Vreugde, verdriet en verveling

Vreugde, verdriet en verveling
De begroting voor 1987 staat in het teken van de dalende aardgasopbrengst. Daarover is
in de pers uitgebreid bericht. Enkele andere ontwikkelingen die voor het financiele reilen
en zeilen van de overheid en de burgers van belang zijn hebben minder aandacht
gekregen. Dat wordt in dit artikel goedgemaakt. Aan de orde komen onder meer de
kwaliteit van de ombuigingen, de presentatie van de budgettaire gang van zaken en de
inkomstenverhogende maatregelen. Door bovendien na te gaan wat de Miljoenennota 1987
te zeggen heeft over zaken als de deregulering, het bruto-nettotraject, de vergrijzing, de
infrastructuur, de meerjarenramingen, de regels voor het stringente begrotingsbeleid en
de raming van de economische groei kijkt de auteur verder dan het jaar 1987.
Zijn algemene conclusie is dat de aanpak van het financiele korte-termijnprobleem van de
gedaalde aardgasopbrengst redelijk evenwichtig is, maar dat het begrotingsbeleid op
andere punten veel onzorgvuldigheden bevat.

PROF. DR. P.B. BOORSMA*
Inleiding
De Miljoenennota J987lijkt in vele opzichten op die voor
1986. Beide nota’s zijn samen te vatten met het logos VVV:
vreugde, verdriet en verveling.
Vreugde over het economische herstel en het budgettaire herstel, zij het dat beide jaren uiteraard verschillen te
zien geven en zij het dat 1986 iets meer in majeur stond
dan 1987. Het economisch herstel in 1987 blijkt uit de geraamde groei van het aantal arbeidsplaatsen, de daling
van de werkloosheid, de groei van het exportvolume (sterker dan in 1986), de stijging van het volume van de bedrijfsinvesteringen (zwakker dan in 1986) en de stijging
van het reele beschikbare inkomen. Het budgettaire herstel is erg bemoeilijkt door de spectaculaire daling van de
aardgasopbrengsten ter grootte van 3% van het nationale
inkomen. Niettemin blijft de stijging van het financieringstekort beperkt tot ruim 1%-punt bij een stabiele
lastendruk. De uitgavenquote laat een verdere daling zien
met 0,7%-punt. Om dat te bereiken is een omvangrijk pakket tekortbeperkende maatregelen nodig naast handhaving van de budgetdiscipline.
Verdriet over een aantal zaken is er ook. De enorme daling van de aardgasopbrengsten heeft positieve gevolgen
voor de particuliere sector doch heeft ook tot gevolg dat
naast de omvangrijke ombuigingen een zwaar pakket
lastenverzwarende maatregelen nodig werd. De extra
ruimte die daardoor is gecreeerd dient nu alleen om die
aardgasklap op te vangen. Er blijft zo geen ruimte over
voor zaken als verkleining van het bruto-nettotraject, versterking van de infrastructuur of samenvoeging van de
btw-tarieven onder gelijktijdige verlichting van het gemiddelde tarief enz.
Dat verdriet betreft ook de presentatie van de budgettaire gang van zaken, van het begrotingsbeeld. De nieuwe
correctie, dit keer voor vervroegde aflossingen van woningwetleningen, is te begrijpen, doch overbodig, arbitrair
en niet consequent afgehandeld. Daarnaast is het inconsequent dat de regering zoveel aandacht schenkt aan de
problemen rond de aflossingsverplichtingen en de stijgende schuldenlast, terwijl die buiten het begrotingsbeeld
worden gehouden. Rekening houdend met de aflossingen, gewone uitgaven net als voor onderwijs, treedt de daling van de uitgavenquote niet op. Verdrietig stemmen
voorts diverse kleine inconsistenties en de steeds herhaalde beloften ter zake van de ‘voortvarende’ aanpak van de
ESB 9.4-9-19RR

gei’ntegreerde kasverplichtingenadministratie of de financiele informatievoorziening. Daaraan worden nu andere
beloften toegevoegd, o.a. om het hele gebouw van de
meerjarenramingen nieuw op te zetten.
Verdriet ook over de onderbouwing en de invulling van
de ombuigingen. Het is niet moeilijk deze lijst uit te breiden
in een tijd van ombuigingen en lastenverzwaringen, zodat
ik afsluit met de inkomenspolitieke consequenties, die bij
de algemene politieke en financiele beschouwingen de
laatste jaren zo vaak centraal worden gesteld. Er wordt
een reeel beschikbare inkomensstijging geraamd van
1,5% voor de minima en 2,5% voor de modale werknemer,
excl. incidenteel. Het zou wenselijk zijn dat de Miljoenennota aandacht schenkt aan de eventuele forse inkomensdaling voor bepaalde groepen ten gevolge van de cumulatie van ombuigingen en lastenverzwaringen.
Verveling tot slot bij wat wel wordt behandeld. De ombuigingen worden gepresenteerd zonder analyses. De economische analyses zijn herhalingen: colleges over de economische betekenis van loonmatiging, over de consequenties van het hoge financieringstekort voor de schuld
en de aflossingen, uiteenzettingen over de uitwerking van
het regeerakkoord, die een technisch cijfermatig karakter
hebben. Veel feiten, maar weinig analyses en nieuwe argumenten. Een relatief nieuw argument betreft de toekomstige gevolgen van de vergrijzing voor de herbelegging van aflossingen.
In het navolgende zullen deze drie kwalificaties worden
verduidelijkt door kanttekeningen te plaatsen bij achtereenvolgens de ombuigingen, de begrotingsprestatie, de
inkomstenverhogende maatregelen, de toekomstige ontwikkelingen en wat verspreide onderwerpen.

Ombuigingen
In het pakket beleidsmaatregelen zitten ombuigingen
ter grootte van f. 5,4 mrd., min of meer traditioneel verdeeld over rijksbegroting in enge zin (f. 2,4 mrd.), arbeidsvoorwaarden collectieve sector (f. 1,2 mrd.), sociale zekerheid (f. 1,2 mrd.) en volksgezondheid (f. 0,6 mrd.). Even
traditioneel is de kwaliteit van de onderbouwing van de
* De auteur is hoogleraar Openbare Financier! in de Bestuurskundefaculteit van de Universiteit Twente.
957

Met hot gas aan cte grond.
(Foto-Richter voor Gasunie-fotoservice)

