ontwikkeling
Vijf misverstanden over
emissieÂÂ
rechten veilen
Emissierechten veilen is economisch niet beter dan ze gratis
weggeven. Dit argument wordt hier onderbouwd op basis
van vijf stellingen. Hieruit blijkt onder meer dat veilen geen
hogere kosten en geen internationaal concurrentienadeel
met zich meebrengt ten opzichte van gratis toedelen.Â
Sinds 2005 kent de Europese Unie (EU) een markt
voor verhandelbare CO2-emissierechten. Deze
rechten worden gratis weggegeven. Dat heeft geleid
tot flink wat kritiek. Zo zouden elektriciteitsbedrijven
windfall profits maken door de waarde van die gratis
rechten ten onrechte door te berekenen aan hun
klanten. De Europese Commissie heeft daarom voorÂ
gesteld om vanaf 2012 de emissierechten te gaan
veilen. Dit roept onmiddellijk de volgende cruciale
vraag op: is veilen economisch beter dan gratis toeÂ
delen? Hierover bestaan nogal wat misverstanden.
Het antwoord op deze vraag volgt in vijf stellingen.
Veilen is niet efficiënter
Stelling 1. Veilen van emissierechten is niet efficiënter dan het gratis uitdelen van emissierechten aan
gebruikers.
Andries Nentjes en
Edwin Woerdman
Emeritus hoogleraar
Economie en Openbare
Financiën, en universitair
hoofddocent RechtsÂ
economie aan de RijksÂ
universiteit Groningen
522
ESB
De bewering dat veilen efficiënter zou zijn dan het
gratis toedelen van emissierechten hoort men al
jaren zowel uit Den Haag als uit Brussel. Er bestaat
echter geen wetenschappelijke literatuur die deze
bewering onderbouwt. Drie argumenten ondersteuÂ
nen de bovengenoemde stelling.
Het eerste argument is het zogenoemde theorema
van Coase. Volgens deze fundamentele leerstelling
uit de rechtseconomie doet het voor de efficiënte
eindallocatie van zaken niet toe welke partij initieel
de eigendomsrechten over zaken heeft. Via ruil op
de markt kunnen eigenaren hun eigendomsrechten
overdragen. Langs die weg komen de zaken terecht
bij hen voor wie ze de grootste waarde hebben.
Om ongestoorde ruil en de resulterende efficiënte
verdeling te bewerkstelligen is het wel nodig dat de
transactiekosten laag zijn en niemand marktmacht
heeft.
Aan beide genoemde voorwaarden is voldaan bij
handel in emissierechten. De transactiekosten bij
koop en verkoop van emissierechten zijn gering: niet
meer dan enkele procenten van de prijs. Bovendien
is er een groot aantal potentiële marktpartijen en
niemand is groot genoeg om een dominante positie
in te nemen. Het maakt dus niet uit of de potenÂ
tiële gebruikers van de rechten aan het begin de
emissierechten in handen hebben ofwel dat de
overheid zich als enige verkoper op de veiling als
93(4542) 5 september 2008
prijsnemer opstelt: de einduitkomst is volgens Coase
in beide gevallen dezelfde efficiënte allocatie van
emissierechten.
Het tweede argument is ontleend aan een al langer
bestaande markt met gratis emissierechten: het
Amerikaanse Sulfur Allowance Trading Program.
Deze markt in de Verenigde Staten, die destijds
een inspiratiebron was bij het ontwerp van CO2emissiehandel in de EU, functioneert uitermate
efficiënt. Aan elk elektriciteitsbedrijf dat daar
in 1995 bestond is een hoeveelheid gratis SO2emissierechten toegekend voor een periode tot
2020. De jaarlijks beschikbaar komende gratis
rechten kan het bedrijf gebruiken om de emissies
te dekken. Men mag ze ook verkopen of sparen voor
later gebruik; het aankopen van rechten is evenÂ
eens toegestaan. Een bedrijf dat sluit behoudt zijn
rechten; deze komen dus beschikbaar voor verkoop.
