De verzorgingsstaat
in de spiegel van de
rijksbegroting 1987
Een verzorgingsstaat met een open economie is sterk afhankelijk van externe
ontwikkelingen. Dat heeft gevolgen voor zijn vermogen om zijn taken als
risicogemeenschap uit te voeren. Andersom maakt de indenting van de verzorgingsstaat
hem kwetsbaar voor verstoringen van buiten. Ook dat blijkt in de begroting, al heeft de
begrotingswetgever er moeite mee dat te erkennen. Bij toetsing van de rijksbegroting 1987
aan de typerende taken en trekken van de verzorgingsstaat valt op dat wel erg
gemakkelijk wordt aangenomen dat de financiele ombuigingsdoelstellingen van dit
kabinet kunnen worden gehaald zonder de plaats en taak van de verzorgingsstaat op
wezenlijke beleidsgebieden inhoudelijk ter discussie te stellen. Het doen van uitspraken
daaromtrent is in het regeerakkoord vermeden. Zonder harde vingerwijzigingen zal de
minister van Financien het echter moeilijk krijgen zijn doelstellingen ten aanzien van
financieringstekort te verwezenlijken. De echte discussie over de plaats en toekomst van
de verzorgingsstaat moet, kortom, nog beginnen.
PROF. MR. L.A. GEELHOED*
De verzorgingsstaat
Onze samenleving kenmerkt zich nog steeds door een
op democratische leest geschoeid stelsel van overheidszorg en -sturing dat zich binnen de marges van de
rechtsstaat – en bij handhaving van een in hoofdzaak
vrije verkeershouding – garant stelt voor het welzijn van
de burgers 1). In deze vrij algemeen aanvaarde omschrijving van de verzorgingsstaat of sociale rechtsstaat zit een
spanning verborgen, die de laatste jaren bij het uitbrengen
van de rijksbegroting steeds opnieuw naar voren komt.
Achter het woord ‘overheidszorg’ gaat het geheel van
rechten en aanspraken schuil waarmee van overheidswege de bestaanszekerheid van de burgers wordt gewaarborgd. Deze doelstelling, die bij de recente grondwetswijziging een constitutionele status heeft gekregen 2), is sedert het midden van de jaren zestig verbreed tot een garantstelling voor een zeker welvaartsniveau, onder beklemtoning van wenselijkheid van een grotere materiele
gelijkheid: de Algemene Bijstandswet (1965), de Wet minimumloon en minimumvakantietoeslag (1968), alsmede de
netto-nettokoppeling van de zogenaamde sociale minima
aan het vooral van 1972 tot en met 1975 sterk opgetrokken
minimumloon. Egalitaire overwegingen hebben ook ten
grondslag gelegen aan de invoering van een reeks tegen
zogenaamde inkomensprijzen in de collectieve sfeer aangeboden goederen, onder meer de individuele huursubsidies en de rijksstudietoelagen. Publieke waarborging van
bestaanszekerheid met een sterk accent op materiele de marktuitkomsten corrigerende – gelijkheid maken van
de verzorgingsstaat een risicogemeenschap, waarbinnen
de toedeling van lusten en lasten vooral door de budgetdemocratie geschiedt. Publieke waarborging naar
rechtsstatelijke maatstaven – een wel eens over het
hoofdgezien aspect van de verzorgingsstaat – vereistdat
de rechten en aanspraken voor de invididuele burgers bij
en krachtens wettelijke regelingen worden uitgewerkt 3).
De betrokkenheid van de wetgever is meer dan een formeESB 24-9-1986
le eis. Zij houdt in dat het parlement als medewetgever de
inhoud van de verschillende rechten en aanspraken aan
een politieke afweging onderwerpt. Dat afwegingsproces
pleegt gecompartimenteerd en ad hoc te verlopen; de behartiging van specifieke deelbelangen krijgt daarin systematisch meer aandacht dan die van de meer algemene beleidssamenhangen 4).
