De verwerping van de Europese begroting

De verwerping van de Europese
begroting
DR. P. DANKERT*

Parlement contra Raad
De verwerping van de Europese begroting op 13 december jl. te Straatsburg, met 288 tegen 64 stemmen, maakte
het Europese parlement van de ene dag
op de andere een nieuwe macht in de
Gemeenschap. Een macht die, op basis
van de hem in het Verdrag van Rome
toegekende verantwoordelijkheden o p
het gebied van de gemeenschapsfinanciën, een nuttige bijdrage kan leveren aan
het sturen van het gemeenschappelijk beleid, maar ook een politieke macht, in
staat om tegenspel te bieden aan de een
ingeboren neigkg tot machtsmisbruik
vertonende partner in het begrotingsproces: de Raad.
Die botsing tussen een de nationale
regeringen vertegenwoordigende Raad
en een door de rechtstreekseverkiezingen
versterkt en vernieuwd Parlement, is
zowel door de deelnemers als de waarnemers als iets nieuws ervaren, o p zijn
minst als iets wat tot nog toe niet
karakteristiek voorde Europesediscussie
was. Enthousiasme en vastbeslotenheid
zijn geen begrippen die door de Raad of
de Europese Commissie worden uitgestraald. Het Parlement, nog nauwelijks
een half jaar oud, leek de Gemeenschap
een nieuw gezicht te zullen geven.
Het eerste merkbare gevolg van de
verwerping van de begroting was dat de
Gemeenschap erdoor in een crisis werd
gestort die nog steeds ver van een
oplossing is; niet alleen moet de EG
het ten minste tot de zomer van 1980
zonder begroting stellen, de afloop van
de institutionele crisis, die door de beslissing van 13 december werd uitgeroepen,
is geheel onvoorspelbaar.
De verwerping van de begroting door
het Europese Parlement was een verrassing, vooral door het aantal verwerpers
onder de parlementariërs en door hun
politieke herkomst. Verwerping van d e
begroting is o p zich geen uitzonderlijke
politieke daad: het Verdrag van Rome
voorziet erin en tijdens de hele, ditmaal
van september tot december lopende, begrotingsprocedure was duidelijk geworden dat het Parlement geen van de ter
beschikking staande middelen ongebruikt zou willen laten als daarmee het
doel van de begrotingsstrategie kon

worden gediend: het zich opwerken van
het Parlement tot een in begrotingszaken
aan de Raad evenwaardige instelling.
Gezien art. 203 van het Verdrag van
Rome, dat het Parlement formeel deel
van de Begrotingsautoriteit maakt, is dit
geen buitenzinnige ambitie. Ook niet een
volslagen nieuwe: de Begrotingscommissie van het Parlement had ook voor de
verkiezingen van juni 1979 al gestadig
gewerkt aan zowel het verzekeren van de
bevoegdheden als de politieke invulling
ervan.
Het Verdrag, houdende wijziging van
een aantal financiële bepalingen van
1975, was het juridisch resultaat van dat
werk. Het in werking treden van dat
verdrag in 1977 opende de strijd over de
politieke invulling. Zo was bijvoorbeeld
bij de begroting voor 1978 na een lange
strijd met de Raad overeenstemming bereikt over een groot aantal puntendievoor
de structuur van de begroting van belang
waren, terwijl naar aanleiding van de
begroting voor 1979 Parlement en Raad
met elkaar in conflict raakten over de
financiële middelen voor het Europese
Fonds voor Regionale ontwikkeling.
Dwars tegen de Raad en zelfs tegen de
Europese Raad in werden de middelen
voor dat Fonds met zo’n 50% verhoogd
en die verhoging bleef, dank zij de steun
van die leden van de Raad die meer aan
het fonds verdienen dan het hen kost,
in hoofdzaak overeind.
Daarmee is niet gezegd dat de dialoog
Raad-Parlement over het algemeen
vruchtbaar was. In een werkelijk Europees beleid is eigenlijk geen enkele Raad
geïnteresseerd. Het beleid dat voor
Europees moet doorgaan is altijd de
resultante van een zorgvuldige afweging
van lusten en lasten, zeker als het gaat
om de beleidsterreinen buiten de gemeenschappelijke
landhouwpolitiek.
Het Parlement wordt daardoor gemakkelijk de meest Europese van de
twee instellingen. De daaruit logisch
voortvloeiende strijd kan het Parlement
echter niet voeren, omdat het o p de Raad
geen werkelijke greep heeft; bovendien
verkeert deenigedeelraad waarbij dat wel
kan, de Begrotingsraad, in de positie van
onderraad of van het boekhoudkantoor
van deeigenlijke Raad. Maar zelfs zonder
die vrijwillig aanvaarde positie van boek-

