Werknemerstoeslagen versus loonkostensubsidies

Werknemerstoeslagen versus loonkostensubsidies
Aute ur(s ):
Roorda, W.B. (auteur)
Vogels, E.H.W.M. (auteur)
Beide auteurs zijn werkzaam bij de directie Algemeen- en Sociaal-Economische Aangelegenheden van het ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid. Zij danken diverse collega’s voor commentaar.
Ve rs che ne n in:
ESB, 83e jaargang, nr. 4139, pagina 126, 13 februari 1998 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
arbeidsmarkt, belastingen

De arbeidsmarkt ‘onderin’ kan beter functioneren met doelgerichte toeslagen. Een werkgeverssubsidie is voor Nederland effectiever
dan een werknemerstoeslag.
De hoge werkloosheid onder laaggeschoolden is voor een deel een loonkostenprobleem. Veel laaggeschoolden zijn niet voldoende
productief om de arbeidskosten voor hun werkgever terug te verdienen. Het loont dan niet om hen in dienst te nemen. Dit verschijnsel
wordt de productiviteitsval genoemd. Ook de armoedeval, het ontbreken van een financiële prikkel voor werklozen om te gaan werken,
is een oorzaak van werkloosheid.
Als oplossing zijn in Nederland en in het buitenland maatregelen genomen die veelal samenhangen met het wettelijk minimumloon. Deze
maatregelen trachten sociale doelstellingen, zoals het voorkomen van armoede, in overeenstemming te brengen met de doelstelling van
volledige werkgelegenheid. Maar er zijn belangrijke verschillen. Er zijn landen waar vooral met toeslagen voor de laagstbetaalden wordt
getracht de werkgelegenheid aan de onderkant van de arbeidsmarkt te stimuleren. Voorbeelden zijn de Verenigde Staten (heffingskorting
voor werkenden, ‘earned income tax credit’), het Verenigd Koninkrijk (family credit) en Canada (self sufficient project). Doel van deze
toeslagen is verhoging van het door arbeid verkregen inkomen. Anderzijds zijn er landen, zoals Nederland, België en Frankrijk, waar het
accent ligt op verlaging van de totale arbeidskosten via arbeidskostensubsidies of lastenverlichting voor werkgevers.
In dit artikel staat de vraag centraal, welk systeem beter voldoet. Zou de introductie van een stelsel van toeslagen voor laagbetaalde
werknemers in Nederland niet gunstiger zijn voor de werkgelegenheid voor de minst gekwalificeerden? Of zou de Amerikaanse
banenmotor nog effectiever zijn geweest indien het accent had gelegen op loonkostensubsidies voor werkgevers?
Arbeid onderin: het loon en de kosten
Er is een verband tussen de wijze waarop de werkgelegenheid aan de onderkant van de arbeidsmarkt wordt gestimuleerd en de hoogte
van het minimumloon en de minimumloonkosten. Hoe lager de minimumloonkosten, hoe kleiner de noodzaak deze te verlagen. En hoe
lager het minimumloon is, hoe groter de noodzaak tot aanvulling ervan via toeslagen ter vermijding van armoede en, afhankelijk van het
uitkeringsniveau, ter stimulering van het arbeidsaanbod.
In een eenvoudige neoklassieke wereld zonder transactiekosten en imperfecte informatie maakt het weinig verschil of een subsidie
respectievelijk toeslag aan de werkgever of aan de werknemer wordt ver-strekt. Als de lonen echter door de aanwezigheid van een
minimumloon rigide zijn, zullen toeslagen effectiever zijn in het verhogen van het inkomen uit arbeid en loonkostensubsidies in het
vergroten van de werkgelegenheid. Meer specifiek is de effectiviteit van loonkostensubsidies en toeslagen afhankelijk van de reactie van
de vraag en het aanbod hierop. In het algemeen geldt dat bij een arbeidsaanbod dat inelastisch is ten opzichte van de arbeidsvraag,
toeslagen voor werknemers effectiever zijn in het verhogen van het inkomen uit arbeid en vergroting van het arbeidsaanbod zijn
loonkostensubsidies effectiever in het via verlaging van de loonkosten voor werkgevers vergroten van de arbeidsvraag en daarmee van
de werkgelegenheid.
Voor de werknemer zal het niet uitmaken hoe het totale inkomen is opgebouwd uit arbeidsloon en een toeslag. Als een minimumloon
ontbreekt is het voor de werkgever echter aantrekkelijk het loon zo laag mogelijk te houden om zich zo een deel van de toeslag eigen te
maken. Deze ‘winst’ gaat ten koste van de overheid en ontneemt de betreffende werknemers de door de overheid bedoelde
inkomensvooruitgang. Dit verschijnsel van verlaging van de laagste lonen is een reden waarom thans in Australië wordt gepleit voor
invoering van een landelijk wettelijk minimumloon. Ook de OESO suggereert in dergelijke gevallen een wettelijke of per cao
overeengekomen minimale beloning te introduceren 1.
Hieronder wordt de keuze voor loonkostensubsidies of werknemerstoeslagen besproken aan de hand van drie criteria: het
minimumloonniveau, de mate van loondifferentiatie en de hoogte van de gemiddelde en marginale wig op minimumloonniveau.
Hoogte minimumloon
Van de drie genoemde landen met toeslagen voor laag betaalde werknemers (de ‘toeslagenlanden’) kennen de VS en Canada een wettelijk