Sinds de tweede wereldoorlog heeft de sturende functie
van de staat minstens evenveel politieke en mastschappelijke aandacht gekregen als zijn waarborgende en presterende functies. Het na de tweede wereldoorlog gevoerde
sociaal-economische beleid is bij uitstek sturend beleid
geweest, aanvankelijk sterk aansluitend bij de sinds de jaren dertig ontwikkelde macro-economische theorieen. De
ontwikkeling en toepassing van de economische wetgeving in Nederland is, evenals elders, in de jaren vijftig en
zestig in sterke mate bepaald door de eisen van een zogenaamde anti-cyclisch beleid 5). Daarin nam de begrotingspolitiek, naast het loon- en prijsbeleid een centrale
plaats in. Sturend economisch beleid als een actieve, procesmatige bemvloeding van de uitkomsten van de marktallocatie bleef na de aanvankelijke successen van de
macro-economische politiek niet beperkt tot een globale
en meestal indirecte bemvloeding van de macro-grootheden. Vanaf het eind van de jaren zestig is de overheid ook
* De auteur is lid van de Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid.
1) Vgl. P. Thoenes, Deeliteinde verzorgingsstaat, Leiden, 1962, biz.
124.
2) Artikel 19 van de Grondwet.
3) Vgl. Commissie Vermindering en vereenvoudiging van overheidsregelingen, Tussenbericht, Bijlagen Handelingen Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17931, nr. 3, biz. 10 en 11.
4) Vgl. L.A. Geelhoed, Democratie en economische orde in de verzorgingsstast, in: P. VerLoren van Themaat (red.), Bedrijven in moeilijkheden, Zwolle, 1982, biz. 211-265, m.n. biz. 236-240.
5) Vgl. Wet toezicht kredietwezen (1952/1956), Prijzenwet (1961),
Wet tot tijdelijke verhoging of verlaging van belastingen op grond van
conjuncturele overwegingen (1970) en de Wet op de loonvorming
(1970).
953
overgegaan tot een meer gerichte beTnvloeding van de
marktprocessen, vooral van de investeringen’: regionaaleconomisch beleid, sectorenbeleid, (onder meer textiel,
scheepsbouw), functioneel beleid (onder meer exportbevordering) en facettenbeleid (milieu, ruimtelijke ordening).
Kenmerkend voor deze meer gerichte sturing is de centrale plaats die de economische subsidie, in haar verschillende fiscale en niet-fiscale verschijningsvormen daarin inneemt 6).
In de verzorgingsstaat zoals die zich vooral na 1960
heeft ontwikkeld, ligt een fundamentele spanning tussen
overheidszorg (waarborgen en materiele gelijkheid) en
overheidssturing opgesloten. De staat die zich tot risicogemeenschap opwerpt, beoogt zekerheden te geven in de
vorm van wettelijk gewaarborgde rechten en aanspraken,
terwijl de staat die de sociaal-economische ontwikkelingen beoogt te sturen moet uitgaan van de manipuleerbaarheid van die rechten en aanspraken 7). De aan het actieve
sociaal-economische beleid ten grondslag liggende theorieen veronderstellen dat de staat vrij is te beschikken over
de instrumenten waarmee de relevante economische variabelen kunnen worden bemvloed en dat het ingezette instrumentarium inderdaad de daarmee beoogde gedragsveranderingen van de economische actoren bewerkstelligt.
Het een noch het ander is juist. In de democratische
rechtsstaat neemt de overheid geen archimedische positie in en beschikt zij niet over de hefbomen om, als het ware van bovenaf, de economische verhoudingen en ontwikkelingen in het door haar gewenste gareel te krijgen. De
overheid kan in de nationale sfeer haar omgeving niet beheersen in de zin dat de marktactoren zich beleidsconform
zullen gedragen, en zij kan zo’n gedrag maar binnen heel
beperkte grenzen afdwingen 8). Daarenboven blijkt de verzorgingsstaat bij zijn zoeken naar een evenwicht tussen
waarborg en sturing uiterst kwetsbaar voor externe verstoringen. Beide marges zijn, naar uit de rijksbegroting 1987
bijna exemplarisch blijkt, van groot belang voor de begrotingswetgever. Ik wil dan ook daarop wat nader ingaan.
