Is bouwen in de stad wel zo duur
als het lijkt?
DRS. J. A. VAN DER VLIST*
Als gevolg van een algemene inkomensstijging en een sterke toename van de
verplaatsingsmogelijkheden heeft het wonen buiten de stad na de oorlog een hoge vlucht
genomen. Buiten de bestaande stedelijke gebieden rezen grote nieuwbouwwijken
uit de grond, terwijl woningbouwplannen in of aan de rand van de stad vaak afstuitten op te hoog
geachte grondprijzen. Dit leidde in veel gevallen tot een achteruitgang
van de kwaliteit van de stedelijke voorzieningen, die elders tegen hoge kosten weer
moesten worden opgebouwd. Bij een keuze tussen bouwen in de stad en bouwen buiten de
stad zou met deze kosten rekening moeten worden gehouden en zouden
niet alleen de grondkosten van de alternatieve bouwlokaties vergeleken moeten worden.
In dit artikel worden globale berekeningen gepresenteerd waaruit blijkt dat aan het bouwen in de
stad veelal kostenvoordelen zijn verbonden waardoor het uiteindelijk niet duurder
hoeft uit te vallen dan het bouwen daarbuiten.
Inleiding
De maatschappelijke ontwikkelingen hebben sedert de
oorlog onder meer geleid tot een grote stijging van de
inkomens en een daarmee samenhangende vergroting van
de verplaatsingsmogelijkheden, vooral als gevolg van het toenemend autobezit. Terwijl men vroeger voor een arbeidsplaats of voor voorzieningen veelal was aangewezen op een
woning in de stad, kwam in latere decennia het buiten
wonen ook binnen bereik van anderen dan de zeer vermogenden, die al voordien in de grote steden werkten en bij voorbeeld in het Gooi of op de Utrechtse Heuvelrug resideerden.
Gezien de grote invloed die de Nederlandse overheid heeft
op de ruimtelijke ontwikkeling, kan worden gesteld dat de
overheid deze vlucht uit de stad zoal niet heeft gestimuleerd,
dan toch zeker wel heeft begeleid.
De reden van vertrek uit de stad was in vele gevallen o.m.
het gevolg van het niet beschikbaar zijn van een woning van
het gewenste type (dikwijls het eengezinshuis) in het stedelijke gebied. Nog niet zo lang geleden bestonden immers de
stedelijke nieuwbouwwijken in overwegende mate uit woningen in meergezinshuizen (flats, maisonnettes, gestapelde
laagbouw en met andere fraaie termen aangeduide nieteengezinshuizen). Daarnaast waren het systeem van grondexploitatie (erfpacht) en de veelal hoge grondprijzen die in
stedelijke .nieuwbouwwijken dikwijls voorkwamen, remmen
op de uitbreiding van de woonbebouwing van onze grotere
steden.
Dezelfde hoge grondprijzen verhinderden ook dat verouderd stedelijk gebied voor bebouwing met woningen in
aanmerking kwam. De gemeenten zochten in voorkomende
gevallen naarstig naar beter renderende bestemmingen,
zoals winkels, kantoren en dergelijke. Lukte dat niet, dan
bleven reeds kaalgeslagen terreinen braak liggen en takelde
de verouderde bebouwing nog verder af.
De vooral door de voortdurende daling van de gemiddelde
gezinsgrootte afnemende woningbezetting in de steden had
verder tot gevolg dat het draagvlak van verschillende stedelijke voorzieningen afnam, waardoor de kwaliteit van deze
voorzieningen in ieder geval niet omhoog ging en in vele
gevallen zelfs afnam.
840
Deze afneming van het verzorgingspeil van de bevolking
vormde weer een extra stimulans voor het vertrek uit de stad
naar gebieden buiten de stad waar deze (stedelijke) voorzieningen weer tegen hoge kosten moesten worden opgebouwd
of verbeterd.