minimumloon. Eind 1995, zo toont de eerste kolom van tabel 1, bedroeg het Amerikaanse federaal minimumloon 37% van het gemiddeld
verdiende brutoloon. Het overeenkomstige Canadese verhoudingsgetal, berekend op basis van de gemiddelde provinciale
minimumlonen, bedroeg 35% 2. Nederland, België en Frankrijk, de drie ‘loonkostensubsidielanden’, kennen een nationaal minimumloon.
Het niveau hiervan is hoger dan in de ‘toeslagenlanden’. In België bedroeg in 1995 het minimumloon 58% van het gemiddeld loon, in
Frankrijk 49% en in Nederland 50%.

Tabel 1. Inkomensongelijkheid, de wig op het minimumniveau en wijze van steunverlening aan de onderkant van de
arbeidsmarkt in OESO-landen
Inkomensongelijkheid
WMLongeNiveau
lijkheid
(1)
(2)
België
58
Canada
35
Duitsland
55
Denemarken 54
Frankrijk
49
Ierland
55
Italië
71
Luxemburg
56
Nederland
50
Portugal
45
VK
40
VS
37

68
44
59
73
62
48
71
57
69
63
52
48

Wig
gemiddelde
wig
(3)

Steun
toeslag subs. div.
werkn wgrs
(5)
(6)
(7)

marginale
wig
(4)

34,5

56,7

X
X

20,1
26,9
26,0
19,6
38,5
– 7,4
31,9
26,5
– 15,3
18,7

49,9
62,3
50,9
26,5

X
X
X
X

53,9
85,4
58,6
29,1
74,3
41,6

X

X
X
X
X
X
X
X

(1): het minimumloon (of laagste cao-loon) in procenten van het gemiddelde loon (Kaitz-index),
1993-1995;
(2): het niveau van de lonen in de 10%-loongroep in procenten van dat in de vijfde 10%-groep;
(3) en (4): de gemiddelde en marginale wig op het minimumloon. De negatieve gemiddelde wig in
het VK wordt veroorzaakt door werknemerstoeslagen.
(5), (6) en (7): wijze van steun van de onderkant van de arbeidsmarkt: met toeslagen voor werknemers (5), subsidie voor werkgevers (6) of anders (7); meestal creatie van gesubsidieerde banen.
Bronnen: CPB, Replacement rates, a transatlantic view, 1995, blz. 29; OESO, Employment outlook,
1996 en 1997; E.H.W.M. Vogels, Minimumbeloning en werkloosheid, ESB, 24 september 1997,
blz. 717; eigen bewerking.