De marges van de rechtsstaat
De gebondenheid van overheidszorg aan wet en recht in
de vorm van verplichtingen voor de collectieve sector en
rechten voor de burger leidt ertoe dat de kwalitatief en
kwantitatief belangrijkste overheidsvoorzieningen in zogenaamde open-einderegelingen zijn gegoten. Zij openen
aanspraken voor een ieder die aan zekere objectieve, zij
het niet altijd even gemakkelijk vast te stellen, voorwaarden voldoet. Dat geldt voor de volksverzekeringen, het
geldt ook voor de individuele huursubsidies of de rijksstudietoelagen en de prestaties op grond van de WIR. Voor
zover de in open-einderegelingen neergelegde verplichtingen op de begroting verschijnen, dragen de daarvoor
bestemde posten altijd het karakter van een schatting. De
omvang van de uitgaven is, bij een gegeven wettelijke regeling, alleen te beinvloeden via het volume van de aanspraken. Maar daartoe ontbreken de overheid meestal de
instrumenten. De andere weg is het aanbrengen van veranderingen in de omvang van de aanspraken of de omvang van de kring van gerechtigden. Daarvoor is gewoonlijk de tussenkomst van de formele wetgever nodig. En ook
al is de parlementaire meerderheid waarop de regering
steunt nog zo gedwee, de ervaring leert dat het parlement
als medewetgever lang niet altijd de regeringsvoorstellen
klakkeloos overneemt. De maatschappelijke en parlementaire weerstanden plegen in de regel sterker te worden
naarmate eenzelfde categorie wezenlijk geachte overheidsvoorzieningen vaker achtereen het voorwerp van
kortingen wordt. Uit een strikt financieel-economisch oogpunt, gericht op het terugbrengen van het financieringstekort, mag zo’n houding onverantwoord zijn, getoetst aan
de grondbeginselen voor de sociale rechtsstaat is zij dat
niet. Immers, indien de staat eenmaal pretendeert waar954
borgen te kunnen scheppen voor bestaanszekerheid en
een zekere materiele gelijkheid, schept hij daarmee maatschappelijke verwachtingen, waarmee voorzichtig moet
worden omgesprongen, wil hij het vertrouwen van de burgers niet verspelen. Fundamentele, eenmalige herijkingen van het bestaande geheel aan waarborgen en voorzieningen, die bij een verandering van het economisch en
maatschappelijk klimaat noodzakelijk kunnen blijken,
doen minder afbreuk aan het maatschappelijk vertrouwen
in de overheid dan het van jaar op jaar plaatsvinden van
min of meer marginale ombuigingen. Omdat het uiteindelijke perspectief daarvan verborgen blijft, scheppen zij
wantrouwen en onzekerheid. Er bestaat de gerede kans
dat het parlement aldra zijn veto zal uitspreken – ‘nuishet
genoeg’ – zonder dat het ooit tot een grondige gedachtenwisseling is gekomen over de aard en omvang van de
aanspraken waarvoor de staat kan instaan.
Wat voor de, de verzorgingstaat typerende open-einderegelingen geldt, is in wisselende omvang ook van toepassing voor de gebudgetteerde regelingen. De politieke en
maatschappelijke reacties op veranderingen in de aard en
omvang van de bij die regelingen toegekende aanspraken
worden minder bepaald door het label dat de begrotingswetgever aan een voorziening geeft, doch meer door de
maatschappelijke betekenis ervan en de rechtsgevolgen
die zij sorteren. Dat maakt ze veel inflexibeler dan op zuiver begrotingspolitieke motieven wenselijk zou zijn. Zo
scheppen de marges van de democratische rechtsstaat
bindingen die de ontwikkeling van de overheidsuitgaven
asymmetrisch maken, in de zin dat een stijging als vanzelf
plaatsvindt maar een vermindering grote politieke inspanningen vereist. Wat anders gezegd: heeft de groei van de
verzorgingsstaat bijna sluipend en incrementeel plaatsgevonden, de afslanking ervan vergt al gauw politiek zwaarwegende beslissingen 9). De laatste worden in de begrotingsvoorbereiding zoveel mogelijk ontlopen.
