Kosten-batenanalyse op het hellend vlak
De kosten-batenanalyse is een systematiek tot afweging
van de maatschappelijke voor- en nadelen van investeringsprojecten. De grondslagen van de kosten-batenanalyse zijn neoklassiek. De richtlijnen die bij projectevaluaties in acht worden genomen zijn binnen een neokJassiek theoretisch kader afgeleid. Pogingen om ad hoc
aan dit keurslijf te ontsnappen kunnen merkwaardige
resultaten opleveren. Ik zal dat illustreren aan de hand
van twee vrij recente kosten-batenstudies, nl. Analyse
plan indijking Zwarte Haan – Holwerd, Rijkswaterstaat,
maart 1979, en Rapport van de werkgroep onderzoek dijkaanleg Zwarte Haan – Holwerd (fase 2,1980). De getallenvoorbeelden ontleen ik aan het laatstgenoemde rapport.
De analyse betreft een inpolderingsproject aan de
Waddenkust van Noord-Friesland. De kosten en baten
van een vijftal inpolderingsalternatieven worden bepaald
en afgezet tegen het alternatief A dat bestaat uit een verhoging van de bestaande zeewering. De ingepolderde
gronden worden zoveel mogelijk ingericht voor pootaardappelteelt in wisselbouw met suikerbieten, wintertarwe
en uien. De voor akkerbouw ongeschikte delen krijgen
een bestemming als veeteeltgebied. In de onderstaande
label zijn de uitkomsten van de kosten-batenanalyse
samengevat.
Tabel. Kosten-batenanalyse van vijf inpolderingsalternatieven
Alternatief
Oppervlakte
in hectares
Meerkosten
(in mln.
Meerbaten
(in mln. guldens)
guldens)
B 1
B2
C t
750
1.000
1.280
E 1
E 2
2.370
1.860
39,8
50,7
61,7
175,7
198,6
direct
27,2
35,2
45,7
73,3
85,2
indirect
34,7
34,7
40,2
60,5
64,2
Verhouding
meerbaten/
meerkosten
1,55
1,38
1,39
0,76
0,75
Bij de berekening van de kosten van de vijf varianten
worden stilzwijgend de neoklassieke uitgangspunten aangehouden, die de grondslag vormen voor de standaardaanpak in de kosten-batenanalyse. De volledige uitgaven
aan arbeid, grondstoffen, machinegebruik enz., ten behoeve van dijkbouw en inrichting van de polder worden
als kosten opgevoerd. Ook de investeringen in boerderijen
en landbouwwerktuigen worden in hun geheel als kosten
opgenomen. Met andere woorden: men gaat ervan uit
dat de produktiemiddelen volledig worden onttrokken
aan een alternatieve voorziening in behoeften. Bovendien
impliceert het opvoeren van de produktiemiddelen tegen
marktprijzen, dat de beloningsvoeten worden geacht
overeen te stemmen met de marginale produktiebijdragen
van de produktiemiddelen.
Bij de berekening van de baten wordt echter uit een
ander vat getapt. De directe baten bestaan uit de in de
toekomst voort te brengen akkerbouw- en veeteeltprodukten. Als waardebedrag kan men hiervoor opnemen het aan de inpoldering toe te rekenen deel van de
produktwaarde. In het rapport wordt als zodanig de
totale toegevoegde waarde van akkerbouw en veeteelt op
de ingepolderde grond opgevoerd. Voor zover deze toegevoegde waarde tot stand is gebracht door de produktieve bijdrage van de grond en de investeringen in gebouwen en landbouwwerktuigen is dit in overeenstemming
met het neoklassieke theoretische kader. De produktiemiddelen opgeofferd voor het winnen van de grond alsmede de produktie-offers voor inrichting, boerderijen
en werktuigen zijn namelijk aan de kostenkant opgenomen. Tegenover de directe baten staan dus de alter-
ESB 12-8-1981
natieve kosten waardoor deze baten worden verkregen.