verdeling over deze sectoren: slecht. Werd vroeger nog
wel eens een poging gedaan tot argumentatie van de verdeling, thans blijft die met een beroep op het regeerakkoord achterwege. Voor de rijksbegroting in enge zin is
aangegeven hoe de verdeling over de departementen is
gebaseerd op onder andere een proportionele verdeling
van f. 1 mrd. (in 1990) en enkele andere uitgangspunten.
Zoals bekend uit het regeerakkoord wordt onder andere
gestreefd naar een reductie van het aantal ambtenaren, te
bereiken via verhoging van de efficientie. Voor dit voornemen worden bepaalde bedragen als een nog te verdelen
ombuiging in mindering gebracht op de uitgaven. De ervaring leert evenwel dat realisatie van zo geformuleerde
maatregelen dubieus is. Wat dat betreft zou een evaluatie
van 2 typen maatregelen uit het recente verleden leerzaam zijn. In de eerste plaats denk ik aan de zogenaamde
budgettering van de incidentele loonstijging, waartoe is
besloten in de Miljoenennota 1986, 1), als ombuigingsmaatregel: omdat de incidentele loonstijging veroorzaakt
wordt door een heel complex van factoren en voorts betrekking heeft op talloos veel begrotingsartikelen, is zo’n
ombuigingsmaatregel zeer moeilijk te realiseren. In de
tweede plaats denk ik aan de ombuigingsmaatregel van de
4 x – 2%-operatie van het vorige kabinet. In welke mate is
men geslaagd in die voorgenomen reductie van de personeelsomvang van de departementen? Een analyse wees
vorig jaar voor O&W uit dat het voor de jaren 1983 t/m 1985
niet was gelukt en dat de daling die voorzien was voor 1986
niet voldoende zou zijn om het doel van 4 x – 2% over de
voile periode te realiseren 2). Worden daar de cijfers voor
de bezetting van O&W volgens de Miljoenennota 1987 bijgevoegd dan wordt duidelijk dat die operatie daar niet is
geslaagd. De vraag is of dat wel het geval is bij de overige
departementen 3).
Heb ik mijn twijfels over de realiseerbaarheid van de ombuiging via personeelsreductie in 1987 tot een bedrag van
f. 125 mln., de plannen van de departementen met betrekking tot de departementale ombuigingen zijn evenmin
vlekkeloos. Sterker nog: op de ombuigingsplannen is alle
kritiek denkbaar die ik in het verleden heb gespuid 4). Lopen we de departementen eens langs:
– de Hoge Colleges moeten via efficiencyverhoging f. 2
mln. besparen. Hoe dat zal gaan wordt niet besproken.
Ook de evenredige verdeling over de colleges is een
keuzeloos beleid;

QRR

Buitenlandse Zaken vult de taakstelling geheel in met
een verhoging van de inkomsten via een bijstelling van
de paspoortleges, de gemakkelijkste manier;
Justitie wil 6 van de f. 42,3 mln. binnenkrijgen door een
verhoging van de griffierechten. De besparing op politie met f. 15 mln. is moeilijk te begrijpen als tegelijk binnen de aangekondigde beleidsintensiveringen van het
kabinet f. 50 mln. wordt uitgetrokken voor politie en
justitie;
Binnenlandse Zaken wil van de f. 47,9 mln. als taakstelling meer dan de helft binnenkrijgen door een ‘eenmalige verlaging’ in de ‘meerjarenraming 1987’ van het
Spoorwegpensioenfonds: een incidentele intering op
een gunstige reservepositie. Het gaat hier om een
maatregel van het type lastenverschuiving naar de toekomst. BiZa maakt zich er dus wel erg gemakkelijk van
af. Er wordt ook f. 10 mln. bezuinigd op politie: hoe verhoudt zich dat tot de onder Justitie reeds gememoreerde beleidsintensivering, die ook voor de gemeentepolitie relevant is? Wat de ,,vermindering voor de kwartaire
sector in Limburg” met f. 4,4, mln. inhoudt is volstrekt
niet duidelijk, evenals de ,,kleine bezuinigingen op minderheden, overheidspersoneelsbeleid en brandweer”;
Financien zal zijn taakstelling van f. 50,9 mln. voor ca.
f. 21 mln. realiseren door extra verkopen van onroerende domeinbezittingen;
Defensie is thans ook een besparing opgelegd: de volumegroei is verlaagd van 3 naar 2% per jaar. De ombuiging is binnen de begroting van Defensie versleuteld
over de krijgsmachtdelen. Kennelijk zat er voldoende
lucht in de begroting dat deze maatregel zo kon worden
genomen: de Memorie van Toelichting 1987 van Defensie geeft niet aan welke gevolgen de besparing
heeft;
VROM past voor de derde achtereenvolgende keer een
budgettaire true toe door,,via kassleutelwijzigingen” in
1987f. 197 mln. minder uit tegeven. Ook de besparing
op warmte-isolatie met f. 20 mln. is van twijfelachtig allooi: in hoeverre gaat het om een ordinaire meevaller,
samenhangend met de lagere gasprijs? Opmerkelijk is
voorts dat in totaal maatregelen tot een bedrag van
f. 558 mln. worden toegelicht, terwijl de ombuigingstaakstelling voor 1987 f. 692,4 mln. bedraagt. Is
er sprake van een budgettair gat van f. 134,4 mln. of is
er een gat in de informatie? De Memorie van Toelichting 1987 verheldert dit evenmin;
Verkeer en Waterstaat vertoont ook een gat: van de
taakstelling van f. 282,8 mln. wordt f. 205 mln. ‘benoemd’. De verantwoording is ook hier zeer gebrekkig:
er wordt f. 63 mln. ‘gevonden’ bij de Natte Waterstaat
en ongeveer f. 83 mln. is ,.gevonden in de sector van
het openbaar vervoer”. Gaat het hier wederom om ordinaire meevallers, onderschrijdingen, of worden er volumemaatregelen genomen? Het is onduidelijk. Moeten
dergelijke ‘gevonden voorwerpen’ in het kader van de
spelregels voor het stringente begrotingsbeleid niet
worden gebruikt als compensatie voor tegenvallers 5)?
Economische Zaken werpt een mistgordijn op door te
wijzen op het ,,overwegende programmakarakter van
de EZ-begroting”, welke er debet aan is dat er voor
1987 geen voldoende structurele ombuigingen kunnen
worden aangebracht, zodat een kasproblematiek ontstaat. Hoe groot die dan is wordt niet duidelijk: bij een
taakstelling van f. 117,8 mln. worden bedragen genoemd tot een totaal van f. 107,3 mln. Kennelijk wordt
dat laatste bedrag structureel nietgehaald. De ‘kasproblematiek’ wordt gevuld door extra opbrengsten bij de
technische ontwikkelingskredieten (f. 29,4 mln.) en een
1) Miljoenennota 1986, biz. 24/27.
2) P.B. Boorsmaen J.B.J. Koelman, Doelmatigheid en hoger onderwijs vanuit economisch perspectief, in: P.B. Boorsma en J.B.J. Koelman (red.),
Doelmatigheid in het hoger onderwijs, Den Haag, 1986.
3) Zie Miljoenennota 1987, bijlage 9, biz. 141.
4) Zie o.a. P.B. Boorsma, De Miljoenennota 1983: papier is geduldig, ESB,
6 oktober 1982, biz. 1079-1080.

5) Zie Miljoenennota 1979, biz. 46-47.

kasverlaging van f. 36,7 mln. bij de bedrijfsbeeindigingshulp. EZ zou er beter aan doen te pleiten voor een
herziening van de Comptabiliteitswet 1976 en een afschaffing van het kasstelsel: de door EZ gesignaleerde
problematiek is daar het gevolg van!
– Landbouw en Visserij bezuinigt met O&W op onderwijs
en legt de boeren een extra last op door een eerder
voorziene budgettaire compensatie voor de afschaff ing
van de negatieve WIR-aanslag te laten vallen. Opmerkelijk is de aangekondigde bezuiniging op de personeelsformatie. Zo een maatregel wordt alleen door L&V
en door SoZaWe genoemd. De opbrengst er van hoort
los te staan van de via de staartpost Personeelsreductie te verkrijgen besparing!
– SoZaWe bezuinigt op ambtelijke werkgelegenheid (f. 4
mln.) en verhoogt de inkomsten (f. 5 mln.) naast enkele
andere maatregelen;
– WVC overwoog in de Miljoenennota 1987 de afschaffing van de 65 +-pas. Inmiddels is daartoe besloten;
vermoedelijk zal dus ,,een bezuiniging van f. 130,8
mln. op het Sociaal Cultureel Werk” niet (geheel)
doorgaan.

