De omvang van de verborgen werkloosheid in de WAO

e

heidstoestand zijn genomen, dan zou
er, gezien het jaarlijks sterk toenemend
aantal verzoeken om behandeling, sprake zijn van een duidelijke verslechtering.

Ingezonden

Gezondheidsbeleven

De omvang van de verborgen
werkloosheid in de WAO
G . W. TREFFERS*

De toegepaste vergelijkende analyse
die in het artikel ,,De omvang van de verborgen werkloosheid in de WAO” van
drs. F. A. J. van den Bosch en drs. C.
Petersen in ESB van 16 januari 1980
wordt gehanteerd als methodiek om de
omvang van de werkloosheid in de WAO
te bepalen, lijkt mij niet valabel. Indien
voor een dergelijke onderzoeksopzet
wordt gekozen, wordt de betrouwbaarheid van de uitkomst bepaald door de
hardheid van de onderliggende hypothese.
Met de auteurs ben ik van mening dat
economische factoren hun invloed doen
gelden o p de mate waarin werknemers
arbeidsongeschikt verklaard worden.
De toekenning van een WAO-uitkering
wordt in h e t algemeen voorafgegaan
door één jaar medisch gesanctioneerde
arbeidsongeschiktheid (heropening kan
hierop een uitzondering vormen). Volgens de wettekst kan dit alleen geschieden op basis van ziekten of gebreken.
In de praktijk van de uitvoering zijn
,,ziekten en gebreken” steeds meer vervangen door ,,klachtenw. Het uiten van
klachten is niet specifiek voor het hebben van ziekten. Sociale omstandigheden, arbeidsonvrede, arbeidsomstandigheden, maar ook economische factoren
op macro- en microniveau kunnen
klachten geven. Bij de vaststelling van
het recht op een uitkering manifesteert
zich een normverschuiving. Economische factoren zijn mede volumebepalend geworden; maar in hoeverre?

De macro-economische invloed hebben de auteurs trachten te kwantificeren
door de verschillen in invalideringsfrequentie tussen de particuliere en collectieve sector met elkaar te vergelijken,
uitgaande van de premisse, dat economische factoren geen rol spelen bij het
aantal toekenningen van invaliditeitspensioenen in de collectieve sector.
Behalve de premisse (die m.i. nietjuist is)
zijn er ook nog andere verschillen tussen de collectieve en particuliere sector,
die de verklarende variabelen in het gepresenteerde model voor de invalideringsfrequentie beïnvloeden. Daarnaast
heb ik vraagtekens bij de uitleg van
de auteurs over de werkzaamheid van
niet-economische variabelen van het
functiemodel en de daaruit getrokken
conclusies. Eerst zal ik ingaan op de verklarende variabelen van het model.

Wat de auteurs onder gezondheidsbeleven verstaan zou mogelijk beter met
arbeidsmoraal kunnen worden omschreven. Dat het een ,,overall” maatschappelijk gebeuren is, dat gelijk werkzaam
is in collectieve en particuliere sector
kan ik ontkennen noch beamen.

Een verschil van 7% in invalideringsfrequentie in de particuliere sector versus
de collectieve sector is volgens de schrijvers toe te rekenen aan het frequenter
voorkomen van slijtende beroepen binnen de WAO-populatie. Gezien de kwantitatieve verschillen in afkeuringsdiagnosen tussen ABPen WAO, zoals weergegeven onder de paragraaf gezondheidstoestand, is er sprake van o p een andere
manier slijtende beroepen. Omdat bovendien het aantal arbeidsplaatsen in de
collectieve sector een kwart bedraagt
van dat in de particuliere sector is een directe vergelijking niet mogelijk. De correctie die is toegepast volgens de methodiek beschreven in noot 26, gaat voorbij
aan de essentie van het hierboven gesignaleerde en is bovendien geen maatstaf voor het criterium ,,slijtendw.

