese Commissie. De gedachten gaan vooralsnog
slechts uit naar een beperkte pooling van de beschikbare
oliereserves. Een grotere reservevoorraad dan 90 dagen lijkt
hiervoor een essentieel element.
Gezien de eerder geschetste ontwrichtende macro-economische gevolgen van olieprijsschokken, is een effectieve
be’invloeding van de oliemarkten dringend geboden. Het
huidige communautaire beleid lijkt hier nog te ver van af te
staan. De Gemeenschap heeft hiertoe wel mogelijkheden,
b.v.:
— de gezamenlijke lidstaten voeren olie in uit een veelheid
van landen, hetgeen de mogelijkheid geeft van onderlinge
hulpverlening in geval van het wegvallen van een bepaald
aanbod. Daarnaast beschikken de lidstaten, zij het in
relatief beperkte mate, over eigen energiedragers. In
gespannen marktsituaties zou de extra inzet van Brits en
Nederlands gas of olie van de nationale strategische
reservevoorraden de opwaartse prijsdruk, voor zover deze
zijn oorzaak vindt op de Europese deelmarkten, kunnen
verminderen. Dit zou in belang van alle lidstaten kunnen
zijn en een aanzet kunnen vormen voor een dergelijk
beleid in lEA-verband. Daartoe is echter niet alleen een
doorbreking van het conserveringsbeleid van het Verenigd
Koninkrijk en ons land en in alle lidstaten van het beleid
ten aanzien van de voorraden nodig, maar ook de
medewerking van de betrokken oliemaatschappijen;
— een minder vergaand instrument, dat reeds in lEA-verband is gehanteerd, is dat oliemaatschappijen worden
verzocht bepaalde tekortposities van maatschappijen in
sommige landen weg te werken. Commerciele belangen
kunnen de realisatie echter hiervan bemoeilijken;
— een nuttige bijdrage kan voorts worden geleverd door de
verplichting om zo nodig het gebruik van olie(produkten)
tijdelijk te vervangen door andere energiedragers. Dit kan
bij voorbeeld bij de elektriciteitsverwerking;
— indirect overheidsingrijpen via het fiscale instrumentarium is eveneens een optie. Zo kan bij gespannen oliemarkt-
situaties een (te) omvangrijke voorraadopbouw worden
ontmoedigd door verhoging van belastingtarieven en kan
dit worden gecompenseerd door relatief lage tarieven (of
zelfs subsidies) in geval van een slappe marktsituatie. Dit
laatste om de opbouw van voorraden aan te moedigen.
Dat overheidshandelen nodig is blijkt thans wel. Bij de
huidige slapte vindt gegeven de hoge kosten van het
aanhouden van voorraden juist voorraadintering bij de
oliemaatschappijen plaats.
Het lange-termijnbeleid
Is het korte-termijnbeleid tot dusverre nog niet bevredigend vanuit de optiek van het beperken van het risico van
nieuwe olieprijsschokken, het middellange-termijnbeleid levert vanuit deze optiek eveneens een weinig florissant beeld.
Naar aanleiding van de ontwikkelingen in 1979 en 1980 is
door de Europese energieministers en door de Europese Raad
van Regeringsleiders intensief overleg gevoerd om een af-
T
doend antwoord te vinden op de uitdaging van olieschaarste.
Dit leidde ertoe dat in mei 1980, in aanvulling op het besluit
olieprijsstijging snel moet worden doorberekend aan de
eindverbruikers. Vermindering van de vraag en vergroting
van 1979 streefcijfers voor de lidstaten voor de invoer van olie
van de investeringen in de energiesfeer zouden hiervan het
gevolg zijn. De vervanging van olie door andere energiedragers en een grotere energie-efficiency zouden erdoor kun-
in de periode 1980-1985 in te stellen, doelstellingen werden
geformuleerd voor 1990 5).
Tussen deze doelstellingen en te verwachten realisaties zal
nen worden bevorderd. Het geheel vrijlaten van de prijzen moet
waarschijnlijk een wereld van verschil liggen. Met name het
aardolieverbruik zal niet zo snel afnemen als beoogd. Onthul-
evenwel worden betreurd: energie-intensieve bedrijfstakken
worden zo aan grote prijsfluctuaties blootgesteld. Een beheerste en enigszins vertraagde doorwerking zou het voordeel
lend zijn de in label 3 opgenomen cijfers, die zijn ontleend aan
recente lEA-gegevens; gegevens die zijn opgesteld met mede-
hebben dat de eonomische aanpassing geleidelijker verloopt.
