Voor de leeuwen
Het ziet er naar uit dat binnen niet te lange tijd een nieuwe
ministersploeg zal kunnen aantreden. Nieuwe gezichten.
nieuwe ideeen, nieuwe illusies. Vol enthousiasme en goede
moedzullendekersversebewindsliedenaandeslaggaanomhet
land te besturen, de weerbarstige problematiek te lijf te
gaan; zij zullen hun tanden erin zetten e n . . . hun tanden crop breken. De regeringscommissaris voor de reorganisatie
van de rijksdienst, mr. H. D. Tjeenk Willink, laat er in zijn
open brief aan de toekomstige ministers geen twijfel over bestaan: Over enkele maanden zult u ontdekken dat het schier
onmogelijk is om beleidsplannen binnen een normale kabinetsperiode te verwezenlijken; afspraken uit het regeerakkoord worden verschillend geinterpreteerd; voor iedere
maatregel moet telkens opnieuw politieke steun worden verworven; tijdrovende procedures moeten worden doorlopen.
maatschappelijke, politieke en ambtelijke weerstanden worden overwonnen, competentieconflicten worden opgelost;
nu eens loopt dit, dan weer dat mis 1). En de ministers zullen
constateren dat zij veel moeten en weinig kunnen. dat zij in
elk geval onmogelijk aan alle verwachtingen van hun partijgenoten, hun ambtenaren. hun achterban en hun college’s
kunnen voldoen. En na vier jaar regeren moeten zij vaststellen dat zij slechts een voetje hebben verzet waar zij een
sprong in gedachten hadden 2).
Er is alle reden om geloof te hechten aan de pessimistische
voorspelling van Tjeenk Willink. In zijn Jaarbericht 1983
zet de regeringscommissaris uiteen in welke onmogelijke positie ministers vaak verkeren. Bij elke beleidsmaatregel moet
er voortdurend op vier fronten worden onderhandeld: binnen de eigen politieke partij, met de maatschappelijke organisaties, binnen het eigen departement en binnen het kabinet. Succes op het ene front kan gemakkelijk weer worden
ondermijnd door minder succesvolle onderhandelingen op
het andere front. Is de minister eindelijk met belangengroepen tot overeenstemminggekomen. dan blijken zijn college’s
zich niet in het onderhandelingsresultaat te kunnen vinden
of het resultaat schiet de coalitiepartners in het verkeerde
keelgat. Hebben de eigen ambtenaren iets voorbereid, dan
last dat de positie van ambtenaren bij andere departementen
aan en gaat de desbetreffende collega dwarsliggen. Is in de
ministerraad overeenstemming bereikt. dan zijn de ambtenaren ontevreden omdat de bewindsman of -vrouw te veel
heeft weggegeven. De minister is de dompteur in een leeuwenkuil. Hij staat in het politieke centrum, maar als hij even
niet oplet kan hij in de rug worden aangevallen. Het maken
van keuzen is buitengewoon riskant. Verlamming van de besluitvorming is het gevolg.
Voor een deel is het eigen aan een parlementaire democratic dat het politieke-besluitvormingsproces een voortdurend
onderhandelen op vier fronten tegelijk is. De benarde positie
van ministers is daar een uitvloeisel van. Maar voor een deel
wordt het slechte verloop van de politieke besluitvorming
ook veroorzaakt door een gebrekkige organisatie van het besluitvormingsproces. De dompteur heeft de zaak niet onder
controle. Instanties die geen politieke verantwoording verschuldigd zijn spelen in de politieke besluitvorming een belangrijke, soms zelfs bepalende, rol. Tjeenk Willink laat er
geen misverstand over bestaan dat de situatie waarin ,,ieder
ieders gevangene” is moet worden doorbroken. Het stagneren van de politieke besluitvorming vormt een bedreiging
voor de parlementaire democratie. Ministers zelf zullen die
stagnatie moeten doorbreken. Gelijk de baron von Miinchausen moeten zij zich aan de eigen haren uit het moeras
omhoog trekken.