Bij deze opsomming zijn niet alle maatregelen vermeld.
Erzijn ook voorbeelden te noemen van duidelijker bezuinigingen. De teneur van de opsomming is duidelijk: veel gemakkelijke ombuigingen. Afziende van Algemene Zaken
met een verlaging van de voorlichtingsactiviteiten springt
alleen O&W er uit als een departement dat duidelijke keuzen heeft gemaakt. Niet voor niets zijn Deetmans bezuinigingsplannen en nu recent ook Brinkmans bezuinigingsplannen uitvoerig in het nieuws gekomen. Kritiek is ongetwijfeld mogelijk op de criteria die ze hebben gehanteerd,
op de keuze zelf, maar zij hebben tenminste een echte
keuze gemaakt.
Wat ook opvalt is dat alleen L&W en SoZaWe aankondigen te bezuinigen op de personeelsformatie. De nog te
verdelen ombuiging voor personeelsreductie is er vermoedelijk debet aan: de departementen wachten die af. Ook
hier is sprake van een over elkaar heen buitelen van operaties, waarover tijdens het vorige kabinet is geklaagd. Toen
bestond er bij een departement weinig bereidheid om een
onderwerp aan te dragen voor b.v. de privatiseringsoperatie: de bezuiniging zou dan immers niet kunnen worden
gebruikt voor de taakstellende departementale ombuiging. Hetzelfde speelt natuurlijk nu in even sterke mate: bij
de opstelling van de begroting voor 1987 gaat men geen
ombuiging opvoeren die via uitbesteding van werk (een
hoofdvorm van privatisering) tot personeelsreductie leidt:
die uitbestedingsmaatregel wordt df als het departementale privatiseringsproject ingediend df misschien gebruikt
voor de opgelegde personeelsreductie. Zo bezien is de
keuze van L&V en SoZaWe op meer manieren te interpreteren: a. ze zaten met een veel te ruime formatie; b. ze zijn
strategisch en verkleinen hun aandeel in de personeelsreductiemaatregel; c. ze pogen een beleid te voeren dat zo
goed mogelijk de bezuinigingsdoelen realiseert. Andere
interpretaties en combinaties van interpretaties staan
open.
Ondanks jarenlange kritiek op de kwaliteit van de departementale ombuigingsmaatregelen worden de hier besproken plannen ingediend. Is dit een indicatie dat het begrotingsbeleid steeds meer wordt afgestemd op het eng
geformuleerde doel van de verlaging van het financieringstekort? Maar het is langzaam maar zeker toch bekend dat slecht gespecificeerde ombuigingen ook meer
budgettair risico opleveren?
In dit verband is ook interessant de aandacht die in
hoofdstuk 6 wordt geschonken aan het belang van een
strakke budgettaire discipline, waarvoor het uitgangspunt
is neergelegd in de z.g. spelregels voor het stringente begrotingsbeleid. Aldaar wordt aandacht geschonken aan de
eventuele asymmetrische afhandeling van macro-economische budgettaire mee- en tegenvallers 6). De tegenvallers moeten worden opgevangen door compensaties, de
meevallers kunnen worden aangewend voor tekortreductie en/of voor verdere lastenverlichting. Maar wat zijn
ESR 24-Q-IQRfi

macro-economische meevallers? Als door het economische herstel de vrije woningbouw zich eindelijk herstelt,
zodat de belangstelling voor de gesubsidieerde bouw afneemt, is er dan sprake van een meevaller die wordt ‘gevonden’ bij de sociale woningbouw, of is er sprake van een
ombuigingsmaatregel 7)? De passage over het stringente
begrotingsbeleid zegt verder niets over de gewone meevallers. Volgens de oude spelregels mogen ze worden gebruikt als compensatie voor tegenvallers, doch niet zonder
meer voor compensatie van extra uitgaven die voortvloeien uit beleidsbeslissingen. Het hele bouwwerk van het
stringente begrotingsbeleid zou wel eens mogen worden
opgeknapt. Maar zolang budgettaire trues als ‘kassleutelwijzigingen’ (hoe vernuftig ook) worden getolereerd, heeft
verfijning van de spelregels vermoedelijk geen effect.
Wat de ombuigingen op de overige sectoren betreft
volsta ik met een enkele opmerking. Op de arbeidsvoorwaarden moet f. 1.200 mln. worden bezuinigd. De bevriezing van de salarissen, die niet geldt voor incidenteel,
moet f. 700 mln. opleveren. Of die maatregel zo gewenst
is, gelet op de toenemende verschillen in beloning met de
particuliere sector en het streven naar een kwalitatief sterkere ambtelijke dienst, kan ik alleen maar als probleem opwerpen. Ik vrees dat de incidentele loonstijging, die veelal
als ventiel fungeert bij een salarisbevriezing, een opwaartse druk zal ondergaan. Die opwaartse druk zal, zoals de
Miljoenennota ook aangeeft, toch al aanwezig zijn als gevolg van de personeelsreductie en het streven naar verhoging van de kwaliteit van de ambtelijke dienst. Voor dat
laatste is f. 20 mln. geraamd.
De invulling van de ombuigingstaakstelling voor de gezondheidszorg van f. 600 mln. noemt voor f. 300 mln. volumemaatregelen en voor f. 300 mln. een financieringsverschuiving. De nadere precizering wordt uitgesteld tot de
Commissie Structuur en Financiering Gezondheidszorg
heeft gerapporteerd. Wel wordt alvast voor 1987 als volumemaatregel genoemd f. 115 mln. in de intramurale sector als gevolg van lagere energieprijzen: wederom een
voorbeeld van een pure meevaller, die geincasseerd zal
worden door de budgetten te verlagen.

De begrotingsprestatie
Het begrotingsbeeld 1986-1987 is sterk bemvloed
door de sterke dating van de aardgasopbrengsten met
f. 12,6 mrd., van f. 21,2 mrd. naar f. 8,6 mrd. Deze spectaculaire daling heeft de begrotingsvoorbereiding onder
zware druk gezet, zo zwaar dat Financien er bijna niet over
uitgepraat raakt.

Tabel. De invloed van vervroegde aflossing van woningwetleningen (VAW) op het financieringstekort, in procenten van het nationale inkomen
Onrwerpbegroting
1986

Financieringssaldo rijk

Idem excl. vaw
Debudgetteringen
Financieringssaldo rijk excl. vaw
en incl. debudgetteringen
Financieringssaldo overige publiekrechtelijke lichamen excl. vaw
Idem incl. vaw