De tabel laat zien dat in de meeste EU-landen het minimum beloningsniveau tenminste 50% bedraagt van het gemiddeld verdiende loon.
Ten opzichte van de EU-landen is dus het Amerikaanse en Canadese minimum laag. Het is dan ook logisch dat in beide landen, alsook in
het Verenigd Koninkrijk waar een minimumloon ontbreekt, het accent ligt op toeslagen voor werknemers om de werkloosheid onder de
minst gekwalificeerden te verminderen. Immers, het is niet aannemelijk dat de productiviteitsval de meest belemmerende factor is.
Dit laatste wordt ook bevestigd door de toetredingskansen van werklozen tot het arbeidsproces. In de VS is de kans voor laag betaalde
werknemers om na ontslag weer een baan te vinden groter dan in Nederland 3. De noodzaak om de werkgeverswig te verlagen is hierdoor
klein, zeker in vergelijking tot de loonkostensubsidie-landen. Wel geven de lage minimumlonen reden voor aanvulling via een toeslag. De
toeslag vermindert de armoedeval voor inactieven en draagt bij aan vermindering van armoede. In het Verenigd Koninkrijk en de VS
wordt de nadruk gelegd op het zoveel mogelijk creëren van financiële stimulansen om te gaan werken. Dat wil zeggen lage uitkeringen en
lage lonen aangevuld met een toeslag voor personen die een laag betaalde baan accepteren. Deze keuze impliceert dat huishoudens die
er niet in slagen een baan te vinden zijn veroordeeld tot armoede.
De relatief hoge niveaus van minimumloon(kosten) in België, Frankrijk en Nederland maken op basis van de eerder gegeven analyse
loonkostensubsidies meer voor de hand liggend. Zeker wanneer ook rekening wordt gehouden met de omvang van de indirecte
arbeidskosten. In de loonkostensubsidielanden liggen deze, gemeten in een percentage van de totale arbeidskosten, 10 à 15 %-punten
hoger dan in de toeslagenlanden. Loonkostensubsidies stimuleren werkgevers laagbetaalde arbeid aan te bieden. Omdat het
minimumloon het minimale noodzakelijke inkomen biedt om in het levensonderhoud te voorzien, is er in deze landen minder reden voor
werknemerstoeslagen.
Loondifferentiatie
Bij een stelsel van werknemerstoeslagen zijn niet alleen toeslagen nodig voor werklozen die al tegen een laag loon aan de slag gaan. Ook
werknemers die een laag loon ontvangen dienen ervoor in aanmerking te komen. Dit om te vermijden dat deze werknemers in inkomen
achterblijven bij de nieuwe toetreders. Hoe meer het loongebouw ineengedrukt is, hoe groter de groep werknemers waarvoor een toeslag
geldt. Ter illustratie: in de VS geldt de heffingskorting voor werkenden tot een inkomen van 235% van het federaal minimumloon. Door de
grote beloningsverschillen is toch het aantal toeslaggerechtigden beperkt (15% van het totaal aantal werkzame personen). Zou in
Nederland een toeslag voor dit loontraject gelden, dan zouden er weinig werknemers niet voor in aanmerking komen. De omvang van
beloningsverschillen bepaalt dus het aantal werknemers dat afhankelijk wordt van een toeslag.
Het beeld op het punt van de loondifferentiatie (tabel 1, kolom 2) ondersteunt de keuze van de door de landen genomen
stimuleringsmaatregelen. In de VS, het Verenigd Koninkrijk en Canada zijn de beloningsverschillen groot; zeker in vergelijking met
Nederland, België en Frankrijk. In de toeslagenlanden zijn werknemerstoeslagen derhalve relatief goedkoop.