In diverse evaluaties is vastgesteld dat de
Amerikaanse markt met gratis SO2-emissierechten
goed werkt (Klaassen en Nentjes, 1997; Carlson
et al., 2000). Er is een secundaire markt ontstaan
van handel tussen eigenaren van rechten. In recente
jaren was het volume aan markttransacties ongeveer
gelijk aan de in dat jaar uitgegeven emissierechÂ
ten. Het gaat dus om een grote, liquide markt met
continue prijsvorming, mede dankzij de lage transacÂ
tiekosten van anderhalf procent voor de verkoper en
voor de koper. Het uiteindelijke criterium voor goede
marktwerking is uiteraard de efficiëntie van de
resulterende allocatie van gebruikte emissierechten
en daarmee van de emissiereductie. Uit de evaluaÂ
ties komt naar voren dat de voorspelde besparing op
de emissiereductiekosten als gevolg van de emissieÂ
handel ook feitelijk wordt gerealiseerd. De kostenbeÂ
sparing in vergelijking met directe regulering via een
uniforme SO2-emissiestandaard is berekend op rond
de vijftig procent.
Het derde argument betreft de rol van de secundaire
markt. Stel nu dat er niet gratis wordt uitgedeeld,
maar dat alle rechten worden geveild. De prijsvorÂ
ming op de veiling zelf is echter discontinu. Buiten
de veiling om zal er behoefte blijven bestaan aan
een secundaire markt omdat partijen op grond van
veranderende omstandigheden en inzichten in de
loop van de tijd hun brandstofverbruik zullen aanÂ
passen en dan rechten willen bijkopen of verkopen.
Er blijft dus continue prijsvorming dankzij de secunÂ
daire markt.
Bovendien zullen in de beginfase emissierechten
worden gespaard, banking genoemd, bijvoorbeeld
om de toekomstige emissies van geplande groei van
brandstofverbruik te zijner tijd te
eigen emissierechten doorberekend in de eindprijs dan stuit
De marktwaarde
dekken of omdat men verwacht
dat op publiek onbegrip. De verontwaardiging is groot en de
dat op termijn de prijzen van
term windfall profits valt. Men ziet daarbij over het hoofd dat
van emissierechten
de rechten zullen stijgen. Door
emissierechten gewoon productiemiddelen zijn. Een gezond
voldoet aan de
banking komt er met de jaren
bedrijf moet de waarde van de productiemiddelen die het inzet
een steeds groter bestand aan
terugverdienen in de opbrengst van het verkochte product.
bedrijfseconomische
rechten boven de secundaire markt
Gebeurt dat niet dan wordt er bedrijfseconomisch gezien
definitie van
te hangen. Gezien de blijvende
verlies geleden en sociaal-economisch voegt het bedrijf geen
importantie van en de permanente
waarde toe, maar wordt er waarde vernietigd.
kosten, namelijk:
prijsvorming op de secundaire
De marktwaarde van emissierechten voldoet aan de bedrijfsÂ
voorzienbare,
markt is het de vraag wat initiële
economische definitie van kosten, namelijk: voorzienbare,
toedeling van rechten via veilen
onvermijdbare en kwantificeerbare offers ten behoeve van de
onvermijdbare en
aan de marktwerking verbetert
productie. Dus op grond van dit criterium dient de prijsopslag
kwantificeerbare
vergeleken met initieel toedelen
om een kostenpost te dekken en vormt ze geen windfall. Men
via grandfathering, zoals het gratis
vindt toch ook niet dat een boer die zijn land gratis heeft
offers ten behoeve
weggeven op basis van historische
geërfd van zijn rijke grootvader met een lagere melkprijs
van de productie
emissies wel wordt genoemd.
genoegen moet nemen dan de boer die zijn land in pacht
Er is geen enkele aanwijzing dat
heeft? Evenmin zal er veel aanhang te vinden zijn voor de
door het toevoegen van veilen de
opvatting dat de boer die het werk door betaalde loonarbeiders
efficiëntie van het systeem wordt verhoogd.
laat uitvoeren een hogere melkprijs verdient te ontvangen dan de boer die met
In Brussel en Den Haag wordt veelal de opvatÂ
inzet van eigen gratis beschikbare arbeid de melk levert.
ting aangehangen dat veilen efficiënter is dan het
Het is dus een economische noodzaak om de marktwaarde van de gratis verkreÂ
gratis weggeven van rechten. Het blijft gissen, maar
gen emissierechten door te berekenen in de prijs (Woerdman et al., 2006). Wel
uit gesprekken met Brusselse ambtenaren kan
hangt de mate van doorberekening af van de elasticiteiten. Bij gelijke vraagelasÂ
o
 pgemaakt worden dat deze zienswijze berust op
ticiteit en gelijke marginale-kostenfuncties is de prijsopslag op een monopoloïde
het denkbeeld dat door te veilen de CO2-uitstoot een
markt minder sterk dan bij volledige mededinging. De oorzaak daarvan is dat
prijs krijgt omdat er voor de rechten wordt betaald.