De realisatie van de energiedoeleinden dient, aldus de
Europese energieministers, ook te worden nagestreefd door
geleidelijk stijgende ree’le energieprijzen. Achtergrond van
werking van de nationale regeringen 6).
De vraag naar ruwe olie zal in een aantal landen absoluut
gezien zelfs nog toenemen. Slechts door de Britse olieproduktie is in 1985 ten opzichte van 1979 sprake van een dalende
deze laatste stellingname was dat de prijselasticiteit van de
vraag naar olie op korte termijn betrekkelijk gering is — in de
orde van grootte van 0,3 —, maar op langere termijn ongeveer
netto invoer van de EG. Deze projecties lijken in een aantal
gevallen bovendien nog te ambitieus. Dit geldt met name voor
het dubbele. Erratische prijsbewegingen zouden in deze
situatie kunnen leiden tot verkeerde signalen met een langdurige doorwerking op het energieverbruik. Op den duur
Denemarken, Griekenland, Italic en lerland. Immers, rekening moet worden gehouden met de huidige ongunstige
vooruitzichten met betrekking tot de economische groei en de
zouden als gevolg van een zekere gewenning aan fluctuates
vertragingen die in de praktijk bij de uitvoering van vergaan-
readies zelfs achterwege kunnen blijven. Een andere overwe-
de plannen zullen optreden. Hierop wordt in het onderstaande nog teruggekomen.
ging was dat in de huidige recessie ondernemingen en
gezinshuishoudingen door de tegenvallende inkomensont-
In de Gemeenschap wordt vooral vertrouwd op het
prijsmechanisme en op investeringen gericht op energiebesparing resp. op vergroting van het aanbod van energiedragers.
wikkeling niet naar de lange termijn kijken en derhalve niet
alle bereid zouden zijn voorrang te verlenen aan energiebesparing of aan de overgang op het gebruik van goedkope
Andere instrumenten als voorlichting over energiebesparing,
energiebronnen. Op communautair niveau wordt voorts naar
subsidiering van energieonderzoek, demonstratieprojecten en
regelgeving ten aanzien van het energieverbruik spelen een
sterk ondergeschikte rol.
5) Deze doelstellingen behelzen met name:
— de verhouding tussen de groei van het bruto nationaal produkt en
de groei van het energieverbruik moet worden teruggebracht tot
0,7 of minder;
Het prijsmechanisme
— het aandeel van het olieverbruik moet worden teruggebracht tot
ongeveer 40% van het brutoverbruik van primaire energie;
Sinds de laatste olieprijsexplosie bestaat binnen de Gemeenschap de tendens om van beheersing van de prijzen van
— in het kader van een communautaire strategic voor energiebesparing moeten de lidstaten vergelijkbare programma’s opzetten;
olieprodukten af te zien. In juni 1980 werd onder meer
— het aandeel van kolen en kernenergie in de elektriciteitsproduktie
moet worden verhoogd tot 70 a 75%;
— de ontwikkeling van vernieuwbare energiebronnen moet worden
besloten dat de eindverbruikersprijzen in overeenstemming
zouden moeten zijn met de situatie op de wereldmarkten. De
energieverbruikersprijzen zouden zo tevens een afspiegeling
aangemoedigd;
— het beleid van de lidstaten voor de vaststelling van energieprijzen
moet worden geharmoniseerd.
6) IEA, Energy policies and programmes of IEA countries. 1980
Review.
kunnen zijn van de kosten van het energie-aanbod op lange
termijn.
Tot deze afspraak behoorde ook de richtlijn dat een
Tabel 3. Ontwikkeling van het olieverbruik in EG-landen in mln. ton olie-equivalent
West Duitsland
Netto olie-invoer
1979 . . . . . . . . . . . .
Italic
145,6
Belgie
Luxemburg
Verenigd Koninkrijk
lerland
Denemarken
Griekenland
Frankrijk a)
1,50
Nederland
-15,5
6,3
8,0
9,5
15,4
10,8
10,7
13,0
14,9
17,7
121,4
101,4
89,7
0,62
0,52
0,61
29,0
113,1
1990 . . . . . . . . . . . .
Olieverbruik/bruto
binnenlands pro-
122,0
1985 . . . . . . . . . . . .
