Wet werk en zekerheid en de rol van sociale partners

ESB Sociale zekerheid

Sociale zekerheid

Wet werk en
zekerheid en de rol van
sociale partners
Met de invoering van de Wet werk en zekerheid zal de maximale
duur van de WW vanaf 2016 geleidelijk terug worden gebracht
van 38 naar 24 maanden. Sociale partners hebben de mogelijkheid
deze hervorming bovenwettelijk te repareren. Een spaarsysteem
en een ademend systeem zijn innovatieve opties voor de sociale
partners die de inkomensbescherming repareren zonder te veel
moreel gevaar te creëren.

Thomas
van Huizen
Universitair docent
aan de Universiteit
Utrecht

410

O

p 10 juni werd de Wet werk en zekerheid
(WWZ) met een ruime meerderheid in de
Eerste Kamer aangenomen. Met de invoering van de WWZ zal zowel de ontslagbescherming als de WW worden hervormd.
Het kabinet wil hiermee het functioneren van de arbeidsmarkt
verbeteren en verwacht dat door de hervorming van de Werkloosheidswet (en het ontslagrecht) “de route van werk naar
werk sterk [zal] worden verkort†(Regeerakkoord, 2012).
De voorgestelde WW-hervormingen houden in dat de
maximale uitkeringsduur wordt verkort van 38 naar 24 maanden. Ook zal de opbouw van WW-rechten worden gewijzigd.
In het huidige systeem bouwen werknemers per gewerkt jaar
één maand WW-recht op. Onder het nieuwe regime geldt deze
systematiek ook voor de eerste 10 gewerkte jaren, maar tellen
alle gewerkte jaren boven de 10 nog maar voor een halve maand
WW. Een werknemer die 38 jaar heeft gewerkt heeft dan recht
op 24 in plaats van 38 maanden WW.
Een kortere WW heeft zowel negatieve als positieve
welvaartseffecten. De traditionele discussie over de optimale
hoogte en duur van werkloosheidsuitkeringen richt zich op de

afweging tussen de kosten van moreel gevaar en de baten van
inkomensbescherming (Shavell en Weiss, 1979; Hopenhayn
en Nicolini, 1997). Werkloosheidsverzekeringen hebben een
negatieve invloed op het zoekgedrag van de werklozen: hoe
hoger de uitkering, hoe minder intensief werklozen zoeken
naar een baan en hoe minder zij geneigd zijn een aangeboden baan te accepteren. Kortom, uitkeringen met een langere
duur leiden tot langere werkloosheidsduur (Tatsiramos en
Van Ours, 2014).
Het is echter onduidelijk of de invoering van de Wet werk
en zekerheid ook daadwerkelijk zal leiden tot sterkere arbeidsmarktprikkels en minder inkomensbescherming, omdat so­
ciale partners de mogelijkheid hebben deze hervorming in cao’s
te repareren. Volgens de doorrekeningen van het CPB zullen
de wijzigingen in de WW 20.000 extra banen opleveren – onder de veronderstelling dat de WW voor veertig procent van
de werknemers niet wordt gerepareerd. Deze groei in werkgelegenheid neemt af met het percentage werknemers voor wie
de WW-hervorming wordt gerepareerd (CPB, 2013).
De vraag is hoe de reparatie door de sociale partners
vormgegeven kan worden, zodat de baten van inkomensbescherming gemaximaliseerd en de kosten van moreel gevaar
geminimaliseerd worden. De sociale partners zouden de
WW in de ‘oorspronkelijke’ staat kunnen herstellen, waarbij
de te repareren WW-rechten worden gefinancierd door extra
premies. Wanneer er gekozen wordt voor deze optie, zullen
de positieve werkgelegenheidseffecten van de WWZ beperkt
zijn. Het continueren van de huidige systematiek – die weinig activerend is – is daarom niet vanzelfsprekend. In plaats
van restaureren zouden de sociale partners ook kunnen renoveren. Twee beleidsopties lijken in het bijzonder interessant:
een spaar-WW en een ademend systeem.
Een spaar-WW