Gemiddelde en marginale wig
In kolommen 3 en 4 van de tabel zijn de gemiddelde en marginale wig op het niveau van het wettelijk minimumloon opgenomen. De
gemiddelde wig vergroot de loonkosten en beïnvloedt daarmee de werkgelegenheid negatief. Hoe hoger de gemiddelde wig op
minimumloonniveau, des te minder lonend is het voor werkgevers om hier werknemers met weinig verdiencapaciteit in te zetten
(productiviteitsval). De hoogte van de marginale wig is voor beide groepen van belang. Hoe hoger deze is, hoe minder de werknemer
profiteert van een inkomensvooruitgang. Voor de werkgever impliceert een hoge marginale wig een aanzienlijke loonkostenstijging als hij
besluit een eenmaal aangenomen werknemer een hoger salaris toe te kennen waarvoor geen subsidie meer geldt.
Uit de tabel blijkt dat de toeslagenlanden een lage gemiddelde wig kennen. Hierdoor is het voor werkgevers lonend laagbetaalde
werknemers aan te nemen. Maar de toeslag voor werknemers impliceert een hoge marginale wig voor de laagst betaalden, doordat deze
vervalt zodra een bepaald inkomen wordt bereikt. Vooral in het Verenigd Koninkrijk is de marginale wig op minimumniveau hoog.
Doordat in de VS de toeslag langzamer wordt afgebouwd is de omvang van de marginale wig beperkter, maar geldt deze voor een lang
loontraject.
Een hoge marginale wig leidt ertoe dat van een loonsverhoging weinig overblijft. Voor de werknemer is er weinig reden zich extra in te
spannen om in loon te stijgen. In welke mate dit probleem speelt, is niet duidelijk. Een feit is wel dat de loonmobiliteit voor laagbetaalden
in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk laag is. In beide landen, zo toont figuur 1, blijven laagbetaalde werknemers lang op het
laagste loonniveau zitten.

Figuur 1. Laagebetaald werk een opstapje? Aantal jaren dat werknemers laagbetaald werk blijven verrichten
De Nederlandse situatie
In Nederland is vanwege de hoge concentratie werklozen onder laag geschoolden het accent gelegd op een op de onderkant gerichte
lastenverlichting, de specifieke afdrachtskorting (SPAK). De SPAK vermindert de werkgeverswig, waardoor de problematiek van de
productiviteitsval wordt verlicht en zodoende het aanbod van laagbetaalde banen gestimuleerd. Dit biedt laag productieve
werkzoekenden mogelijkheden om aan de slag te komen. Ook draagt de SPAK indirect bij aan verlichting van de armoedeval voor
inactieven. Immers, hun concurrentiepositie op de arbeidsmarkt wordt versterkt en alleen via werk kan de inkomenspositie structureel
worden verbeterd. Niettemin blijft de armoedeval in Nederland een serieus probleem 4. De reserveringslonen zijn hiervoor een indicatie.
Het reserveringsloon stijgt niet alleen voor kostwinners (als gevolg van de netto-netto koppeling) boven het netto minimumloon uit,
maar ook voor andere groepen inactieven 5. Dit is het gevolg van zowel inkomensafhankelijke (subsidie)regelingen, zoals huursubsidie,
en bijverdiensten, als de materiële en immateriële kosten bij aanvaarding van werk. Wil de uitkeringsgerechtigde zijn welvaartsniveau
handhaven, dan moet de beloning bij het aanvaarden van werk boven het reserveringsloon liggen.
Toeslagen: ook in Nederland?
Ter verlichting van de armoedeval is in de VS en het VK gekozen voor een uitruil tussen een laag minimumloon en lage uitkeringen
enerzijds en een hogere beloning voor werk anderzijds. Voor Nederland zijn de afgelopen tijd verschillende subsidie-varianten voor
werknemers naar voren gebracht waaraan eveneens genoemde uitruil-gedachte ten grondslag ligt. Het betreft een verlaging van het
minimumloon aangevuld met een toeslag tot 100% of tot meer dan 100% van het sociaal minimum 6. Beide varianten leiden echter naar
onze mening niet tot de gewenste uitkomsten. Door de netto koppeling aan het wettelijk minimumloon is voor kostwinners met een
uitkering thans een laagbetaalde baan financieel niet lonend. Vanwege het reserveringsloon geldt iets soortgelijks voor alleenstaanden.
Een verlaging van het minimumloon aangevuld met een toeslag tot 100% van het sociaal minimum brengt in deze situatie geen
verandering. De introductie van toeslagen ter hoogte van het uitkeringsniveau impliceert een hoge marginale wig bij de overgang van
werkloosheid naar werk, zolang het loon lager is dan de uitkering. De meerdere looninkomsten leiden immers tot navenant geringere
toeslagen. Dit kan ontmoedigend uitwerken op het aanbod van laagopgeleiden. Zonder uitzicht op een inkomen boven uitkeringsniveau,
zal arbeidsparticipatie geen inkomensstijging teweeg brengen, zodat wellicht de stap tot arbeidsdeelname niet meer wordt gemaakt.
De variant met een toeslag voor werknemers tot 100% van het sociaal minimum ruilt op zijn best het probleem van de productiviteitsval in
voor dat van de armoedeval. En zelfs dat is de vraag. In de VS is het uitkeringsniveau laag, zodat laagbetaald werk voor werklozen als
gevolg van de heffingskorting voor werkenden financieel aantrekkelijk zou moeten zijn. Niettemin zijn het vooral vrouwen (en jongeren)
die de laagst betaalde banen bezetten en is de werkloosheid en non-participatie onder de laagstgeschoolden hoog. Blijkbaar wordt de
arbeidsmarktpositie van laag geschoolden in de VS niet alleen bepaald door het uitkeringsalternatief, maar ook door hun lage

