Zorgonderwijs tussen maatwerk en kostenbeheersing

onderwijs

Zorgonderwijs tussen maatwerk
en kostenbeheersing
De uitgaven aan zorgleerlingen in het basisonderwijs lopen
sterk op, vooral door de groei van het aantal rugzakleerlingen. Beleid dat mikt op uitgavenbeheersing zal zich moeten
richten op een soberdere indicatiestelling van zorgleerlingen,
of volledige budgettering van de kosten, gecombineerd met
overdracht van de zorgcomponent aan gemeenten.

B

innen betrekkelijk korte tijd zijn de uitgaven voor onderwijs aan zorgleerlingen
sterk opgelopen. Dit zijn leerlingen die
door een handicap, stoornis of andere
beperking extra ondersteuning nodig hebben. De
oorzaak van de opgetreden kostenstijging is tweeledig. Het aantal zorgleerlingen is in verhouding toegenomen. In 1997 viel een op de twintig leerlingen
uit het basisonderwijs in deze categorie, in 2007
was dit een op de zestien (Minne et al., 2009).
Terwijl het totale volume bij deze onderwijsvorm
vrijwel gelijk bleef, nam het aantal zorgleerlingen
toe van tachtigduizend naar ruim honderdduizend.
Bovendien zijn de relatieve kosten van het onderwijs aan deze groep gegroeid. In 2002 waren de
directe kosten van een zorgleerling gemiddeld 2,8
maal hoger dan die van een niet-zorgleerling, vijf
jaar later gemiddeld 3,2 zo hoog. Dit effect is vooral
toe te rekenen aan de introductie van de categorie
rugzakleerlingen in 2003. Het is een gegeven dat
rugzakleerlingen relatief duur zijn, aangezien hun
zorgbehoefte als hoog wordt geïndiceerd. Ouders van
een rugzakleerling kunnen kiezen voor een voucher
bij een reguliere school en doen dat regelmatig.
Hierdoor is de gemiddelde zorgzwaarte per leerling
in de reguliere scholen toegenomen.

Passend onderwijs

Flip de Kam, Pierre
Koning, Bert Minne
en Esther Mot
Honorair hoogleraar
aan de Rijksuniversiteit
G
­ roningen, programma­
leider bij het Centraal
Planbureau en wetenschappelijk medewerkers bij het
Centraal Planbureau

308

ESB

De sterke groei van de uitgaven voor zorgleerlingen
is bij beleidsmakers niet onopgemerkt gebleven.
Het kabinet heeft in 2007 plannen gepresenteerd
om het bestaande stelsel om te vormen tot passend
onderwijs. De term passend onderwijs staat voor
meer maatwerk in het zorgonderwijs, zodanig dat
een doelmatiger gebruik van middelen en hogere
kwaliteit van het zorgonderwijs wordt gerealiseerd
(Ministerie van OCW, 2008a). De precieze vormgeving van het passend onderwijs is nog onduidelijk,
maar beleidsdocumenten reppen van meer inspraak
van ouders, schaalvergroting en strakkere budgettering (Ministerie van OCW, 2008a). Een belangrijk
onderdeel van passend onderwijs vormt verder de
introductie van meer maatwerk. Op dit moment
bezoekt een zorgleerling een van drie schooltypen:

94(4560) 15 mei 2009

speciaal onderwijs, speciaal basisonderwijs of regulier onderwijs. De vergoeding per leerling kent thans
drie niveaus. In het nieuwe stelsel wordt de vergoeding, zo ligt in de bedoeling, variabel en veel beter
afgestemd op de specifieke zorgbehoefte van de
individuele leerling. Onduidelijk is hoe deze vorm van
maatwerk vorm zal krijgen en of daarmee de kwaliteit van het onderwijs daadwerkelijk zal verbeteren.
De budgettaire gevolgen laten zich vooraf moeilijk
inschatten. Veel, zo niet alles, zal afhangen van de
indicatiestelling, waarbij de zorgbehoefte van individuele leerlingen een punt op een glijdende schaal
wordt. Wil de invoering van passend onderwijs namelijk leiden tot betere kostenbeheersing, dan zal bij de
vormgeving van het nieuwe stelsel moeten worden
gekozen voor geëigende prikkels. Dat betekent een
breuk met de huidige situatie, die prikkels kent om
de zorgbehoefte van zorgleerlingen te overschatten:
overindicatie.