In het debat rondom werkloosheidsverzekeringen wordt de introductie van een spaarsysteem regelmatig naar voren gebracht
als een mogelijke hervormingsoptie. Spaarsystemen voor werk-

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 99 (4688) 27 juni 2014

Sociale zekerheid ESB

loosheid hebben niet alleen aandacht gekregen in de internationale literatuur (Stiglitz en Yun, 2005; Feldstein en Altman,
2005; Bovenberg et al., 2008), maar spelen ook een rol in de
Nederlandse beleidsdiscussie: zo rapporteerde de werkgroep
brede heroverwegingen over een spaarsysteem in de WW (Ministerie van Financiën, 2010), berekende het CPB in een studie
de welvaartseffecten van zo’n hervorming (Jongen en Van Vuren, 2008) en beschreven Goudswaard en Nijboer (2008) in de
ESB de voor- en nadelen van een spaarsysteem.
In een spaar-WW financieren werklozen hun eigen werkloosheid met verplicht opgebouwde spaartegoeden. De internationale literatuur richt zich met name op fundamentele
hervormingen, waarbij het huidige verzekeringssysteem volledig wordt vervangen door een spaarsysteem. Deze hervormingen zijn theoretisch interessant omdat ze moreel gevaar
beperken en, gecombineerd met verzekeringselementen, het
niveau van inkomensbescherming op peil houden. Wanneer
men rood kan staan en het negatieve saldo aan het eind van
het werkzame leven wordt kwijtgescholden, kan een spaarsysteem dezelfde inkomensbescherming bieden als het huidige
systeem. Werknemers krijgen toegang tot het opgebouwde
spaarsaldo wanneer zij de pensioenleeftijd bereiken: de prikkel om een baan te zoeken dan wel werkloosheid te vermijden
bestaat dan in feite uit een pensioenbonus. Onderzoek laat
zien dat een dergelijke hervorming de werkloosheid drastisch
kan verlagen. Zo claimen Brown et al. (2008) dat een spaarsysteem de werkloosheid met zo’n dertig tot vijftig procent kan
verminderen. Deze schattingen veronderstellen (impliciet)
dat zoekgedrag sterk wordt beïnvloed door langetermijnprikkels. Werknemers ontvangen een hogere pensioenbonus wanneer zij voor de pensioengerechtigde leeftijd minder vaak of
korter werkloos zijn geweest: voor de meeste werknemers is
dit een prikkel op de (zeer) lange termijn. Echter, studies in
gedragseconomie laten zien dat gedrag met name beïnvloed
wordt door kortetermijnprikkels (DellaVigna, 2009): het
zoekgedrag van werklozen is consistent met deze inzichten
(DellaVigna en Paserman, 2005; Van Huizen en Plantenga,
2014). Op basis van deze bevindingen kan verwacht worden
dat de positieve effecten van een spaar-WW op het zoekgedrag beperkt zijn (Van Huizen en Plantenga, 2011). Meer in
het algemeen blijken bonussen voor het accepteren van werk
weinig effectief, zelfs als die ‘al’ na zes maanden worden uitbetaald (Van der Klaauw en Van Ours, 2013). Bonussen die pas
na de pensioengerechtigde leeftijd uit worden betaald zullen
daarom naar verwachting weinig positieve effecten hebben op
het arbeidsmarktgedrag.
Hoewel een volledige hervorming daarom niet veelbelovend lijkt, is een spaarsysteem voor de reparatie van de WW
wel een interessante optie: de reparatie is namelijk van belang
voor werknemers met een lang arbeidsverleden. Immers, alleen werknemers die langer dan tien jaar hebben gewerkt
zullen onder de WWZ minder WW-rechten hebben. Deze
groep heeft voldoende tijd om een spaartegoed op te bouwen.
Een werknemer die bijvoorbeeld na twintig dienstjaren zijn
baan verliest, heeft in het nieuwe systeem recht op vijftien in
plaats van twintig maanden WW. Na vijftien maanden werkloosheid zou de werkzoekende nog vijf maanden werkloosheid kunnen financieren uit het WW-spaarpotje dat gedurende twintig arbeidsjaren is opgebouwd. Bovendien is voor
deze groep werknemers de pensioenleeftijd en daarmee de
Jaargang 99 (4688) 27 juni 2014