Saldo sociale fondsen

Vermoedelijke uituitkomsten
1986

Ontwerpbegroting
1987

-7,0
-7,2

-7,6

-0,3

-3,1
-6,5
-0,3

-7,5

-6,8

-7,9

-0,9
(-1,2)
+ 0,5

-0,5
(-2,2)
-0,3

-0,5
(-0,5)
-0,2

-7,6
-0.3

6) Miljoenennota 1987, biz. 91.
7) De ombuigingstaakstelling van VROM wordt voor 1987 voor f. 164 mln.
gevuld met de kasopbrengst van een verlaging van het woningbouwpro-

gramma met 5.000 woningen.
9R9

Een andere sterke invloed op het begrotingsbeeld is uitgegaan van de vervroegde aflossing van woningwetleningen door gemeenten en woningbouwcorporaties. De
kwantitatieve betekenis moge blijken uit de volgende
tabel.
De omvangrijke vervroegde aflossing van woningwetleningen – een stijging van de inkomsten tijdens de uitvoering van de begroting 1986 met f. 12,3 mrd. – heefl het financieringstekort over 1986 met bijna 31/2 procentpunt
doen dalen. Zou dat lagere financieringstekort als referentiegrootheid zijn gebruikt, dan zou de begroting voor 1987
een stijging van het financieringstekort van het rijk laten
zien met 4,5 procentpunt, ondanks een fors pakket ombuigingen en inkomstenverhogende maatregelen. Dat zou
een politiek moeilijk te verkopen zaak zijn. In het regeerakkoord is afgesproken dat de afspraken betrekking hebben
op het financieringstekort excl. de vervroegde aflossing
van woningwetleningen. Bij dit onderwerp wil ik enkele
kanttekeningen plaatsen.
Ten eerste. Financien zou als deze weg wordt ingeslagen consistent moeten zijn, hetgeen niet het geval is. Vanwege de rentedaling heeft ook Financien zelf vervroegd afgelost op staatsleningen, in 1985 en 1986. Voor de omvang van de staatsschuld maakt dat na conversie niets uit,
terwijl de aflossingen toch al buiten het beeld van het financieringstekort bleven. Maar het rentevoordeel is een
budgettaire meevaller die ook de uitgaven 1986 en het financieringstekort heeft gedrukt. (Financien noemt deze
rentemeevaller als een tegenwicht ,,aan de nadelen die
het Rijk zelf van de vervroegde aflossing van woningwetleningen ondervindt” 8). Dat is wel een heel eenzijdige redenering! Een nadeel is gelegen in een verkleining van de
toekomstige niet-belastingmidd’elen uit de rente op de woningwetleningen, doch dat nadeel is gemakkelijk op te
vangen. Een voordeel is gelegen in de daling van het financieringstekort over 1986 en de daaruit voortvloeiende rentemeevaller!) Consistentie zou betekenen dat ook de
rente-uitgaven worden aangepast en dus het financieringstekort.
Tentweede. De meevallende tekortontwikkeling in 1986
ten gevolge van de hier bedoelde vervroegde aflossing
wordt gezien als een incidentele zaak tijdens de uitvoering
van de begroting 1986. Voor 1987 wordt geen rekening gehouden met nieuwe vervroegde aflossingen op woningwetleningen. De Miljoenennota 1987 noemt slechts een
p.m. In dat geval had men evenwel kunnen volstaan met
een beoordeling van de ontwikkeling van het financieringstekort van ontwerp-begroting op ontwerp-begroting:
het financieringstekort van het rijk zou dan stijgen van 7,3
naar 7,9% (incl. debudgetteringen).
Meer in het algemeen is Financien een bedenkelijke
weg ingeslagen door het begrotingsbeeld 1987 te vergelijken met de vermoedelijke uitkomsten voor 1986. Hoe bedenkelijk dat is heb ik meermalen geanalyseerd bij de
kabinetten-Van Agt, waar de collectieve-lastendruk tussentijds altijd hoger uitkwam dan de geraamde kleine stijging, waarna vervolgens weer werd geraamd t.o.v. van die
hogere vermoedelijke uitkomst. Zo wist men toen herhaaldelijk een verkeerde voorstelling van zaken te geven van
de lastendrukontwikkeling 9).
Overigens is Financien ook nu niet consequent. De vervroegde aflossing op woningwetwoningen wordt alleen
p.m. genoemd en niet in het beeld voor 1987geraamd (omdat het politiek niet relevant is verklaard?). Financien verklaart echter wel 66k in 1987 vervroegd te zullen aflossen
op de staatsleningen om zo de rentelasten te drukken 10).
Ten derde. Stel dat het kabinet het beeld voor 1987 wil
vergelijken met de vermoedelijke uitkomsten over 1986. Is
er dan echt een probleem? Het relevante tekc.tbegrip is
toch veel meer sinds midden de jaren zeventig het tekort
van de overheid? Tegenover de daling van het tekort van
het rijk in 1986 staat een stijging van het financieringstekort van de gemeenten en de woningbouwcorporaties. In
de Miljoenennota 1987 wordt ervan uitgegaan dat de tekortstijging van de lagere overheden die samenhangt met
de behandelde vervroegde aflossing, de helft bedraagt
van de tekortdaling van het rijk. (Vanwege het feit dat de

particuliere corporaties een deel opvangen?)
Ten vierde. Het beoordelen van de ontwikkeling van het
begrotingsbeeld en dus van de betekenis van de overheidsf inancien wordt wel erg verstoord als steeds weer andere criteria en opstellingen worden gehanteerd. Thans
wordt het begrotingsbeeld verstoord door de extra aflossing van woningwetwoningen, morgen door de winst van
De Nederlandsche Bank of een tegenvaller bij de stelselherziening sociale zekerheid. Het is denkbaar dat de thans
gekozen presentatie wordt volgehouden tijdens de rit van
het kabinet. In ieder geval is een min of meer vaste manier
van begrotingspresentatie wenselijk 11).
In navolging van de gewoonte in de Miljoenennota’s van
enkele jaren geleden om de verlaging van het financieringstekort even centraal te stellen als de verlaging van de
collectieve lasten, heb ik het begrip budgettaire prestatie
ingevoerd, als de som van de verlaging van het financieringstekort en de verlaging van de collectieve lasten, beide
in procenten van het nationale inkomen 12).
Ten aanzien van de lastendruk merkt de Miljoenennota
1987 op dat er sprake is van een stabilisatie van de
collectieve-lastendruk op 51,8%. Door de vervanging van
de vereveningsbijdragen door premieheffingen is er sprake van een statistische drukstijging van 0,2%-punt. Hierop
is in enkele opzichten af te dingen. In de eerste plaats komt
de belastingdruk voor beide jaren in niveau iets hoger uit
en is de drukstijging iets geringer, uitgaande van de vermoedelijke uitkomst voor 1986. In de tweede plaats geeft
Financien de berekening op basis van de vermoedelijke
uitkomst voor 1986 als uitgangspunt. Zou de drukstijging
worden berekend uitgaande van de ontwerpbegroting volgens de systematiek van de Miljoenennota (transactiebasis voor de belastingen) dan is er dit jaar ook sprake van
stabilisatie van de belastingdruk. In de derde plaats is de
redenering zeer verwerpelijk dat een deel van de drukstijging statistisch van aard is. Het argument dat een bijdrage
is vervangen door premies is niet sterk, omdat zo geanalyseerd een groot deel van de collectieve-lastenstijging wellicht is weg te schrijven als statistisch. Ook in het verleden
zijn b.v. belastinguitgaven vervangen door begrotingsbijdragen (vervroegde afschrijving en investeringsaftrek, kinderaftrek/-bijslag), waarbij de drukstijging als ‘zuiver statistisch’ werd gepresenteerd. Ex post wordt het drukniveau nooit daarvoor gecorrigeerd en vervolgens wordt de
politieke stalling betrokken dat de belastingdruk te hoog is.
Het andere deel van de budgettaire prestatie betreft de
verlaging van het financieringstekort. Bij dit onderdeel kan
men o.a. twisten over de vraag welk tekortbegrip voor het
rijk wordt meegenomen. Sinds het midden van de jaren zeventig is uitgegaan van het financieringstekort van het rijk,
doch nu wordt zoals hiervoor is gememoreerd uitgegaan
van een beperkter tekortbegrip, namelijk het tekort exclusief vervroegde aflossing van woningwetleningen, hetgeen uiteraard impliceert dat ook het tekortbegrip van de
overige publiekrechtelijke lichamen bij de berekening van
de budgettaire prestatie wordt aangepast.
Een andere wijziging in het systeem van berekening van
het tekort is dat nu voor het eerst ook de wijziging in het saldo van de sociale-verzekeringsfondsen wordt meegere8) Miljoenennota 1987, biz. 16.