0,22
0,33
0,35
0,50
0,30
0,32
0,31
0,47
0 30
0,46
0,49
0,33
0,34
0,42
0 40
0,60
Olieverbruik /totaal
energieverbruik .
0,65
0,70
0,63
Bron: IEA.
a) Frankrijk is geen lid van het IEA.
Tabel 4. Prijzen (excl. belastingen) media augustus 1981 en belastingpercentages op olieprodukten (media januari 1981) in EG-landen
Benzine/super
…..
Normaal
Dieselolie
353,88(137,4)
345,84(140,3)
302,62 (43,8)
288,01 (78,7)
Italic . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Verenigd Koninkrijk . . . . . . . . . . …..
308,36 (163,4)
285,02(117,9)
264,95(21,5)
309,25 ( 90,3)
302,56 ( 92,3)
295,68 (83,9)
Huisbrandolie
267,90(16,0)
275,44 (46,2)
256,50(16,3)
276,09 (29,9)
286,15 ( 9,2)
252,98 (21,8)
257,32 (24,3)
290,22 ( 5,1)
Stookolie
1 82,44 (- )
206,89 (27,3)
1 83,44 ( 3,4)
177,03 (- )
229,97(13,0)
184,75 ( 0,5)
188,00(03,1)
193,30 ( 8,7)
Toelichting: prijzen luiden in dollars per ton; belastingpercentages staan tussen haakjes.
Bron: Europese Commissie, Aardoliebulleiin.
ESB 11-11-1981
1107
een meer gecoordineerd energieprijzen- en heffingenbeleid
tuurbeleid, budgettair beleid en dergelijke) ingrijpende be-
gestreefd. Dit mede in het belang van een evenwichtige ont-
leidsaanpassingen nodig zullen zijn. Deze elementen bemoei-
wikkeling van de Gemeenschap.
lijken het tot stand komen van een meer geharmoniseerd
De verhouding tussen de prijzen van de verschillende
energieprodukten is in de praktijk echter niet altijd in
overeenstemming met de genoemde beleidslijnen. Bovendien
lopen de energieprijzen van de diverse lidstaten uiteen, zoals
label 4 laat zien.
Het blijkt dat er als gevolg van de uiteenlopende belastingregimes, verschillende mate van overheidsingrijpen, en institutionele factoren aanzienlijke verschillen zijn in de mate
communautair beleid op dit punt. Tegelijkertijd geeft het aan
dat een adequaat energiebeleid ingebed moet worden in het
totale macro-economische beleid.
Aanvaarding van een trendmatige stijging van de reele
energieprijzen impliceert dat ook de eerder vermelde macroeconomische nadelen van de energieprijsstijging in het beleid
moeten worden opgevangen. Hiervoor zijn adequate mogelijkheden: in een tijd van tijdelijke ontspanning van de oliemarkt
zouden de nationale belastingen op energie gecoordineerd
waarin olieprijsstijgingen doorwerken in de eindverbruikersprijzen. Hier komt bij dat de tariefstructuren van land tot land
kunnen worden verhoogd, terwijl de opbrengsten van deze
verschillen. Aan het prijs- en fiscale beleid van de lidstaten
verhoging weer worden teruggesluisd naar de particuliere
liggen veelal niet-energiepolitieke doeleinden ten grondslag.
Zo lijkt het verbruik van energie in sommige landen in
sectoren als de visserij, de tuinbouw en ook chemie te worden
sector. Het voordeel hiervan is dat de verbruikersprijzen van
gesubsidieerd. Een dergelijke subsidiering is niet in overeenstemming met het genoemde beginsel dat energieverbruikers-
prijzen een afspiegeling moeten zijn van de kosten van het
energieverbruik op lange termijn. Het laag houden van
energieprijzen biedt geen soelaas op de lange termijn, als de
energieprijsstijging toch gevolgd moet worden. Omdat ande-
ren zich eerder aan de veranderde prijsverhoudingen hebben
aangepast zal zelfs een concurrentienadeel kunnen optreden.
Ook zijn in sommige landen de elektriciteits- en soms ook
de gastarievenstructuren als uitvloeisel van het industriebeleid nog sterk degressief en wordt nog gewerkt met bloktarie-
ven en volumekortingen voor grote afnemers. Het spreekt
voor zich dat kunstmatig laag gehouden prijzen voor elektriciteit — die vaak wordt opgewekt met olie — en voor
olieprodukten het streven naar vermindering van het olieverbruik doorkruisen.