toegang tot het WW-spaartegoed relatief dichtbij, waardoor
de arbeidsmarktprikkels sterker zijn.
Sociale partners kunnen ervoor kiezen om een spaarsysteem in te voeren zonder kredietfaciliteit, de grootste kostenpost van een spaar-WW. Voor de reparatie van de WW is een
kostbare kredietfaciliteit minder noodzakelijk. Deze faciliteit
is vooral belangrijk voor werknemers met een kort arbeidsverleden. Werknemers die korter dan tien jaar hebben gewerkt,
zullen wellicht nog niet veel spaartegoed hebben opgebouwd,
maar voor deze groep verandert de opbouw van WW-rechten
niet onder de nieuwe systematiek.
Hoewel een spaarsysteem in principe ook wettelijk geregeld kan worden, heeft een regeling via cao’s een aantal
voordelen. Omdat het spaartegoed vrij komt op de pen­
sioengerechtigde leeftijd is het mogelijk om een spaar-WW
te integreren in pensioenregelingen, die voor de meeste werknemers collectief geregeld zijn. Zo zou het spaartegoed dat
voor werkloosheid is opgebouwd gebruikt kunnen worden
om een pensioengat te dichten. Ook zou de pensioenpremie
omlaag kunnen wanneer er voldoende spaartegoed is opgebouwd in de WW-regeling. Daarnaast is het denkbaar dat de
opgebouwde spaartegoeden ingezet kunnen worden om investeringen in (om)scholing te bekostigen. Dit zou kunnen
worden gestimuleerd met bijdragen uit sectorfondsen. Een
spaar-WW zou dus kunnen worden geïntegreerd in collectieve pensioen- en scholingsregelingen.
Het repareren van de WW via een spaarsysteem is een
interessante hervormingsoptie omdat de WWZ alleen de
werkloosheidsrechten van werknemers met een lang arbeidsverleden aantast. Omdat werknemers de periodes van werkloosheid financieren die onder de WWZ niet langer met eigen spaartegoed beschermd worden, zal de reparatie wel de
inkomensbescherming (grotendeels) op peil houden, maar
de kosten van moreel gevaar niet verhogen. Een spaarsysteem
past bovendien in een modern systeem van sociale zekerheid,
waarbij meer nadruk ligt op eigen verantwoordelijkheid.
Een ademende WW

In een alternatief systeem wordt de WW-duur alleen verlengd
in economisch slechtere tijden. Verschillende economen beargumenteren dat de kosten van moreel gevaar afhankelijk
zijn van de economische conjunctuur: in slechte tijden zijn
deze kosten laag en in goede tijden hoog (Landais et al., 2010;
Michaillat, 2012). Een langere duur van WW-uitkeringen tijdens recessies zou de welvaart dus kunnen verhogen.
Dit idee heeft tot nu toe weinig aandacht gekregen in de
literatuur, terwijl het mechanisme eenvoudig is. In tijden van
economische groei zijn arbeidsmarktfricties de voornaamste
oorzaak van werkloosheid. Door het verkorten van uitkeringen wordt het zoekgedrag van werklozen gestimuleerd en
zal de werkloosheid dalen. Dit is het traditionele argument
voor het verkorten van uitkeringen: het verlaagt de kosten
van moreel gevaar. Echter, in tijden van recessie is de werkloosheid hoog vanwege een gebrek aan banen. Er is sprake
van ‘rantsoenering’ van banen (Michaillat, 2012). Als het
aanbod van banen beperkt is zal een intensivering van het
zoekgedrag een negatieve externaliteit creëren: wanneer een
werkloze intensiever zoekt naar een baan, vergroot hij of zij
zijn kansen een baan te vinden, maar worden tegelijkertijd de
kansen voor andere werklozen verkleind. Het zoekgedrag van