9) P.B. Boorsma, De Miljoenennota 1980: het einde van het structured begrotingsbeleid en de rentree van de 1%-drukstijging, ESB, 3 oktober 1979,
biz. 1011 -1012 en zie noot 4.
10) Miljoenennota 1987, biz. 16.
11) Zie in dit verband ook b.v. de suggestie van Vogelaar om in plaats van
het financieringstekort het z.g. vorderingensaldo van de overheid als centrale budgettaire grootheid te hanteren. Zoals verder uit de tekst moge blijken ben ik er een tegenstander van omdat ook hij de aflossingen van de

staatsschuld buiten het beeld laat. Maar met de boodschap dat we het begrotingsbeleid moeten herijken ben ik het eens. Zie N. Vogelaar, Op zoek
naar een norm voor het financieringstekort, ESB, 3 September 1986, biz.
853-857.

12) P.B. Boorsma, De Miljoenennota 1985: een keer ten goede, in: I. Sewandono (red.), Onze miljarden, lijnen en breuken in de miljoenennota van
1985, Rotterdam, 1984, biz. 9-31. Overigens wordt in de Miljoenennota
7987duidelijk dat het begrip budgettaire prestatie misschien beter kan worden gemeten aan de daling van de uitgavenquote.

DSM: wie biedt?

(foto ANP)

kend: de laatste jaren werden die saldi wel in het begrotingsbeeld getoond doch niet meegerekend. Ten opzichte
van de uitkomsten 1986 wordt zo een tekort gepresenteerd
dat 0,1 procentpunt beter uitvalt. De vertekening is beperkt gebleven door de vermoedelijke uitkomsten als uitgangspunt te nemen: ten opzichte van de ontwerpbegroting 1986 is een daling van het tekort van de sociale fondsen te ramen van 0,5%.
De meeste kritiek heb ik op het feit dat het financieringstekort als uitgangspunt is genomen en niet het begrotingstekort of de financieringsbehoefte. In concrete komt
het er op neer dat de aflossingen op staatsschuld buiten
beeld worden gelaten als niet relevante uitgaven, een relikwie uit het structurele begrotingsbeleid. Het argument
hiervoor is de veronderstelde mogelijkheid van de automatische herbelegging. Daar is tegen in te brengen dat door
de stijging van de staatsschuld de veronderstelling steeds
herorischer wordt. In de eerste plaats zal de belegger bij
een groeiende schuld van de staat minder vertrouwen krijgen in guldenspapieren en een meer gespreide portefeuille wensen. In de tweede plaats zullen vooral de buitenlandse beleggers niet automatisch herbeleggen in guldenspapieren. Dit argument heeft aan betekenis gewonnen aangezien een niet-onbelangrijk deel van de schuld in buitenlandse handen is 13). In de derde plaats zal bij economische achteruitgang een deel van de aflossing consumptief
worden aangewend. Dit laatste argument van een vermogensintering is in de Miljoenennota 1987 ook op andere
gronden genoemd. Gewezen wordt op de mogelijkheid dat
door de vergrijzing van de bevolking de institutionele beleggers op hun vermogens zullen moeten interen, zodat
op langere termijn automatische herbelegging ook al weer
niet gegarandeerd wordt. Dit is een van de weinige nieuwe
argumenten in de Miljoenennota 1987 te midden van de
vele bekende redeneringen.
Hiermee in tegenspraak is het feit dat Financien niettemin veel aandacht schenkt aan de problematiek van de
stijgende staatsschuld en van de stijgende verplichtingen
van de aflossingen, van 3% van het nationale inkomen in
1986 naar 4% in 1990 en naar 9% in 1995. Deze problematiek trekt terecht al enkele jaren de aandacht in de Miljoenennota, doch Financien springt niet erg consequent om
met dit onderwerp. Consequent zou zijn om de aflossingen
wel in het begrotingsbeeld te betrekken en om dan uit te
gaan van de financieringsbehoefte. Alleen uit dien hoofde
zou het begrotingsbeeld verslechteren: het totale tekort
94.Q.1QSR

zou ten opzichte van de ontwerpbegroting voor 1986 een
verdere verslechtering vertonen van 0,8 procentpunt van
het nationale inkomen en 0,6 procentpunt ten opzichte van
de vermoedelijke uitkomst. (Weer blijkt dat het toetsen ten
opzichte van de vermoedelijke uitkomsten een vertekening oplevert.)
Voorts wil ik een vraagteken zetten bij de raming van het
tekort van de lagere overheden. Voor 1987 wordt een tekort, incl. en excl. vervroegde aflossing van woningwetleningen geraamd van 0,5% van het nationale inkomen. Dat
tekort wordt voor de vermoedelijke uitkomsten over 1986
geschat op 0,5% excl. doch op 2,2% incl. vervroegde aflossing. Financien veronderstelt kennelijk dat de gemeenten (en de woningbouwcorporaties) in 1987 niet vervroegd
zullen aflossen. Doch waarom zouden de gemeenten niet
net zo bedrijfsmatig handelen in hun financiering als het
rijk, dat ook aankondigt in 1987 vervroegd te zullen aflossen op staatsschuld?
In het begrotingsbeeld wordt veelal ook het verloop van
de uitgavenquote geraamd. Ook die cijfers worden thans
gecorrigeerd voor de vervroegde aflossing van woningwetleningen. Daarmee werkend constateert de regering
dat de collectieve-uitgavenquote daalt met 0,7 procentount. Min of meer voor het eerst dalen de rijksuitgaven
met anderhalf miljard, zo staat in het Voorwoord. Doch ook
hier geldt dat is afgezien van de aflossingen, die in 1987
een groei te zien geven van 1 procentpunt. Van een werkelijke daling is in absolute noch in relatieve zin sprake.
Al met al kan de conclusie zijn dat een begrotingsbeeld
wordt voorgeschoteld, waarop veel kritiek mogelijk is; wellicht zelfs meer dan in de recente voorgaande jaren.