Een ander voorbeeld is dat in verscheidene landen de
energie trendmatig kunnen stijgen hetgeen in het belang van
een evenwichtige aanpassing van de economieen nodig is,
terwijl geen sprake is van ruilvoetverlies noch van betalingsbalansverslechtering. De terugsluizing van de overheidsinkomsten kan bovendien in het kader van de herstructurering
of van een gewenste inkomensontwikkeling plaatsvinden.
Mitigering van de effecten van hogere energieprijzen kan
slechts plaatsvinden door maatregelen om de produktiestructuur te versterken, door het wegwerken van structured
onevenwichtigheden in de economie en door verhoging van
het aandeel van de investeringen in het nationale inkomen.
Een randvoorwaarde hierbij is evenwel dat de hierdoor
opgeroepen economische groei niet leidt tot een stijgende
olievraag, hetgeen een nieuwe golf van olieprijsstijgingen tot
gevolg zou kunnen hebben. Dit betekent dat bij de economische herstructurering de investeringen in de energiesfeer van
het grootste belang zijn. Selectieve groei is met andere
woorden geboden.
energieprijsstijgingen voor de kleinverbruikers blijken te zijn
achtergebleven bij die voor grotere verbruikers. Dit is veelal
een gevolg van het gevoerde inkomensbeleid. Voor zover
De investeringen in de energiesfeer
evenwel lagere inkomens uit inkomenspolitieke overwegingen moeten worden beschermd tegen de olieprijsschokken
lijken in plaats van energiesubsidies veeleer maatregelen als
Het accent dient bij de investeringen in de energiesfeer
vooral op het bereiken van grotere energie-efficiency te
extra financiele steun gericht op vermindering van het
liggen. Tot dusverre heeft het energiebesparingsbeleid in de
meeste Europese landen echter nog geen prioriteit gekregen
energieverbruik, of meer in het algemeen koopkrachthandhavende maatregelen in de fiscale sfeer, of maatregelen in de
boven vergroting van het energieaanbod, integendeel.
Slechts 20% van de in de periode 1980-1990 beschikbare
sfeer van de sociale premies gewenst.
middelen voor investeringen in de energiesfeer zou volgens
medelingen van de Commissie voor herstructurering van de
vraag zijn bestemd. De overige middelen vloeien naar vergroting van het energieaanbod. Naast belangrijke niet-macroeconomische overwegingen (milieubehoud en beperking van
de bodemuitputting) zijn voor een prioriteit van energiebe-
De nationale fiscale belastingregimes staan een energiebeleid dat is gericht op geleidelijk stijgende reele energieprijzen,
in de weg en wel op verschillende wijzen. De belastingheffing
is veelal terug te voeren op budgettaire overwegingen en het
beleid ten aanzien van energieprijzen op inkomenspolitieke
en sectorstructuurpolitieke overwegingen. Voorts geldt dat de
belastingtarieven vaak een hoeveelheidsgrondslag en niet een
waardegrondslag hebben. Als gevolg hiervan stijgen de
eindverbruikerstarieven minder dan de prijzen van de ener-
giedragers zelf. Hier komt nog bij dat de overheden in
sommige landen de laatste jaren afzien van belastingverhoging om het effect van de olieprijsontwikkeling op de
economie te beperken. Overigens betekent dit dat het olieverbruik tot dusverre minder is afgeremd dan bij handhaving van
het relatieve belastingaandeel het geval zou zijn geweest.
Hierdoor is indirect bijgedragen aan de instandhouding van
sparing boven vergroting van het energieaanbod ook macroeconomische overwegingen aan te voeren. Besparing lijkt
sneller vruchten te kunnen afwerpen dan vergroting van het
aanbod van energiedragers. Vergroting van het aanbod is
immers een tijdrovend proces. De energie-afhankelijkheid en
de betalingsbalanspositie zullen er ook sneller door verbeteren. Tegelijkertijd levert het waarschijnlijk meer werkgelegen-
heid op, gezien bij voorbeeld het arbeidsintensieve karakter
van isolatie van gebouwen en woningen. Bovendien verbetert
de relatieve concurrentiepositie van de Europese economieen
er door.