Economische factoren
De gezondheidstoestand
Volgens de schrijvers kan, gezien de
ontwikkeling van de indicatoren van de
objectieve gezondheidstoestand, de achteruitgang van de gezondheid van de bevolking niet een verklaring zijn van het
toenemend aantal WAO-ers. Uiteindelijk blijkt de gezondheidstoestand getoetst te worden aan één indicator: de
toegenomen levensverwachting van de
werkende bevolking. Dit is geen maatstaf voor gezondheid, zeker niet voor de
geestelijke gezondheid, maar ook niet
voor de arbeidsvaliditeit. Grote aantallen werknemers in beide sferen worden
arbeidsongeschikt verklaard op grond
van psychische oorzaken. De voornaamste afkeuringsdiagnosen in 1978
waren:

1
Ziekten ran het circulatteapparaat ……………
Ziekten van de bewegingsorganen …………….
Psychische ziekten ……..

WAO

I

ABP

i 13%

21%

i 28%

21’7,
35’7,

21%

Van deze drie categorieën kan de verwachting worden uitgesproken, dat
slechts de ziekten van het circulatieapparaat significant de levensverwachting zullen beïnvloeden. Zou de psychotherapie als indicator voor de gezond-

De hypothese dat het rendementscriterium exclusief is voor de particuliere sector lijkt mij van werkelijkheidszin gespeend. Overheidswerkgevers zijn
ook mensen, die waar voor hun geld
wensen om de hun opgedragen taken zo
goed mogelijk te kunnen uitvoeren.
Anderzijds onderscheiden ambtenaren
zich niet van andere werknemers bij het
afwegen van hun financiële belangen.
Bij dysfunctioneren is het hebben van
klachten met toekenning van een invaliditeitspensioen voordeliger dan een
wachtgeld. Bovendien is het systeem van
de overheidswerkgevers erop gericht
om wachtgeld zoveel mogelijk te voorkomen.
De rechtspositie maakt de ontslagprocedure moeilijk en wachtgeld komt
voor rekening van de werkgevers i.t.t.
het invaliditeitspensioen dat ten laste
van het ABP komt. Bovendie’n is invaliditeitspensioen voor de ambtenaar aantrekkelijker met het oog op de directe
loonderving en het pensioen op 65jarige leeftijd. Wachtgeld expireert; een
Formatieinvaliditeitspensioen niet.
plaatsenbeleid, met zo nu en dan een

* Hoofd Medische Dienst Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds te Heerlen.

ambtenarenstop, dwingt de overheidswerkgevers economisch om te springen met
de post arbeid. Recent was het Academisch Ziekenhuis te Groningen nog in
de publiciteit.
De begrotingstekorten van de grote
gemeenten zijn ook publiek bekend. De
toename van het aantal arbeidsplaatsen
in de collectieve sector hangt samen
met het opvatten van nieuwe taken en
uitbreiding van dienstverlening en niet
met het opvangen van ambtenaren, die
niet meer meekunnen. Dit wordt ondersteund door het feit,dat het het ABP
niet of nauwelijks lukt om ambtenaren
boven de 50 jaar, die arbeidsongeschikt
zijn verklaard voor hun betrekking, in
ander werk aan de slag te houden.
Onder de 50 jaar zijn de resultaten
gunstiger. Wordt een afgekeurde ambtenaar, jonger dan 50 jaar, geschikt geacht voor een andere functie, herplaatsbaar verklaard en niet herplaatst, dan
moet de werkgever wachtgeld betalen tot
herplaatsing heeft plaatsgevonden, gedurende een periode van ten hoogste
5 jaar, hetgeen een aansporing kan zijn
iets te doen. Al mag de rendementseis
in de collectieve sector moeilijk te meten
zijn, ze is zeer zeker waarneembaar.
Wat moet een overheidswerkgever beginnen met een kwakkelendevuilnisman,
politieagent, verpleegster, leerkracht,
brandweerman, buschauffeur, loods,
scheepshersteller, werkster, preserveerder
van oorlogsmaterieel of operator in een
elektriciteitscentrale om maar een greep
uit de beroepen in de collectieve sector
te nemen? Zou het grootste bedrijf in
Nederland, de PTT met zijn 106.000
werknemers, gespeend zijn van efficiency?
Het aantal werknemers bij de PTT groeit
snel; het aantal invaliditeitsgepensioneerde PTT-ers nog sneller.
Bij de Nederlandse Spoorwegen, overigens niet onder het ABP ressorterend,
steeg de invalideringsfrequentie van 1,7
in 1975 tot 3,3 in 1978, een stijging
in drie jaar tijd van 84%. Ook het
verlies van de arbeidsplaats kan een
ambtenaar bedreigen. Het reorganisatiewachtgeld is een realiteit. Het sterkst
wordt dit ervaren in de onderwijssector.
Door het teruglopend leerlingenaantal
komen arbeidsplaatsen op de tocht bij
kleuter-, basis- en voortgezet onderwijs.
Door het grote aandeel van de onderwijssector in het actievenbestand van het
ABP kan dit effect cijfermatig aanzienlijk doorwerken. Hoe de verhouding
werkloosheidsuitkering / reorganisatiewachtgeld is, rekening houdend met het
viermaal zo grote aantal arbeidsplaatsen
in de particuliere sector, is mij niet bekend.
Overigefactoren