Inkomstenverhogende maatregelen
Het pakket tekortbeperkende maatregelen bevat naast
z.g. ombuigingen ter grootte van f. 5,4 mrd. ook een pakket inkomstenverhogende maatregelen van f. 5,4 mrd. en
een pakket maatregelen dat incidentele extra inkomsten
oplevert van f. 1,4 mrd. In de eerste plaats zij hierbij aangetekend dat de ombuigingen ook al inkomstenverhogende
maatregelen bevatten, nl. waar het gaat om extra inkomsten uit intensivering van het profijtbeginsel.
Een tweede kanttekening betrefl de beperking van de
voorraad- en de vermogensaftrek per 1-10-1986, die f. 1,8
mrd. oplevert. Financien stelt daarbij dat van een echte
lastenverzwaring voor bedrijven ,,even wel niet gesproken
(kan) worden, aangezien deze faciliteit bedoeld was om de
gevolgen van het hanteren van een nominalistisch winstbegrip bij inflatie te verzachten” 14). Als Financien dit niet
als echte lastenverzwaring aanmerkt, zou daarvoor toch in
het begrotingsbeeld een correctie moeten worden aangebracht! Wederom een inconsistentie. De geciteerde redenering is een zwakke argumentatie. Het moge waar zijn
dat door de gunstige prijsontwikkeling de behoefte aan die
regeling minder groot is geworden. Doch de opheffing betekent dat het bedrijfsleven bijna f. 2 mrd. meer belasting
moet betalen. Volgens alle definities stijgen de collectieve
lasten dus, en stijgen de lasten voor het bedrijfsleven!
Een derde kanttekening betreft het streven naar egalisering van de ontwikkeling van het aardgastarief voor kleinverbruikers. Door de ontwikkeling op de oliemarkt zal deze
prijs begin 1987 sterk dalen en in de tweede helft weer
sterk stijgen vanwege de doorwerking van de accijnsverhoging. Die sterke fluctuatie wordt door de regering als onwenselijk beschouwd voor de kleinverbruiker. Om dat ongedaan te maken wordt de accijnsverhoging niet in etappen ingevoerd of gematigd. Nee, er zal overleg worden gevoerd met de Gasunie en gasdistributiebedrijven. De egalisering levert het rijk in 1987 wel enkele honderden miljoe13) Sterks heeft mij er op gewezen dat het niet denkbeeldig is dat het hier-

bij kan gaan om Nederlands zwart geld dat op buitenlandse barken wordt
aangehouden.
14) Miljoenennota 1987, biz. 15.

QC1

nen guldens op: als de vos de passie preekt… Overigens,
staan tegenover deze extra incidentele inkomsten uiteraard een even grote extra incidentele tegenvaller in 1988.
Of die zal worden geaccepteerd door de regering moet
maarwordenafgewacht. Deervaringmettijdelijkeverzwaringen is dat ze vaak worden gecontinueerd.
Een vierde kanttekening betreft de extra inkomsten uit
de verkoop van staatsdeelnemingen. In 1987 wordt gerekend op een opbrengst van f. 250 mln. Volgens het regeerakkoord moeten de opbrengsten uit de verkoop van staatsdeelnemingen en de extra afzet van aardgas oplopen naar
f. 750 mln. in 1990. In deze Miljoenennota 1987 wordt de
mogelijkheid van extra opbrengsten uit extra afzet van gas
in twijfel getrokken, zodat toenemende pakketten aandelen of delen van staatsbedrijven moeten worden verkocht.
Vanwege het incidentele karakter van elke verkoop van
een staatsdeelneming zal het steeds moeilijker worden om
het jaarlijks op te brengen bedrag zo scherp te laten stijgen
als ingecalculeerd. Op dat punt zijn toekomstige bijstellingen van het regeerakkoord al te voorspellen, en dus vermoedelijk ook extra andere tekortbeperkende maatregelen.
Overigens ontbreekt in de Miljoenennota 1987 een lijst
van af te stoten deelnemingen. Ernstiger is dat het totale
overzicht van de deelnemingen en de activa ontbreekt,
overigens een tekortkoming sinds de Miljoenennota 1986.
Het gaat hier om de zoveelste overtrading van de Comptabiliteitswet 1976, die in art. 9 lid 2 sub d voorschrijft dat de
Miljoenennota een balans verschaft ,,met een toelichting,
waaruit onder meer blijkt naar welke grondslagen deze
(vorderingen en schulden) zijn gewaardeerd”.
Ten vijfde. Dat het pakket beleidsombuigingen van
f. 10,8 mrd. plus f. 1,4 mrd. voor een belangrijk deel wordt
gevuld met inkomstenverhogende maatregelen in plaats
van uitgavenverlagingen lijkt voor dit kabinet een beleidsombuiging. Bij een beoordeling er van kunnen de volgende argumenten een rol spelen.
In de eerste plaats is de opbrengst uit verkoop van
staatsdeelnemingen een ontvangst die voor geen burger
of bedrijf een lastenverzwaring oplevert. In de tweede
plaats leidt een deel van de uitgavenombuigingen, n.l.
if. 1,75 mrd. binnen de sectoren sociale zekerheid en volksgezondheid, tot een verlaging van de sociale-verzekeringspremies, dus een compenserende verlichting van de
collectieve lasten. In de derde plaats is de resulterende raming voor de collectieve-lastendruk – een stabilisatie voor het kabinet alleszins bevredigend. In herinnering zij
gebracht dat tijdens het kabinet-Lubbers-l de druk van de
collectieve lasten al is gedaald van 53,4% naar 51,8%
(vermoedelijke uitkomsten). In de vierde plaats is het inflatoire effect van een btw-verhoging, waartoe zoals bekend
is besloten, acceptabel: de prijsindex van de gezinsconsumptie stijgt in 1986 0% en in 1987 met -1,5%. Tot slot,
het werken met een norm voor de collectieve-lastendrukstijging impliceert dat een dating van een component, de
aardgasbaten, mag worden opgevangen met een verzwaring van een andere component, waarbij uiteraard geen
automatismen mogen optreden: het verschuiven van de
lastendruk moet passen binnen de economische ontwikkelingen. Met Ritzen ben in van oordeel dat het gehele
pakket qua samenstelling dan ook evenwichtig is 15).

Toekomstige ontwikkelingen
Via de begroting worden middelen onttrokken aan de
economie en worden middelen toegewezen voor allerlei
doeleinden. Via deze publieke geldstromen kan en moet
de overheid invloed uitoefenen op de macro-economische
ontwikkeling en op tal van doelen in allerlei sectoren van
de samenleving. De Comptabiliteitswet (art. 9) schrijft voor
dat de Miljoenennota opneemt ,,beschouwingen over de
betekenis van het voorgenomen beleid voor de volkshuishouding”. Dat is wel zeer ruim geformuleerd. Daar de consequenties van het beleid voor de verschillende sectoren