een onevenwichtige oliemarkt. Per saldo werd de niet plaats-
Investeringen gericht op vergroting van het energie-aanbod
gevonden belastingverhoging waarschijnlijk vervangen door
een extra olieprijsstijging. Gezien de dientengevolge overbo-
zullen echter meer in de belangstelling staan. In de eerste
plaats geldt dat deze voor de betrokken ondernemingen
dige middelenoverdracht aan de olieproducenten is dat een
minder gewenste ontwikkeling.
gezien de energieschaarste aantrekkelijk zijn. Daarnaast is er
Willen de energiepolitieke afspraken in de praktijk kunnen
worden nagekomen, dan zijnvelebeleidsaanpassingennodig,
beleid eerder te richten op vergroting van de afzet dan op
ook buiten het energieveld. Vermoedelijk is daar tot dusverre
door de diverse beleidsmakers weinig bij stilgestaan. Wijziging
van de systematiek van heffingen op energie en hantering van het
fiscale instrument in het teken van de energiepolitiek betekent
dat elders (i.e. bij het inkomensbeleid, prijsbeleid, sectorstruc1108
een veel voorkomende neiging van ondernemingen om het
vermindering van de produktiekosten. Een belemmerende
factor is voorts dat de investeringen voor de herstructurering
van de vraag naar energie door alle huishoudingen moeten
worden verricht. Gezien het kleinschaliger karakter en een
veelal op de korte termijn georienteerd beleid van ondernemingen en gezinshuishoudingen en daarbij in aanmerking
nemend de beperkt beschikbare financieringsmiddelen dreigen de energie-efficiency bevorderende investeringen achter
te blijven.
Overheidsstimulering
In het voorgaande is gesteld dat een goed energieprijsbeleid
en een beleid gericht op de bevordering van investeringen in
de energiesfeer bij uitstek hulpmiddelen zijn om de energie-afhankelijkheid terug te dringen en, wat de investeringen
betreft, de economic te stimuleren. Vermindering van de
energie-afhankelijkheid betekent dat op de lange termijn een
hoger tempo van economische groei kan worden bereikt, het-
geen onontbeerlij k is voor een verbetering vande werkgelegenheidsontwikkeling. De huidige vooruitzichten wijzen echter
niet in deze richting, integendeel.
De recessie maakt realisatie van de Europese doelstellingen
minder waarschijnlijk. De prognoses ten aanzien van het
energieverbruik waren gebaseerd op een hoge economische
groei. De verminderde bestedingen, de hoge renteniveaus en
de geringe financieringsmogelijkheden beperken de investeringsgeneigdheid, vooral m.b.t. nieuwe projecten. Vooral de
zwakste lidstaten lijken hierdoor te worden getroffen.
Bovendien blijft de vraag naar energie achter. De betrekkelijke ontspanning op de oliemarkt met zelfs een lichte
neerwaartse prijsdruk die het gevolg is van de recessie, bergt
het gevaar in zich dat er een vals gevoel van optimisme
gecoordineerde aanpak van de investeringen in de energiesfeer is ook aan te bevelen. De onderlinge economische
relaties tussen de lidstaten doen een multiplicatorwerking
ontstaan. Voor zover betalingsbalansmoeilijkheden voor
sommige lidstaten resulteren uit een dergelijke aanpak is een
gecoordineerd beroep op de internationale kapitaalmarkten
een mogelijke uitweg.
Van de zijde van de Europese Gemeenschap is van
investeringsstimulering in de energiesfeer ten gunste van de
zwakste lidstaten overigens niet veel te verwachten: van het
totale Gemeenschapsbudget is nog geen 2% uitgetrokken
voor het energiebeleid. De omvang van het nieuwe communautaire leningsinstrument, waarvan een van de hoofddoelstellingen is om investeringen te steunen die bijdragen tot de
doelstellingen op energiegebied, blijft beperkt. De maximale
omvang van dit instrument bedraagt 1 mrd. ERE (circa f. 2,75
mrd.). In de periode 1979 tot oktober 1980 was hiervan circa
215 mln. ERE in de energiesfeer aangewend.