productiviteit 7. Deze wordt beïnvloed door een aantal factoren. De baanonzekerheid en de kans op ontslag zijn groot, vooral voor de
laagstgeschoolden. Het ontbreken van sociale bescherming resulteert in slechte economische omstandigheden en lagere prestaties.
Illustratief hiervoor is dat onder de laagste inkomensgroepen het aantal voortijdige schoolverlaters drie maal zo groot is als gemiddeld.
De cyclus van de ene keer een laag loon en de andere keer werkloosheid gaat ten koste van de motivatie en vaardigheden. Ook ontbreekt
het deze groep aan mogelijkheden om hun kwaliteiten te verbeteren, doordat het voor werkgevers niet loont om in hen te investeren. Het
eindresultaat van deze cyclus is gevangenschap in een productiviteitsval 8.
Verlaging van het wettelijk minimumloon aangevuld met een toeslag tot boven het uitkeringsniveau maakt werk voor inactieven lonend.
Het vermindert dus de armoedeval voor inactieven. Het leidt ook tot een hogere marginale wig voor actieven, zolang zij niet meer
verdienen dan het wettelijk minimumloon plus de toeslag. De toeslag boven het uitkeringsniveau leidt er dus toe dat het inkomenstraject
waarvoor een hoge marginale wig geldt langer wordt, en de groep werknemers die vanwege de toeslag afhankelijk wordt van de overheid,
ondanks dat ze betaald werk verrichten, groter. Het budgettaire beslag kan in een land als Nederland met zijn beperkte loonspreiding flink
oplopen.
Beide varianten versterken de armoedeval voor laagbetaalden; zij bieden geen perspectief op een inkomensvooruitgang. Iets soortgelijks
geldt voor de productiviteitsval. Deze kan knellender worden. Een lage motivatie bevordert de productiviteit niet, zodat het verschil
tussen de productiviteit van de werknemer en de totale minimale loonkosten kan toenemen. Ook stimuleert een laag wettelijk
minimumloon werkgevers niet om in deze werknemers te investeren. Hierdoor kan de situatie ontstaan dat laagbetaalde banen niet een
opstap naar beter betaalde banen zijn, maar blijvend de onderste sport van de loonladder.
Conclusies
De hoofdroute bekijkend die is gekozen voor het verlichten van de problematiek aan de onderkant van de arbeidsmarkt mag worden
geconcludeerd dat in beide groepen landen een logische keuze is gemaakt. In de toeslagenlanden wordt voorrang gegeven aan de
werking van het prijsmechanisme. De armoedeval is een belangrijk probleem. Toeslagen voor werknemers worden gebruikt om, bij een
laag minimumloon en lage uitkeringen, mensen tot participatie te stimuleren. De prijs die wordt betaald voor deze uitruil van lage
minimumlonen/uitkeringen en een hogere beloning voor werken is armoede voor die huishoudens die geen betaalde baan weten te
bemachtigen. De mogelijke tweedeling die hierdoor ontstaat wordt in een tijd van economische voorspoed steeds moeilijker
verdedigbaar. Deze discussie is momenteel in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk gaande. In de VS was dit aanleiding om het
wettelijk minimumloon in 1996 en 1997 te verhogen.
De loonkostensubsidie-landen kennen doorgaans een relatief hoog minimumloon. Kwalificatie en beloning hoeven daardoor niet meer
overeen te stemmen, waardoor de productiviteitsval een belangrijk probleem vormt. Naast maatregelen gericht op het arbeidsaanbod
(scholing, sancties) wordt getracht via loonkostensubsidies capaciteiten en loonkosten in evenwicht te brengen. Voordeel van dit soort
maatregelen is dat zij de inkomensverhoudingen niet beïnvloeden. Een nadeel is dat zij geen directe oplossing bieden voor die inactieven
die vanwege de armoedeval werkloos zijn. Een lager minimumloon (en lagere uitkeringen) gecombineerd met toeslagen tot op of boven
het uitkeringsniveau biedt hierbij geen soelaas. Zowel de problematiek van de armoedeval als die van de productiviteitsval kan er door
versterkt worden.
Op basis van voorgaande analyses kan worden geconcludeerd dat de uitwerking van maatregelen gericht op verlaging van de
minimumloonkosten belangrijk verschilt. Dit in tegenstelling tot datgene wat wel eens wordt beweerd 9. De door Tinbergen
geïntroduceerde equivalentie van het aantal doelstellingen en instrumenten impliceert dat voor het bestrijden van de armoedeval en
productiviteitsval de instrumentenkeuze wel degelijk van belang is. De gelijktijdige inzet van loonkostensubsidies en toeslagen kan er
toe leiden dat aan zowel actieven als inactieven een perspectief op inkomensvooruitgang via betaald werk wordt geboden. Voor
Nederland echter is een werkgeverssubsidie effectiever dan een werknemerstoeslag.
Zie ook:
A.C. de Goederen, Discussie: Loonsubsidie voor werknmers, ESB, 3 april 1998, blz. 275-273.
W.B. Roorda en E.H.W.M. Vogels, Naschrift: Pas op de armoedeval!, ESB, 3 april 1998, blz. 274