Drie schooltypen
Zorgleerlingen zijn terug te vinden binnen alle drie
de typen scholen binnen het basisonderwijs: reguliere scholen, speciale basisscholen en scholen van
het speciaal onderwijs (tabel 1). Per type school
verschillen de toegangscriteria, de bekostiging en de
directe onderwijskosten per zorgleerling (Minne et
al., 2009). Zo bedragen de directe onderwijskosten
van leerlingen met een zintuiglijke handicap, een
ernstige lichamelijke handicap, een ­ erstandelijke
v
handicap of met ernstige gedragsproblemen grofweg
achttienduizend euro per jaar. Dit bedrag geldt zowel
voor de leerling die een instelling van het speciaal
onderwijs bezoekt, als voor rugzakleerlingen, die een
school voor regulier onderwijs bezoeken (Ministerie
van OCW, 2008b). Het gebruik van deze rugzakjes
heeft sinds de invoering in 2003 een grote vlucht
genomen. Zorgleerlingen met lichtere leer- of
gedragsproblemen, zoals ADHD, dyslexie, een lichte
vorm van autisme of hoogbegaafdheid, zitten op
s
­ peciale basisscholen. De instelling ontvangt voor
hen een vaste vergoeding van circa negenduizend
euro per jaar. Ter vergelijking: de gemiddelde kosten
van een niet-zorgleerling in het reguliere basisonderwijs bedragen circa 4.500 euro per jaar.

Indicatiestelling en financiering
De indicatiestelling voor zorgleerlingen in het basisonderwijs geschiedt momenteel decentraal voor de
reguliere en de speciale basisscholen, en separaat
voor het speciaal onderwijs. Reguliere en speciale
basisscholen zijn verenigd in ongeveer 250 regio-

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

nale netwerken, die vorm geven aan het programma
Weer Samen Naar School (WSNS). Elk netwerk
heeft een eigen indicatie-instelling, de zogenoemde
Permanente Commissie van Leerlingenzorg. Dit
orgaan kan leerlingen toegang geven tot het speciaal
basisonderwijs. Individuele scholen ontvangen financiering per leerling (inputfinanciering). Op het niveau
van een WSNS-netwerk geldt de facto een vorm van
budgetfinanciering. Elk netwerk ontvangt namelijk
een zorgbudget voor vijf procent van de leerlingen
van alle bij het netwerk aangesloten scholen, in de
vorm van een vast bedrag (lumpsum-vergoeding).
Dit budget is beschikbaar voor extra zorg op reguliere scholen en de financiering van scholen van het
speciaal basisonderwijs in het netwerk.
Scholen voor het speciaal onderwijs zijn verenigd in
34 Regionale Expertise Centra (REC’s). Een leerling
krijgt een voucher (een rugzak) of toegang tot een
school van het speciaal onderwijs, na een positieve
beschikking van de Commissie van Indicatiestelling
van het REC. De ouders beslissen vervolgens of hun
kind als rugzakleerling naar een reguliere school
gaat, of naar een school van het speciaal onderwijs.
Anders dan bij de ongeveer 250 WSNS-netwerken,
die over een budget beschikken dat afhangt van het
totale aantal leerlingen in hun regio, is bij de REC’s
sprake van een openeinderegeling. Naarmate meer
kinderen worden geïndiceerd, komen meer middelen
beschikbaar van het Rijk.

Druk op de indicatiestelling

Tabel 1

Gemiddelde onderwijskosten per leerling per jaar in het basisonderwijs
(in duizenden euro; exclusief huisvesting).