Het voorgaande is van grote betekenis voor de instrumentele mogelijkheden van de begroting in het kader van
het macro-economische beleid. Een instrument dat
slechts in een richting te gebruiken is, wordt en structureel
en conjunctureel een gevaarlijk werktuig. De geleidelijke
afbraak van het structurele begrotingsbeleid in de jaren
zeventig is dan ook minder toe te schrijven aan het onverantwoord gedrag van de toenmalige begrotingswetgever,
maar veel meer aan de mechanismen die de democratische rechtsstaat, wanneer deze omvangrijke sociale
waarborgen wil geven, in het begrotingsproces inbouwt.
Voor de pretenties van de verzorgingsstaat bij het voeren
van sturend sociaal-economisch beleid is dit een omineuze constatering. De marges voor een verantwoord en, zo
nodig, anti-cyclisch begrotingsbeleid zijn uitermate gering. Maar dat is niet alles. Als de gebonden rijksuitgaven
zich asymmetrisch ontwikkelen en sterk inflexibel zijn,
wordt, indien ombuigingen toch onvermijdelijk zijn, vooral
op de ongebonden uitgaven bezuinigd. De overheidsinvesteringen lopen relatief sterk terug, waarmee een
conjunctuur- en structuurpolitiek instrument aan betekenis inboet. Hetzelfde is van toepassing op de niet-wettelijk
gebonden financiele middelen waarmee de overheid een
gerichte beTnvloeding van door haar wenselijk geachte
economische ontwikkelingen beoogt. Het stimuleringsinstrumentarium krimpt in en wordt, omdat het steeds wordt
gewijzigd, voor de marktactoren onbetrouwbaar en ineffectief.
Over de uitholling van de instrumentele betekenis van
de rijksbegroting wordt in het licht van de vermindering
van het financieringstekort als de centrale begrotings6) Vgl. de Economische Structuurnota 1976, Bijlage Handelingen
Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13 955, geeft een aardig, maar
uiterst tijdsgebonden, overzicht van hetgeen de toenmalige overheid
zich bij selectieve sturing voorstelde.
7) Geelhoed, op.cit., biz. 239.
8) B.S. Frey, Democratic economic policy, Oxford, 1983, biz.
183-187; P. den Hoed, W.G.M. Salet en H. van der Sluys, Planning
als onderneming, Den Haag, 1983.
9) A. Schick, Incremental budgeting in a decremental age, Policy
Sciences, 1983, biz. 1 -25.
doelstelling te gemakkelijk gedacht. Het betreft hier, na
het afzweren van het loon- en prijsbeleid als instrumenten
van economisch beleid in gewone omstandigheden, het
belangrijkste beleidsinstrument waarover de overheid in
theorie nog kan beschikken 10).
Zo lijkt de verzorgingsstaat Nederland haar algemene
economische politiek voorlopig zonder roer en roeispanen
te moeten voeren. De overheid kan alleen maar hopen dat
werkgevers- en werknemersorganisaties hun zelfbeheersing bij het arbeidsvoorwaardenoverleg zullen bewaren
11).
De semi-souvereine staat
De politieke en beleidsmatige besluitvorming in de verzorgingsstaat is naar binnen gericht. Naarmate over een
groter deel van het nationale inkomen door de budgetdemocratie wordt beslist, zal een groeiende kring van belanghebbenden de omgeving van de Hofvijver meertot het
voorwerp van zijn aandacht gaan maken. Deze introvertie
van de verzorgingsstaat staat in schrille tegenstelling tot
de interdependenties waaraan een sinds het midden van
de jaren vijftig steeds opener geworden volkshuishouding
is onderworpen. De bindingen van onze economie met het
nog maarten dele voltooide gemeenschappelijke markt en
met een nog bescheiden Europees Monetair Stelsel worden onderschat als men uitsluitend let op de juridische beperkingen die uit de Europese samenwerking voortvloeien
voor de soevereiniteit van de Nederlandse wetgever en
begrotingswetgever.