De collectieve sector kent het functioneel leeftijdsontlag beginnend op 55jarige leeftijd. Hiervan gaat een reducerende invloed uit op het aantal toe te
kennen invaliditeitspensioenen.

ESB 26-3- 1980

De ABP-wet kent i.t.t. de WAO een
herplaatsingshoofdstuk.
Ambtenaren
jonger dan 50 jaar, die ongeschikt worden verklaard voor hun betrekking, doch
geschikt voor een passende volledige
andere functie zijn, kunnen herplaatsbaar verklaard worden. De ongeschiktheidsverklaring leidt in dat geval niet
tot een toekenning van een invaliditeitspensioen, zolang een herplaatsingswachtgeld wordt betaald (max. 5 jaar)
of een nieuwe functie verworven.
Alle werknemers in de collectieve
sector hebben een functioneel gerichte
aanstellingskeuring ondergaan. Een aanstellingskeuring heeft een selectieve werking. Bij de Nederlandse Spoorwegen
bedraagt het afkeuringspercentage volgens het jaarverslag 1978 van de bedrijfsgezondheidszorg 19,5%.
Dit zijn drie elementen, dieieder op zich
een verlagende invloed kunnen hebben
op het invalideringsniveau in de collectieve sector, waarmee de auteurs geen
rekening houden. Een exactere afspiegeling van het arbeidsongeschiktheidsgebeuren in de collectieve sector is het
jaarlijkse aantal aanvragen om een pensioenkeuring. De interferentie van het
ABP wordt dan uitgesloten. Tussen
aanvragen en toekenningen liggen nogal
verschillen, zoals het volgende staatje
toont:
1977 verloeken 10.015; toekenningen 7.238.
1978: vewoeken 10.598, toekenningen 9.925.

In dit geval moet de wachtperiode op
1 ‘/,-2 jaar worden gesteld. Uitgezonderd
in geval van overlijden kan een eenmaal
toegekend invaliditeitspensioen niet
meer worden ingetrokken. De correctie,
die is toegepast in verband met de door
de auteurs gekozen wachtperiode van
2-2% jaar op basis van WAO-gegevens
lijkt mij wetenschappelijk niet correct.
Een steekproef bij het ABP, dan wel een
benadering op basis van het aantal
AAW-meldingen bij het ABP in relatie
tot het aantal verzoeken om pensioenkeuring zou juister zijn geweest.
De sterkere jaarlijkse stijging van de
invalideringsfrequentie bij het ABP
(8%) t.o.v. de WAO (7%) is, uitgaande
van het door de auteurs gehanteerde
functiemodel, op zich al strijdig met de
vooronderstelling. Door het toepassen
van correcties (type werk, wachttijd)
ontvouwt zich een ander beeld. Naar
mijn mening echter een virtueel beeld.