2002

2007

4,1

5,1

13,6

18,4

Speciaal basisonderwijs

7,7

8,9

Gewoon onderwijs

3,7

4,4

Basisonderwijs, totaal
waarvan
Speciaal onderwijs

Bron: Minne et al., 2009

en kunnen dus moeilijk de snelle toename binnen een betrekkelijk korte periode
verklaren.
Een plausibelere verklaring voor de groei van het aantal zorgleerlingen is
dat deze vooral is ingegeven door hervormingen in het zorgonderwijs, in het
b
­ ijzonder de instelling van de regeling voor rugzakleerlingen. Door deze regeling
hebben ouders en scholen meer ruimte gekregen om leerlingen voor te dragen
voor het zorgonderwijs. Zowel ouders als scholen hebben hier ook belang bij.
Voor de ouders van een kind met leerproblemen op de reguliere basisschool
betekent indicering voor het speciaal onderwijs dat hun kind over een rugzak
vol geld beschikt, die beschikbaar komt voor de eigen basisschool. Hun kind
krijgt dus meer aandacht op dezelfde school, draagt niet het stigma van speciaal onderwijs, zit tussen leerlingen met meer competenties en heeft geen extra
leerlingenvervoer nodig. Zeker bij een beschikking door een REC gaat het daarbij
om een relatief hoog bedrag voor ondersteuning. Voor de reguliere scholen
geldt dat ze door een rugzakleerling meer inkomsten krijgen. Bovendien geldt
bij indicering voor het speciaal onderwijs dat bekostiging nu geschiedt via een
openeinderegeling, dit in tegenstelling tot de gebudgetteerde WSNS-netwerken.
Ook is de toegang voor ouders tot de REC’s door de introductie van een eenloketsysteem eenvoudiger geworden en worden zij door zaakwaarnemers geholpen bij
de aanvraag bij de Commissie van Indicering.

De recente oploop van de kosten voor zorgleerlingen
valt grotendeels toe te rekenen aan een toenemend
aandeel van leerlingen met een grote (geïndiceerde)
zorgbehoefte. Het gaat hierbij hoofdzakelijk om rugOnvoldoende tegenwicht
zakleerlingen: in totaal iets meer dan twintigduizend
Gegeven de groeiende druk van ouders en scholen bij het voordragen van leerin 2007. Daarnaast nam het aantal leerlingen in het
lingen met een veronderstelde zorgbehoefte, neemt de noodzaak van een strikt
speciaal onderwijs van 1997 tot 2007 toe met tienonafhankelijke indicatiestelling alleen maar toe. De indicatieorganen hebben
duizend, terwijl het aantal leerlingen met een lichechter als wettelijke taak om ouders zo veel mogelijk te ondersteunen bij hun
tere zorgbehoefte in het speciaal basisonderwijs met
aanvragen om extra zorgbudget. In de praktijk blijkt dan ook dat liefst 96 procent
tienduizend daalde. Komen er daadwerkelijk steeds
van de aanvragen wordt goedgekeurd (Minne et al., 2009). Dit suggereert dat
meer leerlingen met een toenemende behoefte aan
de REC’s inderdaad de prikkel missen om voldoende streng te
speciale begeleiding in het onderindiceren. De WSNS-netwerken zijn gebonden aan een budget,
wijs? Het is onwaarschijnlijk dat
maar ervaringen uit het verleden leren dat de instanties hun
de gesignaleerde groei een trendDe recente
budgetten kunnen verruimen door gezamenlijk wachtlijsten te
matige ontwikkeling van het aantal
laten ontstaan (Koning et al., 2009).
en de zwaarte van zorgleerlingen
oploop van de
In dat geval ontstond namelijk zo veel politieke onvrede dat
weerspiegelt; daarvoor is hij veel
kosten voor
vroeger of later extra middelen beschikbaar kwamen. In feite is
te sterk en heeft hij zich binnen
dan dus toch sprake geweest van een openeinderegeling, ook al
een te korte periode voltrokken.
zorgleerlingen valt
was budgetfinanciering de aanvankelijke opzet. De indicatiestelVerder zijn er aanwijzingen dat
grotendeels toe te
ling van zorgleerlingen is op dit moment problematisch. Een
steeds meer ouders het uitbestevoorbeeld: ADHD geeft als aandoening recht op het speciaal
den van opvoedingstaken gebruirekenen aan een
basisonderwijs, de autismevorm PDD-NOS op speciaal onderkelijk vinden en aan het volgen
toenemend aandeel
wijs. Objectief valt moeilijk een lijn tussen beide aandoeningen
van zorgonderwijs voor ouders en
te trekken. Ook bij de rubricering van veel andere gedragsaankinderen veel minder dan vroeger
van leerlingen
doeningen bestaan brede grijze zones. Opnieuw rijst, met name
een stigma kleeft (Minne et al.,
met een grote
bij psychische aandoeningen, de vraag in hoeverre sprake is van
2009). Maar ook de opvattingen
reële problemen, en in hoeverre hulpverleners en indicatiestelvan ouders rond het speciaal
(geïndiceerde)
lers meedeinen op de golven van in de media breed geëtaleerde
onderwijs zullen waarschijnlijk
zorgbehoefte
syndromen. Denk aan RSI-klachten, die inmiddels geruisloos
slechts geleidelijk zijn verschoven
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders

te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

ESB

94(4560) 15 mei 2009

309

uit de berichtgeving zijn verdwenen. In deze situatie beschikken indicatiestellers over ruime discretie om tot een subjectief
besluit te komen over de behoefte aan begeleiding van zorgleerlingen. In de praktijk leidt dit gemakkelijk tot overindicering.

Oplossingsrichtingen

De veronderstelling
lijkt gerechtvaardigd
dat ouders
en scholen de
voorziening in
het systeem zullen
opzoeken waar
de tegendruk
het geringst is,
of de baten het
hoogste zijn

De groei van de uitgaven voor zorgonderwijs lijkt dus grotendeels ingegeven door prikkels voor overindicering en ruimte
voor subjectiviteit bij de indicatiestelling. Het naast elkaar
bestaan van twee indicatiesystemen versterkt dit proces: de
veronderstelling lijkt gerechtvaardigd dat ouders en scholen de
voorziening in het systeem zullen opzoeken waar de tegendruk
het geringst is, of de baten het hoogste zijn. Concreet betekent
dit dat beleid gericht op kostenbeheersing op vier vlakken te
vinden is. Ten eerste op ontschotting: het samenvoegen van de
systemen en de financieringsstromen van WSNS-netwerken en
REC’s; ten tweede op minder ruimte voor sturing door ouders
en scholen bij de indicering; ten derde op versobering door
objectivering van de toegangsvoorwaarden tot zorgonderwijs;
ten vierde op budgettering van zowel de WSNS-netwerken als de REC’s.

variant te kiezen. Ook hierbij geldt
een dergelijk onderscheid, maar
vindt overheveling van een aantal
extra moeilijk diagnosticeerbare
gevallen plaats van de ongebudgetteerde REC’s naar de gebudgetteerde WSNS-netwerken.