De uit deze bindingen voortkomende feitelijke beperkingen op het vermogen van de Nederlandse overheid om
nog zelfstandig effectief beleid te kunnen voeren, zijn veel
belangrijker. De nationale verzorgingsstaat is als risicogemeenschap onderworpen aan externe invloeden die hij
niet kan beheersen en waartegen hij soms ook niet meer
mag optreden. Anderzijds zullen de interventies die hij in
het kader van zijn sociaal-economisch beleid pleegt soms
ongeoorloofd, doch veelal feitelijk ondoelmatig zijn, omdat
de effecten ervan als het ware over de grens weglekken
12). De grensoverschrijdende mededinging waaraan een
groeiend deel van het bedrijfsleven is onderworpen, de
groeiende mobiliteit van produktiefactoren en de steeds
groter wordende gevoeligheid van het bedrijfsleven voor
concurrentiedistorsies die uit verschillen in nationale wetgeving voortvloeien, worden snel belangrijker wordende
factoren voor de Nederlandse wetgever en begrotingswetgever.
De externe schokken van 1971, 1973 en 1979 hebben
sferk tot de huidige begrotingsproblematiek bijgedragen,
doordat zij enerzijds het beroep op de voorzieningen van
de verzorgingsstaat vergrootten (werkloosheid, behoud
van werkgelegenheid als motief voor defensieve steunverlening) en anderzijds, door de trendbreuk in de economische groei, de belastingopbrengsten beperkten. De positie van Nederland als netto exporteur van aardgas leek geruime tijd aan de inkomstenzijde aanzienlijke verlichting te
brengen. De gevoeligheid van de aardgasinkomsten voor
veranderingen in de ruwe olieprijzen en de dollarpariteit
maakte de kwetsbaarheid van de rijksbegroting voor externe verstoringen aan de inkomstenzijde echter nog groter
dan zij al was.
Het is opvallend dat de grote kwetsbaarheid van de Nederlandse economie voor van buiten komende schokken
in politicis nimmer aanleiding heeft gevormd tot een grondige bezinning over de inrichting van een verzorgingsstaat
die in de huidige verhoudingen hoogstens semi-soeverein
kan zijn. De Nederlandse verzorgingsstaat dobbert niet in
de Hofvijver, maar in breder water, waarvan de stroom en
golfslag als gegeven moeten worden aanvaard. Het is nodig het schip van staat daarop in te richten, opdat het, althans reactief, enige koers kan houden.
ESB 24-9-1986
De rijksbegroting 1987 als spiegel
De binnenlandse verhoudingen
In de Miljoenennota nemen de inkomstendaling door het
drastisch dalen van de aardgasbaten en de oplopende financieringslasten van een nog steeds groeiende overheidsschuld een centrale plaats in 13). De ombuigingstaakstelling voor de begrotingswetgever zou daar in
de eerste plaats toe te herleiden zijn. Mij lijkt dit accent,
ook al is het voor 1987 ongetwijfeld juist, op wat langer
zicht, zowel naar het verleden als naar de toekomst te
eenzijdig.