houdbureau van de Raad verkeert de
Begrotingsraad in de onmogelijke positie
dat hij enerzijds de belangen van de
nationale schatkisten – d.w.z. een zo
gering mogelijke afdracht van de in
beginsel voor Europees beleid beschikbare BTW-middelen – moet behartigen,
anderzijds als stimulator moet optreden
voor de financiële expansie van reeds op
poten gezet Europees beleid, zoals de
regionale politiek, de sociale politiek of
de ontwikkelingshulp.
De marges die er voor dat Europese
beleid zijn, zijn gering. De Europese
begroting omvat nog geen vol procent
van het bruto nationaal produkt van de
lidstaten, en onder het huidige eigenmiddelenregime is er geen ruimte voor
veel meer. Van dat ene procent gaat driekwart naar het markt- en prijsbeleid
voor de landbouw, de overige 0,2596
wordt versnipperd over regionaal beleid,
sociaal beleid, energie en onderzoek,
ontwikkelingssamenwerking en – maar
dat is minder dan minimaal -industriebeleid. Over deze laatste ‘/,% van
het Europees BNP heeft het Parlement directe zeggenschap, m.b.t. de
eerdere -5/,% is, afgezien van de bevoegdheid de hele begroting te verwerpen, van reële zeggenschap geen
sprake.
Ondanks die cijfers gaat het wat te
ver om de hele verwerping van de begroting onder te brengen bij de talrijke
politieke feiten die meer met lawaai
dan met inhoud van doen hebben.
Met betrekking tot het Regionaal
Fonds heeft het Parlement de afgelopen jaren bewezen, zelfs tegen de
Europese Raad in, een ontwikkeling
te kunnen afdwingen, die, hoe bescheiden en – door het quotasysteem – hoe verkrampt ook, een begin
van herverdeling van middelen ten
gunste van de armere regio’s van de
Gemeenschap o p gang heeft gebracht.
Met de strijd over de aan de begroting van de Europese Gemeenschap
voor Kolen en Staal toe te kennen
middelen voor de vijfploegendienst, vervroegde pensionering en andere sociaalstructurele maatregelen is wel degelijk de
vraag aan de orde of Europese problemen nog langer bevredigend nationaal
kunnen worden opgelost. De door het
Parlement via het begrotingsrecht afgedwongen hulp aan niet-geassocieerde
ontwikkelingslanden is een doorbreking
van het sterk op Afrika en het Caraïbisch
gebied gerichte ontwikkelingsbeleid van
de Gemeenschap. En de strijd over de
landbouwuitgaven raakt dit iaar de wezenlijke vraag of het gemeenSchappelijk
landbouwbeleid naast de markt-en .
miispoot ook een sociale poot moet hebben.
O p die manier kan het Parlement een
zinnig gebruik maken van de niet onaanzienlijke rechten die het op begrotingsgebied heeft. O p die manier ook kan het

*Vice-voorzitter van het Europese Parlement.