van de samenleving worden behandeld in de begrotingshoofdstukken, zou de Miljoenennota kunnen volstaan met
de macro-economische betekenis. Niettemin zijn er enkele ontwikkelingen in de volkshuishouding die relevant zijn
voor vele of alle begrotingshoofdstukken en daarom behandeling in de Miljoenennota verdienen. Enkele van die
‘megatrends’ wil ik aan de orde stellen.
1. De Miljoenennota 7 987 stelt in het voetspoor van vele
eerdere Miljoenennota’s dat voor een verder herstel van
onze economie een versterkte groei van de investeringen
in de particuliere sector nodig is. ,,Het begrotingsbeleid
dient er op gericht te zijn daartoe mede de voorwaarden te
scheppen”. Daarbij wordt dan vooral gedacht aan de verlaging van het financieringstekort (moet zijn: de financieringsbehoefte) om de reele rente te drukken, en uiteraard
aan een verdere verlichting van de collectieve lasten. De
overheid stelt in dit verband dan ook de voorkeur te hebben gegeven aan een ombuiging in de vorm van een afstoting van (gerichte) staatsdeelnemingen boven een ombuiging op generieke steuninstrumenten als de WIR.
Toch blijft het credo wat hoi klinken, o.a. om de volgende
reden. Het kabinet kent ‘groot gewicht’ toe aan verdere deregulering, doch onduidelijk is hoe dat moet blijken. Bijlage 1 van de nota verschaft wel informatie over de privatisering en de heroverwegingsprocedure, doch niet over deregulering.
2. Een tweede megatrend zou kunnen worden een complex maatregelen gericht op de verkleining van de wig tussen de bruto loonkosten en netto lonen. In zijn recente advies inzake het sociaal-economische beleid op de middellange termijn heeft de SER een uitvoerige beschouwing
gewijd aan wegen ter verkorting van het bruto-nettotraject
16). Die wegen worden ook wel bewandeld, doch niet ter
verkorting van het bruto-nettotraject doch ter verkleining
van het financieringstekort. De regering stelt dat een beleid kan worden gevoerd inhoudende ,,dat de collectieve
lasten niet zullen stijgen en de mogelijkheid ontstaat dat
deze lasten in de toekomst kunnen gaan dalen. Daarmee
kan de overheid ook een bijdrage leveren aan de verkleining van de wig tussen bruto loonkosten en netto lonen…
17). Uit de formulering blijkt de machteloosheid, gegeven
de noodzaak om te bezuinigen en gegeven de enorme daling van de aardgasbaten.
3. Een derde megatrend is de vergrijzing van de bevolking. Die wordt aangestipt als mogelijke oorzaak van een
vermogensintering door institutionele beleggers waardoor
herbelegging van aflossingen staatsschuld minder automatisch zou kunnen worden. Voor het overige wordt het
onderwerp niet besproken en overgelaten aan de begroting van WVC, waar inderdaad meer geld wordt uitgetrokken voor het bejaardenwerk ten koste van het sociaalculturele werk, en aan de bekostiging van de gezondheidszorg. De commissie Structuur en Financiering Gezondheidszorg moet in het uit te brengen advies rekening houden met de extra kosten die voortvloeien uit de genoemde
demografische ontwikkeling. Deze ontwikkelingen zullen
echter consequenties hebben voor tal van delen van de
collectieve sector 18), voor de ontwikkeling van de belastingopbrengsten 19), voor de arbeidsmarkten, voor het
aantal dienstplichtigen, voor de incidentele loonstijging,
voor het volkshuisvestingsprogramma qua omvang en samenstelling enz. De regering kan in 1987 in elk geval de
pre-adviezen van de Vereniging voor Staathuishoudkunde
tegemoet zien over de macro-economische gevolgen van
de vergrijzing. Misschien dat daarmee een aanzet kan
15) J.M.M. Ritzen in zijn bespreking van de Miljoenennota in NRC Handelsbladvan 16 September 1987.
16) Sociaal-Economische Raad, Advies inzake het sociaal-economisch

beleid op de middellange termijn 1986-1990, juni 1986, m.n. hoofdstuk3en
bijlage5.1.
17) Miljoenennota 1987, biz. 13.
18) Het thema van het congres Vergrijzing en de Stad, gehouden op 6
maart 1986 in Rotterdam, georganiseerd door het Nederlands

Studiecentrum.
19) Zie ook J.M.M. Ritzen, Revenue and demographic change, paper voor
het 42e congres van het IIPF, Changes in Revenue Structures, Athene,

augustus 1986.

Verspreide onderwerpen

Ruding heeft zijn koffer al gepakt.

(foto Ton Poortvliet)

worden gegeven tot een meer integraal beleid op dat punt.
4. Een vierde megatrend betreft de problemen rond de
infrastructuur 20), te onderscheiden in problemen op het
gebied van het onderhoud en de uitbouw die gewenst is op
grond van technologische ontwikkelingen. Er zijn indicaties dat delen van de infrastructuur in slechte staat verkeren; met name voor de riolering zijn verschillende rapporten die daarop wijzen. Voorts zijn er ontwikkelingen op
technologisch gebied die omvangrijke investeringen vergen als Nederland zijn centrale positie wil behouden op
handels- en transportgebied. In de Miljoenennota 1987
wordt ook deze trend niet aan de orde gesteld. In dit verband worden enkele punten daaruit gememoreerd.
In 1987 wordt, bovenop de structurele verhoging van
f. 50 mln. waartoe is besloten in de Voorjaarsnota 1986,
f. 50 mln. structureel toegevoegd aan het Gemeentefonds
ter stimulering van de investeringen. Het is overigens
denkbaar dat een deel van deze investeringsimpuls wordt
aangewend in de consumptieve sfeer. Tevens wordt uit de
incidentele extra opbrengst uit de accijnsverhoging op
benzine een extra bijdrage van f. 100 mln. aan het Rijkswegenfonds gegeven voor onderhoud. (De Miljoenennota
1987 spreekt van een ‘rijksbijdrage’.) In de derde plaats
wordt in tabel 1.5.3 in bijlage 1 een opsomming gegeven
van voornemens uit het regeerakkoord met ‘privatiseringselementen’, waaronder dan ook: ,,Bevordering private financiering van investeringen in infrastructuur (wegen en
telecommunicatie)”. Hoe dat beleid wordt uitgewerkt en
welke daarvan de gevolgen zijn voor de volkshuishouding
schetst de nota niet.
In de vierde plaats staat tegenover de investeringsimpuls via het Gemeentefonds een verdere daling van de
rijksinvesteringen, die voornamelijk is geconcentreerd bij
de aanleg van waterbouwkundige werken, pijpleidingen
en overige werken. In constante prijzen dalen de investeringen ten opzichte van de vermoedelijke uitkomsten 1986
van f. 1.358 mln. naarf. 923 mln., uiteraard vooral door het
gereedkomen van de Oosterscheldewerken. Wat het verloop zal zijn van de onderhoudsuitgaven is uit de economische classificatie van de Miljoenennota niet te destilleren.
De functionele code geeft aanvullende informatie: de uitgaven voor aanleg en onderhoud van waterwegen zullen
toenemen, (code 05.510), die voor het verkeer per spoor
(05.8) zullen dalen.
FSR 9.4-Q.1QRR