1 Zie L.F. Katz, Wage subsidies for the disadvantaged, NBER working paper, nr. 5.679, juli 1996, alsmede OESO, Economic outlook,
december 1997, blz. 28 en blz. 57.
2 D. Benjamin, Do minimum wages really matter?, Policy Options, juli-augustus 1996, blz. 38.
3 P. de Beer, Het onderste kwart; Werk en werkloosheid aan de onderkant van de arbeidsmarkt, SCP, Rijswijk, 1996, blz. 95.
4 Zie ook Werk voor gemeenten: kosten en baten, Nyfer, Breukelen, september 1997. In dit rapport worden voorstellen gedaan gericht op
vermindering van de productiviteitsval en van de armoedeval.
5 G. Antonides en W. van Raay, Inkomen en de voor- en nadelen van werk, Erasmus Universiteit, Rotterdam, juni 1990.
6 WRR, Een werkend perspectief. Arbeidsparticipatie in de jaren ’90, Den Haag, SDU, 1990. Zie ook NRC Handelsblad, Minimumloon:
moet het omhoog of omlaag?, 19 september 1997.
7 G.J.M. de Vries, Ontwikkelingen in de inkomensverdeling in relatie tot de arbeidsmarkt, blz. 70 en 74. Opgenomen in Inkomensverdeling
en economische activiteit, Preadviezen van de Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde, 1995.

8 Zie voor een uitgebreidere beschouwing het binnenkort bij de SDU te verschijnen boek van C. Teulings, E. Vogels en L. van Dieten,
Minimumloon, arbeidsmarkt en inkomensverdeling .
9 “Dan maakt het niet uit of je links om of rechts om de kosten verlaagt”, aldus Blankert. In: VNO -NCW laat verlaging van minimumloon
voorlopig varen, Trouw, 20 september 1997.

Copyright © 1998 – 2003 Economisch Statistische Berichten ( www.economie.nl)