de Europese Commissie de politieke
achterban verschaffen die voor initiatieven noodzakelijk is. Het is niet onbegrijpelijk dat de Raad van Ministers
op dit soort door de Commissie in het
voorontwerp van de begroting ontwikkelde en door het Parlement gesteunde
initiatieven over het algemeen reageerde
met het niet verder opendoen van de
beurs dan voor het vullen van de volgens
het verdrag aan het Parlement toekomende financiële marge noodzakelijk
was, terwijl werd getracht het geld juist
voor die uitgaven te besteden die de
Raad zelf het meest welgevallig waren.
Doordat de begrotingsprocedure zo ongeveer de enige procedure inde Gemeenschap is waarin ook binnen de Raad nog
met gekwalificeerde
meerderheden
wordt gewerkt lukte dat, zeker in de sfeer
van de niet-landbouwuitgaven, lang niet
altijd.
De minimalistische opvattingen van
de Raad, nauwelijks echt bestreden door
een van die Raad steeds afhankelijker
geworden Europese Commissie, werden
door het rechtstreeks gekozen Parlement
nog aanzienlijk minder gewaardeerd dan
al onder het oude parlement het geval
was. Daar zijn verschillende redenen
voor aan te geven:
de dreigende uitputting van de eigen
middelen van d e Gemeenschap perkte niet alleen de mogelijkheden voor
nieuw beleid drastisch in, het liet
zich zelfs aanzien dat de snel groeiende als verplicht gekwalificeerde landbouwuitgaven binnen de kortste keren
de stijging van het aandeel van het
overig beleid in de gemeenschapsbegroting onmogelijk zouden maken en
uiteindelijk ook dat beleid zelf terug
zouden dringen;
anders dan het oude parlement zat
het rechtstreeks gekozen Parlement
met het probleem dat het zich moest
,,waar maken” tegenover de toch al
niet zo massaal naar de stembus getrokken kiezers. De begroting was
daarvoor het enige reëel beschikbare
instrument, ten eerste omdat zij de
mogelijkheid bood door verschuivingen en door de besteding van de binnen de marge beschikbare financiële
middelen duidelijke prioriteiten te
stellen, en ten tweede omdat met het
begrotingsrecht kon worden aangetoond dat het Europees Parlement
al een heel klein beetje o p een
parlement lijkt en met een goed
gebruik van dat recht misschien wel
een soort parlement kan worden;
de gemeenschappelijke landbouwpolitiek. als cement van de Gemeenschao.
kon’zowel door de Engelse toetredi;;
als door de economische problemen
van de jaren zeventig, het gemeenschapsgebouw nog maar met moeite
overeind houden; een nieuw gemeenschappelijk beleid is nodig om de
ondermijning van het gemeenschappelijke door het intergouvernementele
te keren.

ESB 11-6-1980

Juist vanwege dat gemeenschapskarakter, of althans het vermoeden dat
zulk een karakter bestaat, willen Griekenland, Spanje en Portugal toetreden.
Het is ook dat al of niet voorhanden zijn
van een gemeenschapskarakter dat bepaalt of er voor de economische en
sociale problemen van Europa Europese
oplossingen zijn, of dat de grootste en
sterkste leden van de EG hun oplossingen aan de anderen opleggen. Het EMS
is, wat de procedure van totstandkoming betreft, een aardig voorbeeld van
hoe men zich dat laatste moet voorstellen.

Beheersing van d e landbouwuitgaven
In de herfst van 1979 zette de begrotingscommissie van het Europese Parlement een strategie uit die tot doel had de
begrotingsprocedure een nieuwe inhoud
te geven. Aan het gemarchandeer over de
marge tussen Raad en Parlement zou een
eind gemaakt moeten worden, de groei
van de landbouwuitgaven zou moeten
worden beheerst en de evenwaardigheid
van Raad en Parlement in de verantwoordelijkheid voor de begroting zou
moeten worden vastgesteld.
Gezien de benarde eigen-middelensituatie kwam door die benadering de
landbouwpolitiek onvermijdbaar in het
centrum van de belangstelling. Het
Verdrag leek echter weinig houvast te
bieden voor meer dan belangstelling: de
verplichte uitgaven vallen vrijwel uitsluitend onder de competentie van de Raad.
Het kleine gaatje dat de opstellers van
het aanvullende verdrag over de financiële bepalingen Iwt toch altijd naar meer
uitgaven strevende Parlement meende te
kunnen laten, was de paragraaf 5 lid b
van artikel 203 over de wijzigingsvoorstellen (d.i. voorstellen m.b.t. d e verplichte uitgaven; bij d e niet-verplichte
uitgaven spreekt men van amendement).
De tekst luidt: , . . .indien een door de
,
Vergadering voorgestelde wijziging niet
leidt tot een stijging van het totale
bedrag van de uitgaven van een instelling, met name doordat de stijging van d e
uitgaven die daarvan het gevolg zou zijn,
uitdrukkelijk wordt gecompenseerd
door één of meer voorgestelde wijzigingen die een overeenkomstige daling
van de uitgaven behelzen, kan de Raad
dit wijzigingsvoorstel met gekwalificeerde meerderheid van stemmen afwijzen.
Bij gebrek aan een afwijzend besluit is
het wijzigingsvoorstel aanvaard”.
Dat was voldoende om eens te proberen wat beweging in de landbouwpolitiek te brengen. Gezien het feit dat
de ~ e ~ r o t i n ~ s &de opvatting is toegeid
daan dat uitsluitend de financiële consequenties van formele besluiten van de
landbouwraad in de begroting behoeven
te worden verwerkt was dit o p zich nog
geen eenvoudige opgave. De begrotingsrapporteur vond een gaatjedat d e begrotingsraad het argument moest ontnemen