De regeringscommissaris voor de reorganisatie van de
rijksdienst doet daarvoor een aantal aanbevelingen die aan
kabinetsinformateur Scholten zijn overhandigd. Het gaat
daarbij niet alleen, en ook niet in de eerste plaats om een departementale herverkaveling zoals de opheffing van CRM of
ESB 20-10-1982
de overheveling van het milieubeleid naar Volkshuisvesting
en Ruimtelijke Ordening. Terecht wijst Tjeenk Willink crop
dat ook ambtenaren geen baaltjes meel zijn die eenvoudig
van het ene departement naar het andere kunnen worden
verplaatst. Bovendien hoeft een wijziging van de departementale structuur nog geenszins een verbetering van het politieke-besluitvormingsproces te betekenen. Waar het om
gaat is dat het primaat van de politiek wordt hersteld, waarbij er tevens een betere selectie komt van wat ,,de politiek”
wel en wat zij niet vermag op te lessen. Voorts moeten er
spelregels komen om de politieke afweging te versterken en
de verkokering te doorbreken. Ten slotte zullen de posities
en verantwoordelijkheden van de onderhandelaars op de
vier fronten beter moeten worden gemarkeerd.
De belangrijkste concrete aanbevelingen die Tjeenk Willink doet, zijn het opstellen van een jaarlijks bij te stellen actieprogramma van het kabinet, het aanwijzen van drie
hoofdbeleidsgebieden, extra aandacht op de agenda van de
ministerraad voor problemen van individuele bewindslieden, verbetering van het projectministerschap, afschaffing
op termijn van alle externe adviesorganen en het instellen
van een algemene bestuursdienst voor ambtenaren. Los van
alle haken en ogen die eraan zitten zijn de aanbevelingen van
Tjeenk Willink zeker bruikbaar om een aantal knelpunten in
het politieke-besluitvormingsproces te helpen wegnemen, al
moet op grond van vier-fronten-analyse ook onmiddellijk
duidelijk zijn hoe gemakkelijk de kans op invoering en vooral effectieve toepassing weer zal kunnen worden ondermijnd.
Dat neemt niet weg, zoals Tjeenk Willink terecht opmerkt,
dat het belangrijker is een reddingsactie te starten dan uit
angst voor fouten werkloos aan de kant te blijven toezien.
Het is duidelijk dat niet alles tegelijk kan. Ruim anderhalf
jaar geleden heeft de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst
(commissie-Vonhoff) talrijke bruikbare aanbevelingen gedaan om het politieke-besluitvormingsproces te verbeteren 3). De regeringscommissaris voor de reorganisatie van de
rijksdienst kiest ervoor in elk geval eerst de politieke afweging in de ministerraad te versterken en de verkokering te
doorbreken. Dat is ook dringend noodzakelijk, maar er blijven ten minste nog twee andere belangrijke knelpunten in
het functioneren van de politieke besluitvorming waarvan de
oplossing geen uitstel duldt. In de eerste plaats is dat het
vraagstuk van de ,,overvraging van beleid”, het gegroeide gebruik om voor elk maatschappelijk probleem bij de overheid, liefst de centrale overheid, voor een oplossing aan te
kloppen. Alleen al vanwege de nijpende financiele problemen op haar begroting zal de overheid steeds vaker ,,neen”
moeten verkopen. Dat hoeft niet bezwaarlijk te zijn. maar
het zou goed zijn als het inzicht kon worden vergroot dat dat
niet altijd gelijk hoeft te zijn aan ,,verraad” ten opzichte van
de desbetreffende groeperingen. In de tweede plaats betreft
dat het herstel van het primaat van de politiek. De politiek
heeft op opvallende wijze terrein verloren aan ambtenaren
en belangengroepen die in steeds meer gevallen onverbloemd
de dienst lijken uit te maken. Dat verloren terrein zal moeten
worden heroverd. wil niet verder afbreuk worden gedaan aan
de legitimiteit van het overheidsoptreden. Ook op deze punten zullen de nieuwe ministers vorderingen moeten maken.
Anders worden zij voor de leeuwen geworpen.
L. van der Geest
1) Regeringscommissaris reorganisatie rijksdienst, Jaarberichi 1983,
Staatsuitgeverij, ‘s-Gravenhage, oktober 1982.
2) Zie ook Wiardi Beckmanstichting, De kleine slappen van hel kabinet-Den Uyl. Gesprekken met PvdA bewindslieden, Kluwer, Deventer, 1978.
3) Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst, Elk kenl de loan, die derwaart gaal, Ministerie van Binnenlandse Zaken, Den Haag, december 1980.
1117