Ten onrechte zijn echter ook nog de bijdragen die de
arbeid levert aan de toegevoegde waarde in de landbouw
als directe baten meegeteld. Tegenover deze produktieve
bijdrage is de aangewende arbeid niet als kosten in rekening
gebracht. De opstellers van het rapport gaan ervan uit
dat deze landarbeid niet ten koste gaat van een andere
aanwending 1). Het neoklassieke uitgangspunt wordt hier
losgelaten en we bevinden ons in een keynesiaanse wereld,
met braakliggende produktiemiddelen waaruit te putten
valt zonder repercussies voor bestaande werkgelegenheid.
Dezelfde impliciete keynesiaanse gedachtengang wordt
gevolgd bij de berekening van de indirecte baten die
worden verkregen door de verwerking van akkerbouwen veeteeltprodukten. Met behulp van een input-outputtabel is de gecumuleerde netto toegevoegde waarde berekend, welke wordt gecree’erd in de landbouw en in de
verwerkende industriee’n. De netto toegevoegde waarde
is het resultaat van de produktieve bijdrage van arbeid
en kapitaal. Het offer aan arbeid en kapitaal in de verwerkende Industrie wordt niet op de baten in mindering
gebracht of aan de kostenzijde bijgeteld 2). Bij de berekening van de indirecte baten wordt ervan uitgegaan
dat arbeid en kapitaal maatschappelijk gezien kosteloos
zijn. Ook hier dus de veronderstelling dat handel en verwerkende Industrie onbeperkt arbeid en kapitaal kunnen
aantrekken, zonder dat elders produktie verloren gaat.
In een volstrekt neoklassieke wereld zouden de indirecte
baten nihil zijn. De produktiemiddelen zouden alle overgeheveld zijn vanuit andere aanwendingen waarbij ze,
bij optimale allocatie, een gelijke marginale produktiviteit
leveren. De indirecte akkerbouw- en veeteeltbaten vallen
dan dus weg tegen het batenverlies elders.
De onjuistheid van de geschetste aanpak is evident.
Men kan niet gelijktijdig volledige bezetting en volstrekte
onderbezetting naast elkaar laten bestaan over een tijdvak
van tientallen jaren. Een minimale vereiste van een beleidsanalyse is logische consistentie. Deze ontbreekt.
Deze bedenkingen hebben niet alleen maar theoretische
betekenis. In de kosten-batenanalyse van de inpoldering
doen de omvangrijke indirecte baten, in met name de
zuivelindustrie, de baten-kostenverhouding van de inpolderingsalternatieven Bl, B2 en Ct doorslaan in het
voordeel van inpoldering. Een ruwe berekening, waarin
de neoklassieke uitgangspunten consequent werden toegepast, leverde me voor het meest voordelig ogende alternatief Bl een baten-kostenverhouding op van 0,56 (tegenover 1,55 volgens het rapport).
Het is begrijpelijk dat, waar het neoklassieke kader
van de kosten-batenanalyse zo in strijd lijkt te komen met
de werkelijkheid van omvangrijke regionale werkloosheid, de onderzoeker een aangepast£ werkwijze probeert,
maar die moet dan wel consistent zijn. In het Rijkswaterstaatrapport is die consistentie zoek. De werkgroep
volgde, om welke reden dan ook, de onderzoeksopzet van
Rijkswaterstaat na. Laten we hopen dat dit niet een nieuwe
Nederlandse trend in de kosten-batenanalyse inluidt.
A. Nentjes*
* De auteur is verbonden aan de installing voor Sociaal Hoger
Onderwijs Friesland.
1) Zie het Rapport van de werkgroep onderzoek dijkaanleg
Zwarte Haan – Holwerd, fase 2,1980, biz. 40.
2) Weliswaar zijn bij het berekenen van de netto toegevoegde
waarden de afschrijvingen op de baten in mindering gebracht,
maar niet het offer doordat kapitaal wordt onttrokken aan
andere aanwendigen waardoor men het normale rendement
opoffert dat bij andere allocatie te behalen zou zijn.
773