Meerjarenramingen
In de inleiding is gewezen op de toezegging om de meerjarenramingen te herzien. Het voornemen om de informatie te verbeteren (via een horizontale en een verticale toelichting op de mutaties) kan worden toegejuicht. Het voornemen om de ramingen te herijken op enkele cruciale uitgangspunten, b.v. ter zake van de werkloosheid, in plaats
van op de apert achterhaalde ‘technische’ veronderstellingen moet evenzo uit het oogpunt van accuratesse en een
goed inzicht in de toekomstige uitgaventotalen positief
worden beoordeeld.
Een verandering die niet wordt aangekondigd betreft de
praktijk van de z.g. homogene uitgavengroepen, die veelal
als aggregatiegrootheid worden gebruikt. Ze worden geformuleerd als uitgavengroepen waarvoor het doelmatig is
,,een voor het geheel geldende meerjarige afspraak c.q.
raming te maken. Soms ook een rest van op zich zelf heterogene posten…”. De (sub-)homogene groepen waarop
de meerjarenramingen betrekking hebben komen weinig
systematisch over. Een voorbeeld: sommige departementen noemen als subhomogene groep Personeel, vele andere niet. Een ander voorbeeld: vele homogene groepen
zijn nader onderverdeeld in uitgavengroepen die een redelijke homogeniteit vertonen, andere weer niet. Zo omvat de
z.g. homogene groep Justitie mijns inziens zeer uiteenlopende uitgavengroepen die ramingstechnisch niet zonder
meer zijn samen te voegen. Hetzelfde geldt voor Financien.
Een geheel ander bezwaar betreft de interpretatiemogelijkheid. De bedragen luiden over het algemeen in
constante prijzen, doch niet altijd. Veelal wordt niet duidelijk gemaakt wanneer wel en wanneer niet. Ook wordt niet
aangegeven in welke mate ze loon- of prijsgevoelig zijn.
Een derde bezwaar is dat de bedragen meestal in- of decrementeel worden bijgesteld op basis van afspraken zonder dat de bedragen worden vertaald naar de volumina die
de uitgaven induceren.
Al met al is de toezegging dat in januari 1987 nieuwe ramingen worden verstrekt dan ook omineus: gevreesd
moet worden voor een (te) marginale bijstelling.
De boekhouding
De Miljoenennota 1987stel dat recent belangrijke lijnen
zijn uitgezet ,,op weg naar een herorientatie van de administratieve organisatie”. Het gaat in de eerste plaats om de
gemtegreerde verplichtingen-kas-administraties. Het
daartoe strekkende voorschrift in de Comptabiliteitswet is
onvoldoende serieus genomen, en reeds vanaf het begin
van de jaren tachtig wordt beloofd dat de verplichtingenadministratie zal worden verbeterd. Nu worden ,,aanzienlijke
vorderingen” in het vooruitzicht gesteld, maar ,,Het zal
echter moeilijk zijn een en ander reeds in 1990 volledig afgerond te hebben, ook al is de planning daar thans wel op
gericht” 21). Als het kennelijk nodig is om 12 jaar uit te
trekken om een verplichtingenadministratie op te zetten
die gemtegreerd is met de kasadministratie (de jaren van
de voorbereiding en het van kracht worden van de Comptabiliteitswet 1976 niet meegerekend!), dan is er veel mis
met de prioriteit die er aan wordt toegekend.
Een andere herorientatie betreft de financie’le informatievoorziening waarvan ook wordt gesteld dat,.belangrijke
vorderingen” kunnen worden gemaakt in deze kabinetsperiode. Dit is ook een gebed zonder eind dat sinds het begin van de jaren tachtig wordt herhaald. Ook hier kan men
gissen naar de oorzaken van de traagheid in de uitvoering
van de voornemens. Te geringe politieke druk vanuit de
Kamer en dus te geringe politieke druk van de regering zullen een rol spelen. Daarnaast (doch ook weer daardoor) is
naar verluidt het verloop van het personeel groot, onder
20) Het thema van het congres Infrastructuur, gehouden op 10 September
1986 in Den Haag, georganiseerd door het Nederlands Studiecentrum.
21) Miljoenennota 1987, biz. 93.

andere op grond van salarisverschillen met de particuliere
sector.
Een derde herorie ntatie komt tot uiting in de nieuwe bijlage 16, die informatie verschaft over de stand van zaken
rond de suppletoire begrotingen en de rekeningen en de
accountantscontrole.
Stringent begrotingsbeleid
Een onderwerp dat eerder al aan de orde is gesteld betreft de regels voor het stringente begrotingsbeleid. Een
beschouwing wordt daarbij gewijd aan de mogelijkheid
van decentralisatie van bevoegdheden bij het begrotingsbeheer. Terecht wordt gesignaleerd dat het zou gaan om
een wijziging in de budgettair-politieke cultuur in
Nederland.
Inverdienen
Een interessante ‘peanut’ is dat in deze Miljoenennota
weer met inverdieneffecten wordt gerekend, ook al valt het
woord niet. Een van de inverdieneffecten die bij het z.g.
aanvullende beleid van het kabinet-Den Uyl werden ingecalculeerd, was een daling van de premiedruk door een
sterkere groei van het nationale inkomen. Voor dat verschijnsel introduceert de Miljoenennota nu het begrip
‘noemereffect’: ,,het financieringstekort daalt (in de jaren
1988-1990, PBB) als percentage van het nationale inkomen, als gevolg van de groei van het nationale inkomen”
22).
Economische groei
Samenhangend met het voorgaande punt is het interessant dat de nota een beschouwing wijdt aan het budgettaire beleid tot 1990 en de risico’s die daarbij optreden, zonder dat wordt ingegaan op de veronderstelde reele economische groei. De laatste bedraagt volgens het regeerakkoord 2% per jaar. Hoewel er geen reden is om een andere
groei te veronderstellen, is het bedenkelijk dat het eerste
jaar qua groei laag inzet. Het Centraal Planbureau raamt in
de Macro Economische Verkenning 1987 een reele groei
van het netto nationale produkt van 1,5% in 1987. Als we
echter rekening houden met het ruilvoetverlies, ook weer
een gevolg van de olieprijsdaling, dan resteert een reele
groei van het netto nationale inkomen van 1,3%.
Grote operaties
Opvallend gering is de aandacht die wordt geschonken
aan de ‘grote operaties’. Voor de privatisering wordt alleen
een overzicht gegeven van reeds genomen (principe-)beslissingen en van lopende onderzoeken. Nieuwe impulsen
worden thans niet gegeven. Ten aanzien van de heroverweging wordt alleen aandacht geschonken aan de procedure. Onder andere wordt gesteld: ,,De onderzoeken zullen worden voltooid voor 1 februari van ieder jaar zodat de
resultaten beschikbaarzijn bij de begrotingsvoorbereiding
van het daarop volgende jaar” 23). Dat soort beloften moet
Financien niet doen, omdat de ervaring van de afgelopen
jaren leert dat dergelijke afspraken niet worden nagekomen. Zelfs een wettelijk voorschrift in de Comptabiliteitswet art. 8 lid 1, dat het moment van indiening van de ontwerpbegroting regelt, is in de afgelopen 8 jaren dat de wet
van kracht is vaak overtreden. De ervaring leert dat ook de
heroverwegingsonderzoeken soms zeer in de tijd worden
gerekt.
Een derde grote operatie, de deregulering, wordt ergens
in de hoofdtekst genoemd als belangrijk voor het herstel
van de economie, doch krijgt overigens geen aandacht.
De nieuwe grote operatie van de personeelsreductie is cijfermatig verwerkt in de uitgaventotalen, doch is van
slechts een consequentie, nl. voor de incidentele loonstijging, voorzien. Een nadere uitwerking van het grote plan
wordt node gemist.

964

Tot slot
De sterke daling van de aardgasopbrengsten heeft het
kabinet voor een tamelijk unieke budgettaire opgave geplaatst. De budgettaire oplossing die wordt gekozen, een
fors pakket ombuigingen naast een fors pakket inkomstenverhogende maatregelen, lijkt redelijk evenwichtig gelet
op het lange-termijnstreven om het financieringstekort en
de collectieve-lastendruk terug te drukken en gelet op de
ontwikkelingen in de economie, zoals het lage inflatietempo, de groei van het beschikbare inkomen en van andere
grootheden.
Het begrotingsbeleid is op andere punten minder zorgvuldig. Voor een deel is mijn kritiek daarop gelijk aan kritiek op eerdere Miljoenennota’s: slechte onderbouwing
van de verdeling van de ombuigingen (thans alleen verwijzing naar het regeerakkoord), gebrekkige specificatie van
de ombuigingen en/of een te gemakkelijke invulling via het
prof ijtbeginsel of via trues, beloften ter zake van de verbetering van het beheer die schier uitzichtloos worden herhaald. Voor een ander deel gaat het om nieuwe punten.
Het is denkbaar dat de zware budgettaire opgave te weinig
tijd heeft overgelaten voor het micro-begrotingsbeleid en
voor verbetering van het beheer, terwijl voorts het nieuwe
kabinet nog weinig tijd heeft gehad om nieuwe zaken aan
te pakken. Reden te meer om de voor januari 1987 aangekondigde stukken kritisch te bezien.

P.B. Boorsma
22) Idem, biz. 16.
23) Idem, biz. 109.