Hoewel blijkens de Verstedelijkingsnota 1) de centrale
overheid wel oog heeft voor de problematiek van de ontvolking van de steden, is zij pessimistisch gestemd over de
fysieke mogelijkheden daar iets tegen te doen (en wordt
— afgezien van de stadsvernieuwing — in feite vooral het accent gelegd op kanalisering van de overloop in groeikernen).
Tijdens de inspraakprocedure rond de Verstedelijkingsnota is van verschillende kanten evenwel sterk gepleit voor
een betere benutting van de woningbouwmogelijkheden in
bestaande stedelijke gebieden. In de praktijk blijkt de ontwikkeling van woningbouwplannen in of aan de rand van de
grote steden veelal af te stuiten op te hoog geachte verwervingskosten van de grond c.q. de hoge kosten van het gereed
maken van de terreinen. Afgezien van het probleem of deze
hoge grondkosten in feite reeel zijn, kan de vraag worden gesteld of deze hoge kosten niet worden geevenaard of wellicht
zelfs worden overtroffen door de hoge kosten die het bouwen
in nieuwe woongebieden op enige afstand van de stad met zich
brengt als gevolg van de noodzaak van het tot stand brengen
van de benodigde nieuwe sociale infrastructuur aldaar en van
een verkeersinfrastructuur tussen dit gebied en de stad.
Zo zijn vooral de oudere stadsdelen van onze steden onderhevig aan een sterke terugloop van de bevolking, met als gevolg dat de hier aanwezige voorzieningen meestal een toenemende overcapaciteit vertonen en er dikwijls zelfs tot sluiting
of verplaatsing van scholen, gezondheidsvoorzieningen, winkels en dergelijke moet worden overgegaan. Maar ook in de
nieuwere stedelijke gebieden wordt men geconfronteerd met
een aanzienlijk lagere woningbezetting dan vroeger, c.q. bij het
* De auteur is hoofd van de afdeling Regionaal Onderzoek van het
Nederlands Economisch Instituut. Hij dankt drs. R. E. van der
Horst voor zijn medewerking bij het tot stand komen van dit artikel.
1) Tweede Kamer, Derde nota over de ruimtelijke ordering, deel 2,
Verstedelijkingsnota, 1975-1976 en 1976-1977, nr. 13754.
opstellen van de plannen werd aangenomen. Zo zijn verschillende voorzieningen van een gemeente als Amstelveen
gepland op een bevolking van circa 100.000 inwoners terwijl
volgens de huidige vooruitzichten op maximaal 70.000 a
80.000 inwoners behoeft te worden gerekend.
Het Nederlands Economise!! Instituut heeft onlangs
een in opdracht van het Ministerie van Volkshuisvesting
en Ruimtelijke Ordening verrichte studie afgesloten, waar-
in een model wordt ontwikkeld om kostenverschillen van
het bouwen op verschillende lokaties te kunnen berekenen 2). Hoewel deze studie feitelijk was gericht op het
vervaardigen van een instrument om in voorkomende
gevallen te kunnen kiezen uit enkele gespecificeerde bouw-
lokaties, is het toch mogelijk gebleken — zij het onder gebruikmaking van een aantal veronderstellingen — enkele
algemene conclusies te trekken. In het hiernavolgende zal,
na een korte uiteenzetting over de methodiek 3), vooral
aandacht worden besteed aan deze algemene conclusies.
De gebruikte methodiek
Voor het maken van een keuze uit een aantal gewenste
lokaties op grond van economische criteria zou inzicht
moeten worden verkregen in alle mogelijke kosten en baten
die met het bouwen op verschillende lokaties samenhangen.
Hierbij zou bij voorbeeld ook moeten worden gedacht aan het
effect op het natuurlijke milieu 4).
In overleg met de opdrachtgever werd met name uit
kosten- en tijdsoverwegingen niet getracht een dergelijke
veelomvattende studie te verrichten, maar werd een aantal
beperkingen aangebracht. Zo werd afgezien van een kwanti-
ficering van de baten, zowel de positieve als de negatieve,
waaronder de milieu-effecten dienen te worden gerekend.