De toekomst van het Europees energiebeleid
Gezien de slechte ervaringen met twee oliecrises dit decennium is het te betreuren dat een communautair energiebeleid
dat een doeltreffend antwoord zou kunnen geven op oneven-
wichtigheden op de oliemarkten, niet gerealiseerd is. Beleidsafspraken blijken veelal slechts te maken te zijn in lEA-kader
of ter voorbereiding van lEA-afspraken. Daarnaast gaan de
ontstaat waardoor de noodzakelijke investeringen in de
lidstaten bij hun nationale energiebeleid uit van verschillende
energiesfeer uitblijven. Onder invloed van de slechte budget-
invalshoeken. Landen die zelf beschikken over olie of over
een alternatief zoals gas zoals het Verenigd Koninkrijk en
Nederland willen de eigen energievoorraden conserveren.
Sommige landen zoals Italic en Frankrijk zien veel heil in de
inzet van kernenergie, andere in met name kolen en gas en in
het terugdringen van de vraag naar energie.
taire positie van de overheden moet daarbij soms zelfs ook op
overheidsinvesteringen of subsidies in de energiesfeer worden
gesnoeid.
Er zijn ook andere factoren die belemmerend werken. Door
het ontbreken van een goede infrastructuur (b.v. vervoers- en
overslagfaciliteiten voor kolen, met name ten behoeve van de
Verschillen treden ook aan de dag bij de visie op het
elektriciteitsopwekking), door de aanwezigheid van politieke
en administratieve hinderpalen en milieuwetgeving (kolen- en
kernenergie!), door twijfels over de ontwikkeling van de
marktmechanisme. Met name West-Duitsland en het Verenigd Koninkrijk vertrouwen vooral op dit mechanisme om
het energieprobleem te lijf te gaan; Frankrijk en Denemarken
energiemarkt en ten slotte door onvoldoende beschikbaar-
achten overheidsingrijpen in de allocatie noodzakelijk. Hier
heid van gekwalificeerd personeel dreigen de investeringen
eveneens achter te blijven bij de ramingen. Volgens op
komt nog bij dat in sommige landen het energiebeleid nog
gebrekkig geformuleerd is; Belgie, Italic en Griekenland
nationale projecties gebaseerde ramingen van de Europese
Commissie 7) stijgen de investeringen in de energiesfeer in de
kennen nog nauwelijks een nationaal energiebesparingsbeleid, wat overigens een extra bewijs is voor het feit dat de
doelstellingen van de beide laatste landen veel te ambitieus
zijn.
periode 1980-1990 per jaar slechts metgemiddeld 2% van het
bruto nationaal produkt, d.w.z. slechts 0,5% meer dan het
gemiddelde over de laatste jaren. Het percentage van 2 zou
volgens de Commissie overigens nog niet eens voldoende zijn
om de doelstellingen voor 1990 te realiseren. Hiervoor zou per
jaar 0,5% van het bruto nationaal produkt extra moeten
worden gei’nvesteerd.
De oplossing van de energieproblematiek dreigt door al
deze factoren uit te blijven of op zijn best zeer te
vertraagd. Het wegens slechte afzetvooruitzichten
financieringsmiddelen in stand houden van een
energie-intensief produktie-apparaat betekent dat
worden
en dure
relatief
bij een
eventuele economische opleving het energieverbruik weer
snel zal kunnen toenemen. Indien de investeringen in de
binnenlandse energieproduktie dan nog onvoldoende zijn, is
duidelijk dat afhankelijkheid van buitenlandse olie zeer groot
zal blijven.
In deze omstandigheden lijkt vergaande overheidsstimulering gezien de grote maatschappelijke kosten van olieprijsstijgingen onontbeerlijk. Daarbij zal in verband met de hoge
financieringstekorten een prioriteitenherschikking binnen de
overheidsuitgaven ten gunste van investeringen in de energiesfeer nodig zijn. Essentieel is ook een meer gezamenlijke
aanpak om de communautaire middellange-termijndoelstellingen alsnog te realiseren en daarbij eventueel de zwakkere
lidstaten te ondersteunen. Juist deze landen bevinden zich in
een situatie van ongunstige betalingsbalansposities en van de
noodzaak om aanzienlijke oliebesparingen te realiseren. Een
ESB 11-11-1981
Ten slotte is er geen overeenstemming over de rol die de
Gemeenschap zou moeten spelen. Dit hangt niet alleen samen
met verschillen in opvatting ten aanzien van de wenselijkheid
van overdracht van nationale bevoegdheden naar een supranationaal niveau, maar vooral met de wensen van de lidstaten
ten aanzien van de besteding van het communautaire budget.
Daarnaast lijken de relatief rijkere lidstaten er weinig voor te
voelen om nu ook in het kader van een Gemeenschappelijk
energiebeleid extra middelen over te dragen aan de minder
bedeelde lidstaten.