Toen ruim vier jaargeleden het eerste kabinet-Lubbers
aantrad, maakte dat, met reden, voor het terugdringen van
het financieringstekort een eerste prioriteit. De sanering
van de collectieve sector en de versterking van de marktsector waren de nauw hiermee samenhangende tweede
prioriteit. In de vorige kabinetsperiode is het financieringstekort inderdaad met ruim 2,5% van het nationale inkomen gedaald, mede dank zij een oplevende Internationale conjunctuur, en uitgavenoverschrijdingen en beleidsintensiveringen van in totaal f. 13 mrd. ten spijt. Er is dan
ook wel enige reden tot wat relativerende kanttekeningen
bij de prestaties van het vorige kabinet. Dit kabinet kon
aanvankelijk nog aanmerkelijke en technisch betrekkelijk
eenvoudig binnen te halen resultaten boeken met globale
bezuinigingsmaatregelen op de arbeidsvoorwaarden in de
collectieve sector, op de omvang van het apparaat (de
– 2%-operatie), op de ontwikkeling van de sociale uitgaven (de facto ontkoppeling en bevriezing van de minima)
en globale ombuigingen in de volksgezondheidssector.
Verfijningen in fiscale en inkomensafhankelijke regelingen (de tweeverdieners en de voordeurdelersregeling) leverden ook nog het een en ander op, evenals globale kortingen op het provincie- en gemeentefonds. De meeste
van deze ombuigingen waren typisch decrementeel: ‘het
wegpersen van lucht, het afsnijden van franje’. Uitzonderingen gelden wellicht voor de onderwijssector, waar vooral het hoger onderwijs aan een ingrijpende concentratie en
reorganisatie werd onderworpen en voor een deel van de
sociale-zekerheidswetgeving. Van laatstgenoemde ingreep zullen de baten overigens pas in de huidige regeerperiode merkbaar worden.
Het kernvraagstuk waarvoor het huidige kabinet bij de
verdere redressering van het financieringstekort staat is
dus dat ‘eenvoudige’ bezuinigingen veel moeilijkerte vinden zijn. Een – 3%-operatie op de omvang van het apparaat van de rijksoverheid is na enkele jaren voorzichtig indikken, nog eenmaal pondsgewijs uitvoerbaar. Daarna
wordt het moeilijk. Weliswaar voorzien het regeerakkoord
en in navolging daarvan de rijksbegroting 1987 nog in aanzienlijke ombuigingen op de arbeidsvoorwaarden in de
collectieve sector, de sociale zekerheid en de gezondheidszorg, maar het ijs waarop men schaatst wordt hier
snel dunner.
Hetzelfde geldt voor niet weinige van de ombuigingstaakstellingen van de departementen. Een meer fundamentele heroverweging van de plaats en functie van de sociale rechtsstaat op belangrijkste uitgavenintensieve beleidsgebieden lijkt dan ook onontkoombaar. Hierin schiet
niet zozeer de rijksbegroting, maar vooral het regeerakkoord schromelijk te kort 14). In het Nederlandse staatkun10) D.B.J. Schouten, Economische groei en economische politiek,
ESB, 15 juni 1986, biz. 614-616.
11) Miljoenennota 1987, Bijlagen Handelingen Tweede Kamer, 19
700, nr. 1, biz. 47.
12) Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, De onvoltooide Europese integrate, Den Haag, 1986, biz. 33-38.
13) Miljoenennota 1987, biz. 8 -11, en 41 – 43.
14) Ik ga hierbij opzettelijk voorbij aan in de Miljoenennota hier en
daar voorkomende algemene uitspraken over de veronderstelde zegeningen van ‘minder overheid’. Dergelijke algemene uitspraken
hebben louter afficherende betekenis wanneer de schrijver niet erbij
zegt aan welke taken van de overheid hij denkt. Hetzelfde geldt overigens ook voor deregulering, privatisering en decentralisatie. Wanneer men daarbij niet meteen betrekt wat de overheid doet en hoe zij
dat doet, blijven het lege begrippen.
955
dige bestel is de periode van de kabinetsformatie het moment bij uitstek voor het leggen van belangrijke nieuwe beleidsaccenten. Wordt dat ogenblik, om politieke keuzeproblemen te omzeilen, onbenut gelaten, dan wordt het verder doormodderen. Ik ben daarom niet zo optimistisch
over de kansen van een verdere sanering van de rijksbegroting; de aan de structuur van de verzorgingsstaat eigen
dynamiek zal groeiende hindernissen voor de minister van
Financien opleveren.