dat het Parlement met bepaalde voorstellen o p de stoel van de wetgever was
gaan zitten. O p 22 juni 1979 namelijk
hadden d e ministers van Landbouw
besloten dat bij een stijging van de
melkproduktie in 1979 met meer dan 2%
de medeverantwoordelijkheidsheffing
van ‘/,% o p I %% zou worden gebracht.
Hoewel aan allen duidelijk was dat de
2% produktiestijging zou worden gehaald had d e Begrotingsraad, gezien het
ontbreken van wetsteksten, het besluit
van de Landbouwraad niet in de begroting verwerkt. Het Parlement deed dat
wel, omdat juist de zuivelsector, met
ruim 30% van de totale gemeenschapsuitgaven, de kwaaie pier in de gemeenschapsbegroting is. De aanval o p die
sector werd eigenlijk geformuleerd in
twee voorstellen.
Het eerste voorstel verminderde de
uitgaven voor het markt- en prijsbeleid
in de zuivelsector met 280 mln. rekeneenheden (RE). Die 280 mln. RE werden
overgebracht naar de reserve, met als bestemming structurele maatregelen ten
behoeve van de omschakeling, de ondersteuning of d e vervroegde uittreding van
kleinere boeren. Aan de criteria van artikel 203, lid Sb, kon worden voldaan
omdat de medeverantwoordelijkheidsheffing in de landbouwhoofdstukken
van d e Gemeenschapsbegroting geboekt
wordt als een negatieve uitgave. De
reden daarvoor is simpel: het boeken
als inkomsten van de Gemeenschap zou
een verdragswijziging hebben gevergd.
Het tweede wijzigingsvoorstel was nog
simpeler: d e steun aan de zuivelsector
werd met 280 mln. R E verminderd als
gevolg van de verhoging van de medeverantwoordelijkheidsheffing. Daarvan
werden 250 mln. R E naar de reserve
overgebracht; 30 mln. RE konden zonder meer bezuinigd worden als gevolg
van de invoering van de medeverantwoordelijkheidsheffing.
Afgezien van de 30 mln. RE reële
bezuiniging was dit wijzigingsvoorstel
vooral bedoeld om het Parlement in te
dekken tegen eventuele juridische actie
van de Raad m.b.t. het negatieve karakter van medeverantwoordelijkheids,,uitgaven”.
Hoewel de juridische dienst van de
Raad de voorstellen van alle kanten
heeft bekeken is door de Raad niet
geprobeerd op aan die dienst ontleende
gronden de voorstellen van het Parlement buiten de wet te verklaren. De
Raad moest er politiek mee uit de voeten. Doordat, als gevolg van FransDuitse chantage, de verhoopte Britse
steun zo vlak voor de Europese top
in Dublin wegviel lukte dat ook: de
Italiaans-Nederlandse steun voor de
voorstellen van het Parlement leverde
niet de noodzakelijke gekwalificeerde
minderheid op.
Mede door de nadruk o p de landbouwvoorstellen was het Parlement met
betrekking tot de andere sectoren van
beleid, sectoren waarop het wel een

rechtstreekse invloed uitoefent, betrekkelijk bescheiden geweest. De landbouwvoorstellen waren daarvoor niet
het belangrijkste excuus. De onderuitputting van de in de sector niet-verplichte uitgaven beschikbare middelen soms wordt minder dan de helft van de
genoteerde kredieten gespendeerd woog minstens zo zwaar. Uiteindelijk
werden door het Parlement vrijwel uitsluitend de amendementen aanvaard die
door de Begrotingscommissie waren
voorgelegd. Deze amendementen konden volgens de woordvoerder van de
Europese Commissie vrijwel stuk voor
stuk onmiddelijk in beleid worden omgezet. Dank zij de jaarrapporten van de
nog jonge Europese Rekenkamer konden die uitlatingen van de Commissie
worden getoetst aan de gang van zaken
over de afgelopen twee jaar.
Institutionele verhoudingen