Wat de kosten betreft zijn uitsluitend de investeringskosten en dus niet de exploitatiekosten in aanmerking genomen. Het gaat hierbij om de zuivere investeringskosten
(exclusief eventuele bijkomende rentekosten) ongeacht door
wie deze investeringen worden gedaan en eveneens exclusief
de eventuele opbrengsten uit deze investeringen. Deze laatste behoren evenals de bijkomende rentekosten tot de
exploitatie.
In de studie zijn dus berekeningen gemaakt van de totale
investeringskosten die het bouwen van woongebieden van
verschillende omvang en samenstelling op verschillende
plaatsen met zich brengt.
Onder een verschillende samenstelling van de woongebieden wordt vooral gedacht aan de differentiatie naar bouw-
wijze (hoog, laag, en dergelijke), grootte en kwaliteit van
de woningen. Bij het op verschillende lokaties bouwen
spelen de verschillen in grondgesteldheid en verwervings-
prijs van de grond een voorname rol.
Voor de verschillende lokaties is in verband met de daar-
mee samenhangende kosten van de benodigde infrastructuur
daarnaast van betekenis de afstand tot de stad waarvoor de
,,overloop” moet worden opgevangen. In de studie werd de
berekening van de kosten van het stedelijk bouwen beperkt
2) Nederlands Economisch Instituut, afdeling Regionaal Onderzoek, De investeringskosten van woonwijken op alternatieve lokaties; ,,de prijs van een waning”, Rotterdam, maart 1981. Een
samenvatting van deze studie zal worden gepubliceerd door de
afdeling voorlichting van het Ministerie van Volkshuisvesting en
Ruimtelijke Ordening.
3) Voor een uitgebreidere beschrijving van deze methodiek en van
de uitkomsten wordt verwezen naar drs. R. E. van der Horst en
drs. J. A. van der Vlist, Kosten van stedelijke bebouwing: ,,de
prijs van een waning”, Netherlands Economic Institute, Series
Foundations of Empirical Economic Research, Rotterdam, 1981.
4) De kwantificering van de milieu-effecten zou kunnen gebeuren
met behulp van de schaduwprojectmethode zoals o.m. beschreven
in: L. H. Klaassen en J. A. van der Vlist, De schaduwprojectmethode
als hulpmiddel bij het opstellen van kosten-batenanalyses. Met een
praktische toepassing op het Balgzandproject, ESB, 6 juni 1979.
841
tot het bouwen aan de rand van de stad. In deze fase van het
onderzoek werd (nog) afgezien van het bouwen in het bestaande stedelijk gebied.
De kosten van de verkeersinfrastructuur tussen het woongebied en de stad zijn in deze studie beperkt tot de investeringskosten ten behoeve van het vervoer tussen het woon-
kunnen worden genoemd gemiddelde of modale kwaliteit
blijkt de prijs van een woning 5) per 1 januari 1979, inclusief
BTW bijna f. 222.000 te bedragen. Circa 62% van dit bedrag
wordt gevormd door de zuivere bouwkosten van de woningen. 22% wordt veroorzaakt door de benodigde (nietverkeers-)voorzieningen en ruim 16% kan als grondkosten
gebied en de stad, die ten laste van de overheid komen.
Onder de ,,prijs van een woning” worden begrepen alle
met de stichting van een wijk samenhangende investeringsbedragen, gedeeld door het aantal woningen.
De resultaten
5) Exclusief de investeringskosten van de verkeersinfrastructuur
Bij een woongebied van 20.000 woningen van wat zou
tussen het woongebied en de stad.
in ruime zin worden aangemerkt (verwervingskosten, kosten
van bouwrijp maken en aanlegkosten van parken, verkeersinfrastructuur binnen de wijk, parkeerplaatsen en dergelijke).