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

411

ESB Sociale zekerheid

de werkloze verkort dus de eigen werkloosheidsduur, maar
verlengt die van anderen. Het stimuleren van zoekgedrag –
bijvoorbeeld door uitkeringen te verlagen of door meer in te
zetten op actief arbeidsmarktbeleid – heeft daarmee weinig
effect op de totale (macro-)werkloosheid. Recent empirisch
onderzoek ondersteunt dit theoretische inzicht: het stimuleren van zoekgedrag heeft een relatief klein effect op de totale
werkloosheid in economisch slechte tijden (Rothstein, 2011;

Literatuur
Bovenberg, A.L., M.I. Hansen en P.B. Sørensen (2008) Individual savings accounts for social
insurance: Rationale and alternative designs. International Tax and Public Finance, 15(1), 67–86.
Brown, A.J.G., J.M. Orszag en D.J. Snower (2008) Unemployment accounts and employment
incentives. European Journal of Political Economy, 24(3), 587–604.
CPB (2013) Gevolgen Wet Werk en Zekerheid voor werkgelegenheid. CPB Notitie, 27 november.
DellaVigna, S. (2009) Psychology and economics: Evidence from the field. Journal of Economic Literature, 47(2), 315–372.
DellaVigna, S. en M.D. Paserman (2005) Job search and impatience. Journal of Labor Economics, 23(3), 527–588.
Feldstein, M. en D. Altman (2007) Unemployment insurance savings accounts. In: Poterba,
J.M. (red.) Tax policy and the economy, Vol. 21. Cambridge: MIT Press, 35–64.
Goudswaard, K. en H. Nijboer (2008) Sociaal sparen als hervormingsoptie. ESB, 93(4535),
294–297.
Hopenhayn, H.A. en J.P. Nicolini (1997) Optimal unemployment insurance. Journal of Political
Economy, 105(2), 412–438.
Huizen, T.M. van, en J. Plantenga (2011) Labour markets effects of unemployment accounts:
Insights from behavioural economics. CESifo Economic Studies, 57(4), 581–604.
Huizen, T.M. van, en J. Plantenga (2014) Job search behaviour and time preferences: testing
exponential versus hyperbolic discounting. De Economist, te verschijnen.
Jongen, E.L.W. en A.H. van Vuren (2008) Individuele spaarrekeningen voor werkloosheid:
Mirakel of mythe? CPB Document, 169.
Klaauw, B. van der, en J.C. van Ours (2013) Carrot and stick: How re-employment bonuses
and benefit sanctions affect exit rates from welfare. Journal of Applied Econometrics, 28(2),
275–296.
Landais, C., P. Michaillat en E. Saez (2010) Optimal unemployment insurance over the business cycle. NBER Working Paper, 16526.
Michaillat, P. (2012) Do matching frictions explain unemployment? Not in bad times. American Economic Review, 102(4), 1721–1750.
Ministerie van Financiën (2010) Werkloosheid. Rapport brede heroverwegingen. Den Haag: Ministerie van Financiën.
Regeerakkoord (2012) Bruggen slaan. Regeerakkoord VVD-PvdA. Den Haag: VVD-PvdA.
Rothstein, J. (2011) Unemployment insurance and job search in the Great Recession. NBER