De discussie over de richting van en
de prioriteiten binnen het beleid mocht
dan nog zo belangrijk zijn, geleidelijk
aan in de procedure werd duidelijk dat
het eigenlijke begrotingsdebat gericht
was op de verandering van de institutionele verhoudingen. De rechtstreekse
verkiezingen konden worden ingeroepen
als argument voor het streven van het
Parlement naar erkenning als medebegrotingsautoriteit. En zolang dat streven binnen de in het Verdrag neergelegde regels bleef was er voor de Raad
weinig aan te doen.
De problemen kwamen hier van de
kant van de andere instellingen. Allereerst van de Commissie, die belast is
met het opstellen van het vóórontwerp
van begroting. In theorie valt de Commissie ook binnen de begrotingsprocedure een belangrijke rol toe, omdat het
initiatief en de uitvoering bij haar berusten. In de praktijk blijkt de Commissie voor die initiërende rol terug te
schrikken. Pas weken nadat de bescheiden voorstellen van het Parlement met
betrekking tot de landbouwpolitiek op
tafel lagen kwam commissaris Gundelach met vergelijkbare, zij het verdergaande voorstellen op tafel. Die voorstellen misten de sociale of inkomenspolitieke component die de aanpak van
het Parlement kenmerkte; ze waren meer
budgettair van aard en uitsluitendgericht
o p het beheersen van de overschotten in
de zuivelsector. Dat is des te merkwaardiger als men weet dat de rapporteur
voor de begroting van de Commissie
zijn voorstellen niet had kunnen formuleren zonder gedetailleerde informatie
van de diensten van diezelfde commissaris Gundelach. Moet de Commissie
in haar begrotingsvoorstel zo weinig
mogelijk wagen?
Het lijkt erop dat ook hier het uiteenvallen van de Raad in niet met elkaar gecoördineerde deelraden zijn uitwerking
heeft o p de leden van de Commissie:
ook in de Commissie raakt de coördina-

tie zoek en wordt het initiatief al te vaak
afhankelijk gemaakt van de kansen die
elke commissaris in zijn eigen deelraad
ziet. De Commissie als een collectief
orgaan is daardoor een juridische fictie
geworden, de individuele commissaris,
als secretaris van zijn deelraad, tegelijkertijd een werkelijkheid waar men niet
omheen kan. De al eerder naar voren
gehaalde commissaris Gundelach heeft
op dat terrein wel het sterkste staaltje ten
beste gegeven, toen hij eind april in
Luxemburg zijn matige prijsvoorstellen
en zijn ingrijpende maatregelen tegen de
zuiveloverschotten inslikte ten behoeve
van een prijsstijging van zo’n 5% en een
medeverantwoordelijkheidsheffing van
2%. Misschien heeft Gundelachs kandidatuur voor het voorzitterschap van de
nieuwe Commissie bij dit alles meegespeeld, maar dat maakt het er niet verdedigbaarder o p en het geeft evenmin
hoop wat betreft het politieke kaliber
van die nieuwe Commissie.
Naast dit alles speelt in de begrotingsprocedure dat de Commissie de prioriteiten die er zijn niet tegen elkaar durft
af te wegen. Als men weet dat het stijgingspercentage voor de begroting 13%
is, blijkt de Commissie niet in staat met
een begrotingsvoorstel te komen dat
een stijging van minder dan 40% behelst. Het Parlement en de Raad moeten
dus de prioriteitenslag echt uitvechten.
De Commissie blijft angstig buitenschot.
Met de Raad is het niet veel beter gesteld. De leden van de Begrotingsraad,
soms staatssecretarissen, soms hoge
ambtenaren, missen het politiekegewicht
om binnen de Raad of met het Parlement echt te onderhandelen. De begroting wordt door hen niet gezien als een
beleidsinstrument, maar als een lijst van
inkomsten en uitgaven, waarbij het erop
aankomt de nationale uitgaven ten behoeve van die Europese inkomsten door
Europese uitgaven meer dan gecompenseerd te krijgen. De jaarlijkse strijd om
de centen van het Regionaal Fonds levert in dat licht fraaie staaltjes gemeenschapszin op. Echt Europees beleid interesseert de Begrotingsraad niet in het
minst en omdat een dergelijke interesse
ook bij de overige deelraden ontbreekt
kan men zeggen dat het begrotingsbeleid
van de Gemeenschap het ,juste retour”
beginsel van mevrouw Thatcher al lang
als kenmerk had, zij het met het niet geringe onderscheid dat dit beleid gebaseerd was op de ,,status quo”.
Als mevrouw Thatcher haar zin krijgt,
of zelfs als het compromis van Luxemburg toch overeind blijft, dan belooft de
strijd in de Begrotingsraad over de verdeling van de resterende koek buitengewoon interessant te worden. Voor de
Nederlandse schatkist, gezien de huidige, meetbare financiële voordelen van
het EG-lidmaatschap, geen al te lokkend
perspectief.
En dan is er nog d e Europese Raad,
het superorgaan dat Giscards prijs was
voor het bewilligen in de rechtstreekse