G . W. Treffers
Naschrift
Uit de reactie van de heer Treffers op
onze studie inzake de omvang van de
verborgen werkloosheid in de WAO
kan worden opgemaakt dat hij niet zozeer kanttekeningen plaatst bij het gehanteerde model, als wel bij detoepassing
daarvan. Hij is met ons van mening dat
zowel economische factoren, de gezondheidszorg, het type werk en de gezond-

heidsbeleving (of volgens de heer Treffers normverschuiving t.a.v. de vaststelling van het recht op een uitkering) van
invloed kunnen zijn op het aantal arbeidsongeschiktheidstoekenningen. In
het onderstaande zal daarom nader worden ingegaan op de opmerkingen welke
bij de operationalisering van de verschillende modelvariabelen voor de particuliere resp. collectieve sector gemaakt
zijn.

De operationalisering van de ontwikkeling van de gezondheidstoestand
d.m.v. het verloop van de voor leeftijd
en geslacht gestandaardiseerde sterftecijfers is, zoals wij ook reeds in de in
voetnoot 20 genoemde discussion paper,
getiteld Hidden unemploymenr and
disabili~y,blz. 25, hebben opgemerkt,
inderdaad niet geheel bevredigend. Dat
desondanks gekozen is voor het verloop
van de sterftecijfers als proxy voor de
ontwikkeling van de gezondheidstoestand berust enerzijds op het feit dat de
sterftecijfers vrij algemeen gehanteerd
worden als maatstaf voor de objectieve
gezondheidstoestand en anderzijds dat
betere eenduidige indicaties van de ontwikkeling van de gezondheidstoestand
ontbreken.
Het zal duidelijk zijn dat de nog immer in belang toenemende diagnosecategorie psychische zieken juist dikwijls ook zal samenhangen met nietmedische factoren. Of, om met de woorden van de heer Treffers te spreken:
,,Het uiten van klachten is niet specifiek
voor het hebben van ziekten. Sociale
omstandigheden, arbeidsonvrede, arbeidsomstandigheden, maar ook economische factoren op macro- en microniveau kunnen klachten geven”. Dit betekent dat het veelvuldiger uiten van
psychische klachten eerder een symptoom zal ziin van een samenspel van een
veranderde-gezondheidsbeleiing en verslechterende economische omstandigheden, dan een indicatie van de achteruitgang van de gezondheid van de Nederlandse bevolking.
Type werk

De geopperde mogelijkheid om de
verschillen in de verdeling van de toekenningen over de diagnosegroepen te
hanteren om inzicht te krijgen in de
relatie tussen arbeidsongeschiktheid en
het verschil in beroepssamenstelling
van de particuliere en de collectieve sector is niet bruikbaar. Zoals hierboven
reeds ter sprake is gekomen wordt de
verdeling van de diagnosegroepen bij de
WAO o p een (tot nu toe nog) onbekende
wijze beïnvloed juist doordat arbeidsongeschiktheidstoekenningen naast op
medische, tevens op economische gronden geschiedt. Daarnaast heeft de z.g.
beroepscorrectie geen betrekking op de
verdeling van de oorzaken die tot

arbeidsongeschiktheid leiden, maar uitsluitend op het gemiddelde surplus van
arbeid~on~eschiktheidstoekennin~en
in
de particuliere boven de collectieve sector dat aan specifieke beroepsgebonden
factoren te wijten is. De door ons toegepaste correctie wordt overigens uitvoerig toegelicht in onze discussion
paper, die kennelijk niet door de heer
Treffers is geraadpleegd.
Voorts wordt gesteld dat het feit, dat
de private sector globaal viermaal meer
arbeidsplaatsen telt als de collectieve
sector, ertoe leidt dat deze sectoren niet
met elkaar vergeleken kunnen worden.
Deze opmerking is niet relevant daar
in onze studie uiteraard slechts relatieve
grootheden betreffende beide sectoren
met elkaar vergeleken worden.
Economische factoren