de aanbieder die marktmacht heeft rekening houdt met de negatieve repercusÂ
Die kosten worden dan doorberekend in de prijs
sie van een prijsverhoging op de afzet, terwijl de prijsnemer dat niet doet. De
van het product en dat is efficiënt. Bij gratis wegÂ
bewering die zo hier en daar is gedaan dat de windfall profits voortkomen uit een
geven van de rechten zouden daarentegen de kosten
gebrek aan concurrentie op de elektriciteitsmarkt is dan ook notoire onzin.
niet toenemen en die zouden daarom niet moeten
Via de productenverkoop wordt de marktwaarde van de emissierechten door het
worden doorberekend. Dit laatste is een hardnekkig
bedrijf geïncasseerd en valt ze in handen van de aandeelhouders. Als eigenaren
misverstand dat zal worden rechtgezet in de hierna
van de onderneming zijn zij immers de eigenaren van de emissierechten. Het
volgende stellingen.
is economisch noodzakelijk dat het zo gaat. Zou dat niet gebeuren dan doet
In ESB pleiten Bovenberg en Vollebergh (2008) voor
het bedrijf er goed aan de productie te staken, de werknemers te ontslaan en
het veilen van CO2-emissierechten. Niet omdat veilen de eigen productiemiddelen te verkopen, inclusief de emissierechten. Dat de
op zich efficiënter zou zijn, maar omdat het gratis
marktwaarde van emissierechten wordt binnengehaald door degene die er de
uitdelen van rechten in de afgelopen jaren gebeurde
eigendomsrechten over heeft kon door elke econoom worden voorspeld; en dat
op basis van uiteenlopende nationale spelregels, wat
is recentelijk, maar ook vroeger, door menigeen gedaan (Ellerman en Joskow,
de concurrentie tussen lidstaten verstoort. Dit valt
2008; Grafton en Devlin, 1996). De term windfall slaat dan ook nergens op. Dit
echter te voorkomen door de regels voor uitgifte van
inkomen voor aandeelhouders is niet toevallig en onvoorzien; het is daarentegen
emissierechten te uniformeren, zoals al meer dan
systematisch en voorspelbaar.
tien jaar geleden aanbevolen door Koutstaal (1997),
Het totale aanbod van emissierechten ligt vast. De marktwaarde van de rechten
met een vormgeving als in het eerder beschreven
wordt bepaald door de schaarste. Het is een inspanningsloos verkregen inkomen
Sulfur Allowance Trading Program. Hierna wordt
voor de aandeelhouders: een rent. De politieke vraag is: als het dan economisch
uitgegaan van een aldus geregeld systeem van gratis
noodzakelijk is dat die rent in rekening wordt gebracht bij het publiek, hoort
uitdelen.
deze dan niet aan de gemeenschap toe te komen in plaats van toe te vallen aan
de aandeelhouders? Het veilen van rechten zou een uitgelezen methode zijn om
Gratis rechten geven geen windfall
dit te bewerkstelligen. Het sterkste argument voor deze opstelling is dat via de
Stelling 2. Wat pers en politici windfall profits noemen,
prijsverhoging van energie-intensieve producten het uiteindelijk de consument is
zijn in werkelijkheid kosten.
die de lasten van het klimaatbeleid draagt. Hij zou daarom ook de eerste moeten
Het gaat hier over de marktwaarde van de emissieÂ
zijn om van de schaarste-rent te profiteren, bijvoorbeeld in de vorm van lagere
rechten die de onderneming gebruikt om zijn emisÂ
belastingen of meer collectieve voorzieningen.
sies te dekken. Mag of moet de onderneming die
Het systeem van CO2-emissierechten met gratis toedelen van rechten was desÂ
tijds echter de enige politiek haalbare optie voor het Europese klimaatbeleid. Het
doorberekenen in de prijs van zijn product?
bedrijfsleven van de betrokken energie-intensieve sectoren heeft zich bij emissieÂ
Bij veilen van emissierechten is de prijs die daarÂ
plafonds met gratis rechten neergelegd omdat dan de Europese CO2-belasting,
voor wordt betaald een kostencomponent die wordt
die men beslist niet wilde, definitief van de politieke agenda zou verdwijnen.