Juist deze laatste groep heeft, zoals eerder is aangegeven,
behoefte aan middelen voor investeringen in de energiesfeer
om de beoogde vermindering van de energie-afhankelijkheid
te realiseren. Het voorgaande betekent dat voor de Europese
Commissie slechts een beperkte taak is weggelegd. Ze kan in
eerste instantie hooguit het nationale energiebeleid van de
lidstaten kritisch toetsen en op intensivering van dit beleid
aandringen. Een en ander betekent dat het communautaire
energiebeleid het voornamelijk moet hebben van harmonisa-
tie en coordinate van het nationale beleid. Veel zal dan ook
moeten afhangen van de nationale beleidsinspanningen.
7) Europese Economic, nr. 7, november 1980.
1109
Conclusie
De Europese economieen lijken nog vele jaren uitermate
kwetsbaar te blijven voor olieprijsschokken. Zonder beleidsaanpassingen zullen de energiedoelstellingen voor 1990 niet
worden gerealiseerd. De streefcijfers zijn op zich lang niet
afdoende om de in de toekomst dreigende olieschaarste met
nieuwe olieprijsgolven effectief te kunnen bestrijden. De nu
beoogde aanpassingen lijken slechts de snelle groei in de
afhankelijkheid van ingevoerde olie te stoppen. Evaluatie van
de beschikbare instrumenten in het licht van de huidige
omstandigheden wijst uit dat dit doel waarschijnlijk zelfs niet
kan worden gehaald. Waarschijnlijk nog onvoldoende wordt
door regeringen en parlementen beseft dat het prijsaspect van
het energieprobleem zeer grote macro-economische repercus1110
sies heeft, waarvan niet de minste is dat de economische groei
erdoor wordt begrensd. Te weinig ook lijkt men ervan
doordrongen dat een beter gecoordineerd en gei’ntegreerd
beleid zal moeten worden gevoerd om te voorkomen dat de
toekomstige economische ontwikkeling wordt overschaduwd
door beslissingen van de olieproducenten, waarbij ook de
economische samenhang van de Gemeenschap voortdurend
op de proef kan worden gesteld.
De aandacht zal moeten worden gericht op het beperken
van de kans op olieprijsstijgingen. Een intensievere bemoeienis van de Europese Gemeenschap met de oliemarkt lijkt op
zijn plaats. Voor een doeltreffendebenadering van het olieprobleem is nodig dat zowel het instrumentarium van energiebeleid
voor de korte termij n als dat voor de middellange termij n word t
uitgebreid en waar mogelijk beter wordt toegepast. Verder-
gaande harmonisatie van de energieprijzen en de heffingen op
energiedragers en energieprodukten en een goed gecoordineerde dosering van de investeringen in de energiesfeer is
onontbeerlijk voor een evenwichtige ontwikkeling van de
Gemeenschap. Beseft moet evenwel worden dat het prijsinstrument slechts een beperkte bijdrage aan het realiseren van
de energiedoelstellingen kan leveren. De Europese overheden
zetten waarschijnlijk teveel op deze kaart. Dit is een ernstig
risico, te meer omdat sprake kan zijn van een overschatting
van de prijselasticiteitswaarden. Sterkere stimulering van de
inspanningen op het gebied van energieonderzoek, van de
investeringen in nieuwe energiebronnen en van energiebesparingen is dringend geboden. Meer dan tot dusverre zal
aandacht moeten worden besteed aan het elimineren van
ESB 11-11-1981
factoren die het tot stand komen vandenoodzakelijkeinvesteringen in de energiesfeer belemmeren. Een belangrijke plaats
zal ook moeten worden ingeruimd voor regelgeving (wetten
en voorschriften) voor financiele stimulansen beperkt is.
Het is aan te bevelen om binnen het overheidsbudget
ruimte te maken voor extra uitgaven voor de oplossing van
het energieprobleem. Getracht zal moeten worden voldoende
financieringsmiddelen vrij te maken voor de herstructurering
van de Europese economieen in de richting van een geringere
afhankelijkheid van energie. In het macro-economische beleid zal dan ook een grotere plaats moeten worden ingeruimd
voor het energie-aspect. Vermindering van de afhankelijkheid
van ingevoerde olie dient daarbij een hoofdrol te spelen.
A. P. Ranner
1111