Volgens het betoog van de heer
Treffers zouden wij het ontbreken van
een rendementscriterium in de collectieve sector gelijkstellen met het indienst
houden van b.v. een kwakkelende vuilnisman. Waar het ons echter om gaat is
dat ,,de waarde van de waar die overheidswerkgevers voor hun geld wensen”,
doorgaans niet of moeilijk is vast te
stellen. Dit betekent dat de afweging
van marginale kosten en marginale opbrengsten, en daarmee het stellen van
een rendementscriterium, voor werknemers in de collectieve sector niet mogelijk is. Bovendien, en wellicht enigszhs
daarmee samenhangend. is de noodzaak
van een dergelijke afweging afwezig,
omdat de overheid, tenminste o p macroniveau, de inkomsten kan aanpassen
aan de kosten. Dit houdt in dat de overheid niet direct voor de economische
noodzaak geplaatst kan worden om
werknemers waarvan de prestaties als
gevolg van b.v. gevorderde leeftijd of
verouderde scholing via een arbeidsongeschiktheidsregeling (c.q. een invaliditeitspensioen) te laten afvloeien. Hiervan getuigt ook het zeer geringe aantal
werknemers in de collectieve sector dat
een beroep moet doen op de wachtgeldregeling, dit is de ,,werkloosheid&erzekering” voor ABP-verzekerden. Het
totale, dus inclusief de onderwijssector,
,,werkloosheidsbestand” van de collectieve sector is, uitgedrukt in het aantal
werknemers in de collectieve sector, nl. in
de jaren 1974-1978 onder de 0,25%
gebleven! Dit terwijl het officieel geregistreerde werkloosheidspercentage de
laatste jaren ruim boven de 5 ligt. De
heer Treffers heeft helaas het ontbreken
van een rendernentscriterium in de collectieve sector verward met een inefficiënte produktiewijze in deze sector
en zich daarom geroepen gevoeld om de
efficiency van de overheid aan te tonen.
Er dient nog gewezen te worden dat
voor zover bij de arbeidsongeschiktheidstoekenningen van de collectieve sector
economische factoren een rol spelen,
dit, gegeven onze vergelijkende analyse,

ertoe leidt dat de door ons berekende
omvang van de verborgen werkloosheid
in de WAO is onderschat.
Wat betreft de ontwikkeling van de
invalideringsfrequentie bij de Nederlandse Spoorwegen kan in de eerste
plaats worden opgemerkt dat bij de
Spoorwegen de werkgelegenheid in tegenstelling tot die in de totale collectieve sector de afgelopen jaren niet is
gegroeid, maar juist nog enigszins is afgenomen. Dit betekent dat in dit opzicht
de Spoorwegen meer gelijkenis vertonen
met de particuliere sector dan met de
collectieve sector 1). De, evenwel zelfs in
vergelijking met de private sector, o p het
eerste gezicht hoge invalideringsfrequentie wordt daarnaast geheel verklaard.
door de gemiddeld hogere leeftijd van
NS-employées. Gestandaardiseerd voor
dit verschil in leeftijdsopbouw van de
verzekerdenpopulatie bedraagt de invalideringsfrequentie van de Spoorwegen
in 1978 aanzienlijk minder, nl. 1,996,
ofte wel 0,3 procentpunt lager dan de
invalideringsfrequentie in de particuliere
sector.
Overige facroren