Budgettering
Voor effectieve beheersing van de
uitgaven lijkt het onvermijdelijk de
totale uitgaven voor zorgleerlingen
te budgetteren, waarbij WSNSnetwerken en REC’s op korte
termijn samensmelten. Deze hervorming zou neerkomen op volledige lumpsum-bekostiging op basis
van een verwacht aantal leerlingen
met een gegeven zorgbehoefte.
Mee- of tegenvallers ten opzichte van dit verwachte
aantal zouden voor rekening van de netwerken zijn,
Ontschotting
zodat zij een prikkel ervaren om doelmatig te opereDe huidige tweedeling tussen de WSNS-netwerken en de REC’s is vooral
ren en scherper prioriteiten te stellen.
h
­ istorisch bepaald en ingegeven door het onderscheid tussen de speciale basisWil budgettering van het zorgonderwijs effectief zijn,
scholen en scholen van het speciaal onderwijs. Ontschotting van beide systedan dient aan drie voorwaarden te zijn voldaan. Ten
men vermindert het risico dat ouders en scholen zich strategisch gedragen. Het
eerste moeten de netwerken in staat zijn financiële
Ministerie van OCW acht ontschotting vooralsnog echter niet opportuun. Wel
risico’s van tegenvallers in het aantal leerlingen op
zullen de ongeveer 250 WSNS-verbanden bij de nieuwe opzet van het passend
te vangen. Het is de vraag of de bestaande WSNSonderwijs worden teruggebracht tot circa tachtig netwerken. Elk netwerk krijgt
netwerken en de REC’s dit aankunnen. Gezien de
een eigen indicatieorgaan. De REC’s zullen weliswaar participeren in deze
ervaringen uit het verleden kunnen zij ook kiezen
n
­ etwerken, maar zij behouden hun eigen indicatiestelling via de Commissies van
voor een wachtlijstenstrategie, in de verwachting dat
Indicatiestelling. Ontschotting blijft dus buiten bereik binnen de huidige plannen.
de politiek uiteindelijk wel met extra middelen over
de brug komt.
Inperking strategisch gedrag
Net zoals bij de budgettering van de bijstand
De voorstellen voor passend onderwijs leggen veel nadruk op de rol van
(Wet werk en bijstand) en bij de huishoudelijke
a
­ ssertieve ouders bij het streven naar hogere onderwijskwaliteit. Denk aan
v
­ erzorging (Wet maatschappelijke ondersteuning)
inspraak bij het opstellen van persoonlijke leerplannen en sterkere controle van
ligt het daarom eerder voor de hand om gemeenten
de ouders of deze plannen worden uitgevoerd. Aan kostenbeheersing draagt
te belasten met uitvoering en budgettering van het
deze opzet niet bij. Eerder zullen de prikkels tegengesteld zijn: voor het eigen
onderwijs aan zorgleerlingen. Gemeenten beschikken
kind zal een persoonlijk leerplan niet snel goed genoeg zijn, wat de kosten
over financiële buffers en een eigen belastinggebied,
slechts opjaagt. Vanuit het oogpunt van kostenbeheersing ligt het alternatief,
zodat zij het financiële risico aankunnen. Bovendien
het inperken van de mogelijkheden voor rugzakjes, daarom eerder voor de hand.
­
hebben gemeenten al verantwoordelijkheden voor
Wat dit betreft zijn de ervaringen met het persoonsgebonden budget (PGB) in
zorgleerlingen, zoals leerlingenvervoer, onderhoud
de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten leerzaam. Sinds hun invoering zijn de
schoolgebouwen en maatschappelijke ondersteuning,
uitgaven aan PGB’s onevenredig sterk gestegen (Koning et al., 2009). Hoewel
zodat een meer samenhangend beleid van de grond
de regering in de AWBZ de mogelijkheden die PGB’s bieden wil behouden, wordt
kan komen. WSNS-netwerken en REC’s zouden
wel ­ ezuinigd door de aanspraken te beperken. Net zoals
b
opgaan in de (inter)gemeentelijke
in de sfeer van de AWBZ, is het politieke draagvlak voor de
organisatie. Bij het alternatief,
Vanuit het
o
­ ntmanteling van de rugzakjes in het zorgonderwijs tot nu toe
namelijk door het Rijk nieuw
evenwel minimaal.
geschapen zelfstandige bestuurs­
oogpunt van
organen met een specifieke taak
kostenbeheersing
Versobering
en zonder voldoende grote financiVan alle beleidsopties gericht op uitgavenbeheersing grijpt
ële reserves, is dit niet het geval.
ligt het alternatief,
versobering wellicht het meest direct aan bij de oorsprong:
Een tweede voorwaarde voor
het ­nperken van
i
subjectiviteit bij de huidige indicatiestelling in het zorgonderbudgettering is dat de uitvoerders
wijs. In het meest extreme geval zou daarom het zorgonderwijs
effectiever kunnen indiceren. Zo
de mogelijkheden
beperkt kunnen worden tot objectief eenvoudig te diagnostikan de timing van de indicering
voor rugzakjes,
ceren blijvende zintuiglijke of verstandelijke handicaps; alle
verbeterd worden. De indicering
moeilijk te objectiveren aandoeningen daarbuiten zouden
van zorgleerlingen zou bijvoordaarom eerder
in het reguliere onderwijs opgevangen moeten worden. Het
beeld eerder in de schoolloopbaan
voor de hand
passend onderwijs lijkt voor een gematigder versoberings­
kunnen plaatsvinden, in de ver­