Ik noem er enkele:
– herhaalde globale ombuigingen (de kaasschaafmethode) op de arbeidsvoorwaarden in de collectieve sector
zullen de concurrentiepositie van die sector op bepaalde delen van de arbeidsmarkt nog moeilijker maken
dan zij al is. De roep om specifieke correcties en uitzonderingen zal groter worden: de voorgestelde ombuiging wordt zo als het ware lek geprikt. Er zijn tekenen
die in deze richting wijzen;
– de voorgestelde nadere ombuigingen in de sociale zekerheid worden nu begunstigd door de gunstige prijsontwikkeling. Slaat die om, dan zullen de weerstanden
tegen verdere ‘aanslagen’ op het bestaansniveau van
de uitkeringsgerechtigden snel toenemen. Zeker na de
recente tamelijk omvangrijke wijziging van het socialezekerheidsstelsel is enige rust hier geboden;
– heel riskant is de omvangrijke taakstelling voor de sector volksgezondheid, die, ofschoon op zich zelf niet onmogelijk, grondige – en politiek omstreden – veranderingen in de structuur van de gezondheidszorg zal eisen. Daarover moeten echter nog de denkbeelden worden ontwikkeld;
– d e – 3%-operatie zal bij herhaling van de kaasschaafmethode mogelijk wel resulteren in een kleinere, maar
niet in een kwalitatief betere overheid. De kans dat tijdens de rit de roep om correcties en uitzonderingen
sterker zal worden, is, met alle ontwijkingsmanoeuvres
van dien, reeel;
– ofschoon in de Miljoenennota veel aandacht wordt
besteed aan de verbetering van het financiele management bij de departementen, leert de ervaring dat de resultaten daarvan achterblijven bij de verwachtingen.
De ‘zachte’ invulling die op enkele departementen aan
de ombuigingstaakstellingen is gegeven, maakt achterdochtig 15). En daar waar wel ‘harde’ keuzen worden gemaakt, zoals in de begroting van Onderwijs en
Wetenschappen, roept het gebrek aan dekking van die
keuzen in het regeerakkoord parlementaire weerstanden daartegen op.
De waslijst is eenvoudig langer te maken, maar in essentie komen mijn bezwaren op het volgende neer: het begrotingsbeleid van het tweede kabinet-Lubbers roept
meer dan alleen financieel-economische vragen op; het
zal ook en vooral beleidsinhoudelijk georienteerd moeten
zijn. Een meerfundamentele heroverweging van de plaats
en functie van de overheid op de belangrijkste uitgavengevoelige beleidsgebieden lijkt daarom onontkoombaar.
Het is opvallend dat in de Miljoenennota op enkele plaatsen tamelijk opzichtig afstand wordt genomen van de functie van de begroting als economisch beleidsinstrument
16). Ik geef graag toe dat de huidige financieringsproblematiek weinig of geen ruimte laat voor een instrumentele
toepassing ervan. Maar kan worden volstaan met de verzuchting dat de ontwikkeling van de overheidsuitgaven nu
eenmaal asymmetrisch verloopt en dat er ‘dus’ geen mogelijkheden zijn voor een anti-cyclisch begrotingsbeleid?
Of blijft het niet nastrevenswaard nieuwe wegen te zoeken
voor de versterking van de instrumentele mogelijkheden
van een te zijner tijd gesaneerde rijksbegroting? Het getuigt van defaitisme om bij voorbaat aan te nemen dat de
kenmerken van de sociale rechtsstaat als risicogemeenschap zo overheersend en onveranderlijk zijn, dat de sturende functie maar overboord moet worden gezet. Waarom zou de instrumentele functie van de begroting in de
toekomst niet wat meer op de overheidsinvesteringen kunnen worden geconcentreerd, zoals dat in de Bondsrepubliek het geval is? Deze meer institutionele vragen, die op
956
de langere termijn een beantwoording vergen, verdienen
bepaald meer aandacht dan de minister van Financien ze
thans waardig keurt.