Inderdaad gaat van het functioneel
leeftijdsontslag een reducerende invloed uit op de invalideringsfrequentie
in de collectieve sector. Deze mogelijkheid tot vervroegde uittreding geldt echter slechts voor ca. 7% van de werknemers in d e collectieve sector. Daarenboven bestaat in sommige, vooral grotere, bedrijven in de private sector, afgezien van de VUT-regeling, eveneens
de mogelijkheid tot pensionering vóór
de leeftijd van 65 jaar is bereikt. Van
belang voor onze analyse is overigens of
er een significant verschil aanwezig is
tussen de collectieve en particuliere sector met betrekking tot het optreden van
functioneel leeftijdsontslag.
Gesteld wordt, dat rekening dient
te worden gehouden met de afgekeurde,
doch herplaatsbaar verklaarde ambtenaar. Wij hebben met deze categorie om
twee redenen géén rekening gehouden.
Ten eerste vanwege het feit dat maximaal 5 jaar herplaatsingswachtgeld
wordt betaald, met als extra voorwaarde
de leeftijdsgrens van 50 jaar, waarna
alsnog een invaliditeitspensioen wordt
toegekend. Dit betekent dat een gedeelte
van deze categorie, zij het met een vertraging, in de door ons gehanteerde invalideringsfrequentie is opgenomen. Op
de tweede plaats speelt deze categorie,
voor zover van belang voor een macroeconomische analyse, een uiterst geringe
rol 2).
In de particuliere sector zijn aanstellingskeuringen, zeker in de door ons
beschouwde periode, wanneer de werknemer in een pensioenverzekering wordt
opgenomen (ruwweg 60%), of wanneer
sprake is van eigen-risicodrager of afdelingskas met betrekking tot de Ziektewet ook veelal niet ongebruikelijk.

Wat betreft de correctie voor het verschil in wachttijd tussen ABP- en WAOverzekerden zijn wij erkentelijk voor de
geboden mogelijkheid om door middel
van een steekproef bij het ABP onze
analyse te verfijnen. Wij zullen hier
zeker nog op terugkomen. Zoals wij
evenwel ook in onze discussion paper
hebben vermeld was ons bekend dat het
ABP voor recente jaren de gemiddelde
wachttijd schatte op 1 x-2 jaar. Waarschijnlijk mede onder invloed van de verplichte melding na één jaar ziekteverzuim voor de in 1976 ingevoerde AAW,
betekende dit een versnelling ten opzichte van vorige jaren. Uitgaande van
een langere wachttijd in de jaren vóór
1976 hebben wij de wachttijd bij ABP
voor de gehele analyseperiode daarom
gemiddeld op 2 – 2 s jaar gesteld 3).
Het bovenstaande betekent ons inziens dat de door de heer Treffers voorgestelde correcties op onze analyse niet
ter zake doende zijn, dan wel niet van
wezenlijke invloed o p de resultaten zijn.
Hierbij dient overigens te worden bedacht dat onze analyse op een macroeconomische benadering berust, waarbij
inzicht in wat zich op micro- en mesoniveau afspeelt wel belangrijk en vaak
zelfs onontbeerlijk is, maar waarbij op
grond van bepaalde bewuste en verantwoord geachte keuzen aan, dikwijls op
zich zelf wel belangrijke, factoren wordt
voorbijgegaan.
F. A. J. van den Bosch
C. Petersen
I) Zie ook de publikatie Jaargegevens 1977
van de Herplaatsingscommissie van de NS.
2) Ter toelichting: in 1978 werden 352 personen herplaatsbaar verklaard (bron: Jaarverslag ABP, 1978) op een ABP-verzekerdenbestand van ca. 850.000 personen. De door
ons gehanteerde invalideringsfrequentie
wordt hierdoor niet significant beïnvloed.
3) Overigens hebben wij de mogelijkheid om
door middel van het aantal AAW-meldingen
betreffende ABP-verzekerden meer inzicht te
krijgen in d e ABP-wachttijd, ook reeds vrij
uitvoerig in onze discussion paper, blz. 57,
genoemd.