verkiezingen. Het ziet er ondanks het
mislukken van de toppen van Dublin en
Luxemburg naar uit dat die rechtstreekse verkiezingen duur zijn betaald.
Niet alleen omdat die Europese Raad
zich aan de voor normale raden voorziene procedures onttrekt, maar ook
omdat de gewone raden door het simpele bestaan van de Europese Raad
steeds minder tot besluitvorming in
staat zijn en communautaire problemen
naar dit nauwelijks of niet-communautaire bovenste niveau opschuiven. De in
betekenis groeiende leningenpolitiek van
de Gemeenschap, de Britse bijdrage en
wie weet straks de landbouwpolitiek
worden daardoor buiten de bestaande
kanalen om geregeld. De begrotingsstrategie leed schipbreuk doordat er kort
na d; vergadering van de Begrotingsraad van 23 november jl. een Europese
Raad in Dublin was. Bewijs opnieuw dat
de Gemeenschap in toenemende mate
moeite heeft als Gemeenschap te functioneren? Jazeker.
Slot

In dat licht is het goed zo halverwege
1980 nog eens te bekijken waarde strategie voor de begroting voor 1980 ons gebracht heeft. Het feit dat die begroting
er nog steeds niet is, en nu als probleem
is ondergebracht in het pakket van problemen dat van raadsvergadering tot
raadsvergadering onoplosbaar blijkt,
stemt niet tot optimisme. Maar toch is
er, ondanks die afwezigheid van een begroting voor 1980, het een en ander gebeurd:
de landbouwpolitiek, of beter, het gebrek aan gemeenschapsbeleid met betrekking tot de zuiveloverschotten, is
met succes onder de aandacht van de
kiezers gebracht. Gundelach en de
Landbouwraad, zij het de laatste nog
slechts in beginsel, hebben daar hun
voordeel mee gedaan en de melkveehouders voelen zich gewaarschuwd;
de Raad heeft, mede dank zij een
nacht van overleg, met het Parlement,
moeten constateren dat het Parlement
net zoveel begrotingsautoriteit is als
de Raad. De voor de Raad vervelende consequentie is dat de Begrotingsraad nu ook volledig Raad moet kunnen worden;
de positie van de Commissie is door
de gang van zaken tijdens de begrotingsbehandeling, men zou bijna willen zeggen ondanks de rol van de
Commissie tijdens die behandeling,
versterkt;
het Parlement heeft even bewezen dat
het, als het er echt op aankomt, kan
bestaan.
Daarmee is niet gezegd dat Europa nu
al gered is. De komende begrotingsbehandeling 198 1 zal daarom opnieuw
volgens het voor 1980 ontworpen boekje moeten gebeuren.
Piet Dankert