De buitenlandse verhoudingen
Het aardige van deze rijksbegroting is dat de afhankelijkheid van externe ontwikkelingen dit maal aanleiding
geeft tot meer dan bespiegelingen in algemeenheden.
Toen, na de Spierenburgronde in 1979, de aardgasinkomsten enkele jaren sprongsgewijze stegen, is wel gewaarschuwd voor de noodzaak om het uitgavenpatroon
aan het geleidelijk opdrogen van deze inkomensbron aan
te passen, maar van de inherente risico’s van inkomsten
uit een marktgevoelige grondstof voor de overheidsfinancien werd weinig vernomen. Wel werd steeds gewezen op
het belang van de marktwaarde als orienteringspunt voor
de binnenlandse en exportaardgasprijzen, niet zelden tot
verdriet van de binnenlandse kleinverbruiker. Dat deze
drastische vermindering van een belangrijke inkomensbron nu aanleiding moet geven tot bijzondere maatregelen
om de omvang van het financieringstekort te beperken,
ondervindt weinig bestrijding. Wel is verschil van mening
mogelijk over de wijze waarop en de termijn waarover.
Ik heb bij het voorgestelde pakket maatregelen twee
kanttekeningen. In de eerste plaats lijkt de minister van Financien uit het oog te verliezen dat de compenserende accijnsverhoging op aardolieprodukten een negatieve distorsie oplevert voor het energie-intensieve deel van het Nederlandse bedrijfsleven. De redenering waarmee deze ingreep wordt gemotiveerd – de voordelen van de olieprijsdaling voor dat bedrijfsleven – ziet eraan voorbij dat dit
voordeel ook voor de buitenlandse concurrentie geldt. In
de tweede plaats doet het voornemen om mogelijkheden
te zoeken voor de extra afzet van aardgas wat curieus aan.
Getuigt het van goed koopmanschap om wanneer de
marktprijs laag is, maar naar alle waarschijnlijkheid in de
toekomst zal stijgen, extra debiet te zoeken? Wat anders
gezegd: nadat de Nederlandse begrotingswetgever op
pijnlijke wijze heeft ondervonden dat hij niet in quarantaine
van de wereldmarkt leeft, gedraagt hij zich alsof het Nederlandse bedrijfsleven zich in zo’n afzondering bevindt.
Hiermee komen we bij een in de Miljoenennota nauwelijks besproken thema: de structuur van het Nederlandse
belastingstelsel en hoogte van de belastingdruk. In de Verenigde Staten, de Bondsrepubliek en Frankrijk ondergaan
het belastingstelsel en de belastingdruk thans aanzienlijke
veranderingen. Die wijzigingen zullen de relatieve
vestigingsvoor- en nadelen voor het uitoefenen van economische activiteiten in Nederland gaan bemvloeden. Het
lijkt uitgesloten dat de Nederlandse wetgever zich aan de
gevolgen van de elders plaatsvindende fiscale veranderingen zal kunnen onttrekken. Het lijkt, gelet op de voorbereidingstijd die de dan nodige aanpassingen zullen vergen,
ook uitgesloten dat de Nederlandse wetgever zal kunnen
blijven stilzitten totdat het financieringstekort is teruggebracht. Zo stellen elders plaatsvindende ontwikkelingen
de Nederlandse begrotingswetgever voor belangrijke voldongen feiten. Zij zullen hem dwingen tot hetgeen in het
regeerakkoord zo evident is nagelaten: nadenken over de
plaats en toekomst van Nederland als verzorgingsstaat in
een snel veranderende omgeving.
L.A. Geelhoed
15) Wat betekenen de ‘kassleutelwijzigingen’ bij de financiering van
de woningbouw, die f. 100 mln. zouden moeten opleveren? Vgl. Miljoenennota 1987, biz. 33.
16) Miljoenennota 1987, biz. 55.