2. Het is bekend dat het bouwen in bestaand stedelijk gebied
als gevolg van het bouwen in kleinere series, hogere
transport- en bewakingskosten en dergelijke, veelal tegen
een hogere bouwprijs moet gebeuren. Deze hogere bouw-
De (overheids)investeringen 6) in de verkeersinfrastructuur tussen het woongebied en de stad zijn becijferd op
kosten zullen echter slechts een deel van het aangegeven
f. 3.800 per woning bij een woongebied dat aan de rand van de
stad ligt en op f. 9.800 bij een woongebied op een afstand
van 20 km van de stad.
De extra kosten voor het treffen van stedelijke voorzieningen bij het bouwen op afstand van de stad zijn eigenlijk
pas goed te bepalen bij een vergelijking van een aantal concrete lokaties. Dan pas kan worden bepaald of de aanwezige
voorzieningen in het stadslichaam voldoende capaciteit
(zullen) hebben om de behoefte vanuit de aan de rand gebouwde wijk te kunnen dekken. Anderzijds kan dan worden
nagegaan of de op afstand gebouwde wijk kan profiteren
van reeds in de omgeving aanwezige voorzieningen of dat
hier nieuwe voorzieningen dienen te worden getroffen. In de
NEI-studie is een benadering gemaakt van de mogelijke
kostenvoordeel in beslag nemen.
3. In het voorgaande is reeds gewezen op de beperkingen
die in de studie zijn aangebracht. Zo is bij voorbeeld de
batenzijde buiten beschouwing gebleven, evenals de kosten
en baten in de exploitatieve sfeer. Men mag veronder-
stellen dat een berekening van de baten en de exploitatiekosten de richting van de getrokken conclusie niet zal ver-
anderen. De schade toegebracht aan het milieu zal bij
bouwen ,,in de wei” ongetwijfeld groter zijn dan bij
bouwen ,,in de stad”. Over de maatschappelijke exploitatiekosten kan wat betreft het verkeer 8) veilig worden aangenomen dat deze bij bouw ,,in de stad”substantieel lager
zullen uitvallen dan bij bouw ,,in de wei”.
extra kosten door aan te nemen dat 20.000 woningen aan
Slot
de rand van de stad worden gebouwd verdeeld over 5 lokaties van 4.000 woningen. Zodoende wordt verondersteld
dat de berekende voorzieningen die een wijk van 20.000
woningen vereist boven een van 4.000 woningen met behulp
Men kan zich afvragen waarom het bouwen van woningen
in de stad meestal op grond van de kostenproblematiek
van de capaciteit van de bestaande stedelijke voorzieningen
kunnen worden opgevangen. Hiermee zou dan per woning
een bedrag van f. 24.600 kunnen worden bespaard.
Hoewel de studie, zoals opgemerkt, is beperkt tot het
bouwen aan de rand van de stad versus het bouwen op enige
afstand van de stad, is het toch wel mogelijk van de berekende
resultaten gebruik te maken voor een vergelijking van de
kosten van het bouwen binnen bestaand stedelijk gebied
met die op enige afstand.
Eerder werd opgemerkt dat de kosten van verwerving van
de grond inclusief sloopkosten, schadevergoedingen voor
huidige gebruikers enz. ,,in de stad” veel hoger zijn dan ,,in de
wei”. Uit de in de studie gegeven uitkomsten van de gemaakte
berekeningen kan echter worden afgeleid dat de besparingen
vergeleken met het ,,in de wei”-alternatief voor de te treffen
voorzieningen, uitgedrukt per ha van de totale wijkoppervlakte op ruim f. 970.000 kunnen worden berekend bij gebruikmaking van de in het voorgaande omschreven benadering 7). Aannemende dat de prijs per ha te verwerven
gebied ,,in de wei” op f. 150.000 kan worden gesteld, zou per
ha thans bestaand stedelijk gebied een bedrag van circa
f. 1,1 mln. kunnen worden uitgegeven om een gelijk kosten-
niveau met ,,in de wei” te bereiken.