310

ESB

94(4560) 15 mei 2009

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

onderstelling dat vroegtijdige interventies toekomstige, hogere kosten van begeleiding voorkomen.
Andersom kan dit voor sommige leerlingen juist
ontmoedigend werken. Het is aan de uitvoerders
te bepalen welke aanpak voor elke leerling op welk
moment het beste werkt. Ook valt door sturing op
de uitstroom van zorgleerlingen doelmatigheidswinst te boeken. Voor zorgleerlingen met objectief
l
­ichtere beperkingen zou terugkeer naar het reguliere onderwijs, zonder rugzakje, als leerdoelstelling
geformuleerd kunnen worden. Dit is nu nog niet of
nauwelijks het geval.
De laatste voorwaarde voor effectieve budgettering
is dat, behalve de prikkel tot kostenbeheersing,
als tegenkracht ook voldoende kwaliteitsprikkels
bestaan. Een extreme oriëntatie op kostenbeheersing
zou tot verschraling bij de indicering kunnen leiden.
Het is daarom zaak dat ook prikkels gericht op kwaliteitsverbetering worden ingevoerd dan wel versterkt.
De ervaringen met budgettering in de Wwb en Wmo
leren dat zulke aanvullende prikkels als vanzelf
bestaan als de uitvoering bij gemeenten ligt: bij een
slechte bejegening van potentiële cliënten kunnen
uitvoerders namelijk door lokale politici tot de orde
worden geroepen. De WSNS-netwerken en de REC’s
ontberen zo’n democratische legitimering.
Al met al pleiten uit een oogpunt van kostenbeheersing sterke argumenten ten gunste van volledige
budgettering van het zorgonderwijs. De bestaande
indicatieorganen kunnen dan kiezen voor een strategie die leidt tot het ontstaan van wachtlijsten.
Een effectieve prikkel om een goede prijskwaliteits­
verhouding te leveren, vanuit de politiek en de
ouders, ontbreekt. Het verdient daarom overweging
de zorg voor deze groep leerlingen over te hevelen
naar samenwerkende gemeenten. De samenhang
met aanpalende voorzieningen, zoals vervoer
en huisvesting, verbetert dan sterk. Gemeenten
beschikken over buffers om eventuele tegenvallers
­
op te vangen en hun beleid is democratisch
gelegitimeerd.

Literatuur
Koning, P., B. Minne en E. Mot (2009) Een nieuwe financieringssystematiek voor het Passend onderwijs: lessen uit de zorg en sociale
zekerheid. Den Haag: CPB.
Minne, B., D. Webbink en H. van der Wiel (2009) Zorgleerlingen:
beleid, aantal en kosten. Hoe belangrijkste kennislacunes aanpakken?
CPB document. Den Haag: CPB.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2008a)
Passend onderwijs. Den Haag: Ministerie van OCW.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2008b)
Kerncijfers 2003–2007. Den Haag: Ministerie van OCW.
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

ESB

94(4560) 15 mei 2009

311