Schmieder et al., 2012). Dit impliceert dat de optimale duur
van uitkeringen anticyclisch is.
De VS is een van de weinige landen met een anticyclisch
systeem. Onder ‘normale’ omstandigheden is de maximale
duur van een werkloosheidsuitkering 26 weken, maar de duur
kan tijdens economisch slechtere tijden worden verlengd met
maximaal 20 weken via het ‘Extended Benefits’-programma.
Dit recht op een langere uitkeringsduur ontstaat wanneer de
werknemer zijn baan verliest in een staat waarin de hoogte
en toename van het werkloosheidspercentage hoger zijn dan
bepaalde grenswaardes. Hoewel de exacte grenswaardes verschillen tussen staten is een veelvoorkomende variant een
werkloosheidspercentage van 8 procent (of 6,5 procent voor
een verlenging van 13 weken) en een werkloosheidsgroei van
10 procent gedurende de laatste twee jaar. Dit systeem bestaat
al sinds 1970, maar is de afgelopen decennia gedurende recessies (tijdelijk) uitgebreid. Zo werd de totale duur tijdens de
huidige recessie door middel van het zogeheten Emergency
Unemployment Compensation-programma verlengd tot
maximaal 99 weken (Rothstein, 2011; Whittaker en Isaacs,
2012).
Een dergelijk ademend systeem zou ook in Nederland
geïntroduceerd kunnen worden via de bovenwettelijke reparatie van de WWZ. Zonder reparatie zijn de negatieve effecten van de hervorming (minder inkomensbescherming)
voornamelijk in tijden van recessie merkbaar, terwijl de positieve effecten (minder moreel gevaar) ontstaan wanneer de
economie weer aantrekt. Wanneer de reparatie door de sociale partners wordt vormgegeven als een ademend systeem,
worden deze negatieve effecten van de WWZ beperkt, terwijl
de positieve effecten grotendeels behouden blijven.
Omdat werklozen alleen in economisch slechte tijden
toegang hebben tot de bovenwettelijke bescherming, is deze
reparatie minder kostbaar dan een volledige, onvoorwaardelijke reparatie. Zowel werknemers als werkgevers hebben baat
bij een lagere reparatiepremie. Uiteraard hangt de hoogte
van de premie sterk af van de gewenste grenswaarden: lagere
grenswaarden zullen zich vertalen in hogere uitgaven en daarmee hogere premies. De onderhandelingen over deze grenswaarden kunnen op sectorniveau plaatsvinden. Een voordeel
van het bovenwettelijk regelen van de ademende component
van de WW is dat naast algemene economische omstandigheden ook ontwikkelingen binnen sectoren meegenomen
worden voor het vaststellen van de specifieke grenswaarden.
Het is dan mogelijk dat werknemers in krimpende sectoren
recht hebben op een verlenging van de uitkeringsduur, ook als
het landelijke werkloosheidspercentage relatief laag ligt.

Working Paper, 17534.
Schmieder, J.F., T. von Wachter en S. Bender (2012) The effects of extended unemployment

Tot slot

insurance over the business cycle: Evidence from regression discontinuity estimates over 20

De bovenwettelijke reparatie van de WW kan op verschillende manieren worden vormgegeven: de sociale partners
kunnen kiezen voor het continueren van de huidige systematiek of voor meer innovatieve opties. Een spaarsysteem en een
ademend systeem repareren de inkomensbescherming grotendeels, maar leiden slechts tot een beperkte toename van
moreel gevaar. De reparatie van de WWZ leidt daarom niet
noodzakelijk tot een verdamping van de positieve werkgelegenheidseffecten van de hervorming. In beide varianten krijgt
het Nederlandse systeem van werkloosheidsverzekeringen
een meer activerend karakter.

years. Quarterly Journal of Economics, 127(2), 701–752.
Shavell, S. en L. Weiss (1979) The optimal payment of unemployment insurance benefits
over time. Journal of Political Economy, 87(6), 1347–1362.
Stiglitz, J.E. en J. Yun (2005) Integration of unemployment insurance with retirement insurance. Journal of Public Economics, 89(11-12), 2037–2067.
Tatsiramos, K. en J.C. van Ours (2014) Labor market effects of unemployment insurance design. Journal of Economic Surveys, 28(2), 284–311.
Whittaker, J.M. en K.P. Isaacs (2012) Extending unemployment compensation benefits
during recessions. Congressional Research Service Report, RL34340.

412

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 99 (4688) 27 juni 2014