Bij deze raming is uitgegaan van een gemiddelde of modale
samenstelling van het nieuwe woongebied. ,,In de wei” worden echter meestal wat grotere en lagere huizen gebouwd,
terwijl in of bij de stad vaak een meer stedelijke bouwwijze
wordt vertraagd en in vele gevallen zelfs achterwege blijft
terwijl daarmee toch grote kostenvoordelen zouden zijn te
behalen. De oorzaak van dit verschijnsel zal waarschijnlijk
in belangrijke mate hieruit moeten worden verklaard, dat de
voordelen aan anderen toevloeien dan aan hen die de kosten
moeten dragen. Een hoge verwervingsprijs van de grond
leidt via het systeem van grondexploitatie tot hogere grond-
kosten, waardoor de kosten van de woning tot een dikwijls
onaanvaardbare hoogte worden opgedreven, tenzij subsidie
van gemeente of meestal van het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening een deel van deze lasten
wegneemt.
De voordelen daarentegen worden in de vorm van minder
uitgaven meestal getoucheerd door andere instanties en zijn
daardoor onderbelicht. Het Ministerie van Onderwijs behoeft bij voorbeeld minder schoolgebouwen te stichten of
te subsidie’ren. Besparingen zijn er ook in de sfeer van het
verkeer op kosten die anders door het Ministerie van Verkeer
en Waterstaat zouden moeten worden opgebracht en besparingen op het gebied van de gezondheids- en andere maatschappelijke voorzieningen, waardoor minder investeringen
c.q. subsidieringen behoeven te worden verricht door de
Ministeries van Volksgezondheid en Milieuhygie’ne en van
Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk, enzovoorts.
Zou in de toekomst een meer integrale maatschappelijke
kosten-batenanalyse worden gemaakt, dan zal ,de uitkomst
naar verwachting nog gunstiger uitvallen voor bouwen in
bestaand stedelijk gebied. Niet in het minst dient hierbij ook
wordt toegepast, d.w.z. relatief meer hoogbouw en ook
te worden gedacht aan de bijdrage die het bouwen ,,in de
meer kleinere woningen. Wordt hiermee rekening gehouden
stad” levert aan het stuiten van een verder verval van onze
steden.
dan kan met gebruikmaking van dezelfde veronderstellingen
ten aanzien van besparingen op de te treffen voorzieningen
de maximaal toelaatbare grondprijs in het stedelijk gebied
J. A. van der Vlist
op bijna f. 1,9 mln. worden geraamd.
Bij deze uitkomsten moeten de volgende kanttekeningen
worden gemaakt.
1. De resultaten hangen sterk af van de gemaakte veronderstellingen. Zo steunen de gemaakte berekeningen op een
aangenomen bouwbehoefte van 20.000 woningen. Stelt
men deze op 12.000 woningen dan kan de ,,toelaatbare”
prijs voor een hectare stedelijk gebied op analoge wijze
worden berekend op ruim f. 650.000 respectievelijk bijna
f. 970.000. Deze bedragen zijn vergelijkbaar met de in het
voorgaande genoemde f. 1,1 resp. f. 1,9 mln. Toepassing
van het model op enkele concrete alternatieven zal tot
realistischer ramingen leiden, hoewel de in het voorgaande
gegeven uitkomsten stellig als een aanduiding van de gemiddelde orde van grootte mogen worden beschouwd.
ESB 2-9-1981
6) Inclusief BTW per 1 januari 1979, bij een wijkgrootte van
20.000 woningen.
7) Bij deze raming is aangenomen dat voorzieningen van sociaalinfrastructurele aard bij bebouwing in de stad boven een niveau
van 4.000 woningen niet behoeven te worden gecreeerd terwijl vanzelfsprekend geen rekening behoeft te worden gehouden met de
kosten van nieuwe yerkeersverbindingen tussen woongebied en stad.
8) Voor een kwantificering van het te verwachten verkeer zal waarschijnlijk goed gebruik kunnen worden gemaakt van het onlangs op
het Nederlands Economisch Instituut door drs. A. C. P. Verster
ontwikkelde model, dat in juni 1981 is gepubliceerd onder de titel
Een ruimtelijk verdeelmodel voor wonen, werken en pendel.
843