‘ECONOMISCH STATISTISCHE BERICHTEN
Nu de eerste fase van de ,,Heroverweging collectieve
uitgaven” is afgesloten en de rapporten van de ambtelijke
werkgroepen aan de kabinetsinformateurs zijn overhandigd, ligt voor een volgend kabinet het basismateriaal
klaar voor een omvangrijk pakket bezuinigingsmaatregelen in de collectieve sector. Met grote toewijding
hebben de ambtenaren de effectiviteit en doelmatigheid
van het grootste deel van de collectieve uitgaven onderzocht en talrijke suggesties gedaan om besparingen te
realiseren. De bezuinigingsmogelijkheden die zijn aangegeven op de rijksbegroting en in de sociale zekerheid,
lopen op tot een maximum van bijna f. 24 mrd. ten opzichte van de meerjarenramingen in de Miljoenennota
1981. In talrijke varianten wordt uitgewerkt hoe het op
allerlei beleidsterreinen in de collectieve sector een stuk
goedkoper kan.
In het samenvattende eindrapport van de heroverweging rijksbegroting spreken de ambtelijke rapporteurs
zelf van een ,,unieke operatie” en inderdaad heeft een
zo uitgebreide kritische beschouwing van bestaande
wetten, regelingen en beleidsvoornemens nog niet eerder
plaatsgevonden. Wie een aantal jaren in achtereenvolgende Miljoenennota’s de praktijk van het ombuigingsbeleid heeft gevolgd, weet dat echte ombuigingen uiterst
zeldzaam zijn geweest. In de verschillende bezuinigingsronden ging het meestal om bijstellingen in de marge, het
verschuiven van uitgaven naar de toekomst of het afwentelen van lasten van de ene sector op de andere. Vaak
werd niet of onvoldoende geconcretiseerd welke maatregelen nu precies op welke beleidsonderdelen moesten
worden getroffen, zodat de beoogde bezuinigingen niet
werkelijk werden gerealiseerd. Zo hebben de befaamde
1%-norm van Duisenberg en de Bestek-operatie van het
kabinet-Van Agt nauwelijks tot echte bezuinigingen
geleid; de collectieve uitgaven, het financieringstekort
en de collectieve-lastendruk bleven ten tijde van deze
operaties dan ook onverminderd stijgen. De krachten tot
continuering en uitbreiding van beleid bleken sterker
dan de noodzaak om tot ombuigingen te komen. De druk
op de collectieve uitgaven bleef opwaarts gericht.
De grote vraag op dit moment is of de ,,Heroverweging
collectieve uitgaven” in deze situatie verandering zal
brengen. Op papier kunnen de concrete voorstellen die
zijn gedaan, in de komende kabinetsperiode tot forse
bezuinigingen leiden, maar de praktijk heeft uitgewezen
dat ombuigingsbeleid op heel wat hindernissen pleegt te
stuiten. Daarom zou het kunnen zijn dat het, ondanks
de fundamentele aanpak waarvan nu sprake is, in werkelijkheid zo’n vaart niet zal lopen. De factoren die de
effectiviteit van het ombuigingsbeleid in het verleden
hebben ondermijnd, zijn immers nog niet uitgeschakeld.
In de eerste plaats moet erop worden gewezen dat veel
overheidsuitgaven wettelijk vastliggen. Ombuigingen
daarin kunnen slechts plaatsvinden nadat wetswijzigingen
zijn doorgevoerd. Voordat het hele traject van wetgeving
of wetswijziging is afgelegd, zijn dikwijls vele jaren verstreken. Zo kan bij voorbeeld van de ombuigingen in de
sfeer van de sociale zekerheid -tussen de f. 4,8 en 7 mrd.
– het grootste deel onmogelijk binnen de komende
kabinetsperiode worden gerealiseerd, simpelweg omdat
de hele procedure van adviesaanvraag aan de SociaalEconomische Raad en/of de Sociale Verzekeringsraad,
het opstellen van een wetsontwerp, de behandeling in
verschillende fasen in het parlement en ten slotte de aan-
name van het wetsontwerp en de publikatie in het Staatsblad, al veel meer dan vier jaar vergt.
Daarnaast moet er rekening mee worden gehouden
dat veel van de bezuinigingsvoorstellen die door de ambtenaren zijn uitgebroed, op grote maatschappelijke weerstanden zullen stuiten. Uitgangspunt bij de heroverwegingsprocedure was, dat bij het aangeven van beleidsalternatieven, met de politieke en maatschappelijke haalbaarheid daarvan op voorhand geen rekening mocht
worden gehouden. Er zijn dan ook tal van suggesties
gedaan die de politieke vuurproef waarschijnlijk niet
zullen kunnen doorstaan. Zo is aan de (cumulerende)
inkomenseffecten van veel bezuinigingsmaatregelen
weinig of geen aandacht besteed Ook de negatieve werkgelegenheidseffecten kunnen prohibitief zijn voor het
verwezenlijken van ombuigingen in bepaalde beleidssectoren.
In de derde plaats is ook de reactie van de bureaucratie
zelf op de ombuigingsvoorstellen van belang. Het is soms
wel de formele, maar zelden de materiële doelstelling van
overheidsorganisaties zich zelf overbodig te maken. In het
algemeen leidt noch het succes van een bepaald beleid,
noch het falen daarvan tot het opheffen van de betreffende
ambtelijke afdeling. De meeste afdelingen zijn zeer goed
in staat zich te handhaven, eventueel door hun doelstellingen en werkterrein te verleggen. Het opheffen van
bureaus – zoals b.v. zou passen in het kader van de
privatisering – is hoge uitzondering. Alles zal worden
gedaan om op een minder gevoelige wijze pseudo-ombuigingen te realiseren of de last van de bezuiniging op
anderen af te wentelen.
Ten slotte moet worden bedacht dat er ook voor een
minister niet veel eer is te behalen als kampioen-bezuiniger. De meeste bewindslieden pronken tegenover hun
achterban liever met de nieuwe programma’s die zij in hun
ambtsperiode hebben verwezenlijkt dan met de besnoeiingen die op hun begrotingen zijn aangebracht. De bewindsman die méér heeft moeten inleveren dan zijn collega’s staat al snel als zwak te boek.
Tegenover deze factoren die het realiseren van ombuiging& tot een moeizame aangelegenheid maken, staat
echter dat het tiidstir, van de kabinetsformatie waarschiinlijk wel het gu&tig&e moment is om bezuinigingen dÓor
te voeren. De bezuinigingsvoorstellen die deei uitmaken
van een regeerakkoord zullen door de regeringspartners
voor het grootste deel ,,als pakket” worden geslikt, zonder
dat ministers en parlementaire belangenbehartigers daar
gezichtsverlies onder lijden. Dit mag dan de kwaliteit van
de politieke afweging niet erg positief beïnvloeden, het
bevordert wel de effectiviteit van het ombuigingsbeleid.
Welk politiek vervolg de ambtelijke heroverweging van
de collectieve uitgaven zal krijgen valt op dit moment
nog niet te zeggen. Dat doet aan het belang van de operatie als zodanig echter niets af. Ook de Commissie voor de
Ontwikkeling van de Beleidsanalyse die om advies is gevraagd komt tot de conclusie dat de heroverwegingsprocedure dient te worden gecontinueerd en uitgebreid
tot het gehele overheidsbeleid. Er is alles voor te zeggen
dat een systematische bezinning op het functioneren van
de collecÃieve sector tot een vast onderdeel van het financieel-economische beleid wordt gemaakt. Daar kan de
politieke afweging alleen maar mee gediend zijn.
L. van der Geest