doorberekend in de eindprijs van het product, zoals
En de andere, nog bedreigender beleidsoptie van directe regulering, zeg maar
elektriciteit. Iedereen begrijpt dat en niemand
rantsoenering van brandstofverbruik vanuit Brussel, werd zo eveneens afgewend
maakt daar bezwaar tegen. Zijn echter de rechten
(Woerdman, 2004).
gratis toegedeeld en wordt de marktwaarde van de
ESB
93(4542) 5 september 2008
523
De politieke overeenkomst was deze: wij als bedrijfsleven
Wat gratis rechten wel mogelijk
Het bedrijfsleven
accepteren dat CO2-emissies een prijs krijgen en daarmee
maken, is het continueren van
accepteren we ook de negatieve consequenties van die kosten
een bedrijf dat door de kosten
klaagt dat het is
op onze afzet en winst, maar dit dan wel op voorwaarde dat
van CO2-rechten verliesgevend is
misleid en ziet
geworden. Als de gratis rechten
we compensatie ontvangen in de vorm van gratis rechten.
worden verstrekt op de eerder
Voor sectoren met inelastische productvraag bleek dat goed
zich als slachtoffer
aangegeven manier, namelijk als
uit te pakken. Maar wat is nu het vervolg? Het bedrijfsleven
van de politieke
een vastliggend aantal rechten
klaagt dat het is misleid en ziet zich als slachtoffer van de
voor een afgebakende periode,
politieke machinaties. Eerst heeft Brussel het instrument van
machinaties
vormen ze gewoon een verborgen
emissiehandel politiek binnenboord weten te halen door de
lumpsumsubsidie die het bedrijf
energie-intensieve sectoren gratis rechten aan te bieden voor
in staat stelt beneden de kostprijs aan te bieden op
de periode tot 2012 en door in meer of mindere mate de verwachting te wekken
de wereldmarkt. Het is een lumpsumsubsidie, en
dat dit beleid na 2012 zou worden voortgezet. En vervolgens, nu het bedrijfsÂ
nadrukkelijk geen productsubsidie of brandstofinÂ
leven in dat systeem zit opgesloten, wordt betaling geëist voor die rechten, tot
zetsubsidie, omdat de emissierechten, gewaardeerd
uiteindelijk honderd procent in 2020. Het bedrijfsleven rept over woordbreuk; en
heeft het daar eigenlijk geen gelijk in? De energie-intensieve sectoren voelen zich tegen marktwaarde, een vast geldbedrag vertegenÂ
woordigen dat onafhankelijk is van de omvang van
nu waarschijnlijk slechter af dan ze met een CO2-belasting zouden zijn geweest.
Tegenover het gelijk van de consument, die via een hogere productprijs de lasten
de productie en onafhankelijk van de brandstofinzet.
draagt, staat het gelijk van de producent die verlangt dat politici een consistent
Let wel: dit impliceert niet dat het voor het marÂ
en voorspelbaar beleid voeren.
ginale bedrijf economisch rendabel is om door te
gaan. De zaak sluiten en de rechten plus overige
Geen hogere kosten door veilen
eigendommen verkopen levert meer op. Met gratis
Stelling 3. Veilen van CO2-emissierechten leidt niet tot hogere kosten voor de energierechten alleen zijn de verliesgevende bedrijven dus
intensieve sectoren dan gratis toedelen van rechten.
niet echt geholpen. Als winstmaximalisering hun
Deze stelling is de keerzijde van stelling 2. Want als de marktwaarde van rechten
doel is, komt het toch tot bedrijfssluiting.
altijd een kostenpost vormt die moet worden terugverdiend, dan wordt door
Bescherming heeft zijn prijs
emissierechten te veilen de productie niet duurder dan ze is bij gratis uitdelen
Stelling 5. Gratis emissierechten gebonden aan de provan rechten. Wel is bij veilen de netto kasstroom kleiner en valt er minder uit
ductie zijn kosteloos, maar het ondermijnt de efficiëntie
te keren aan aandeelhouders en managers die meedelen in de rent. Evenmin
van de emissiehandel.
valt te ontkennen dat bij veilen het eigen vermogen en daarmee het financiële
Om de productie en werkgelegenheid in verliesgeÂ
weerstandsvermogen er minder goed uitzien dan bij gratis rechten. Maar die
vende sectoren daadwerkelijk in stand te houden,
lagere netto kasstroom en dat kleinere eigen vermogen zijn geen gevolg van
zou de EU moeten besluiten dat bij productiebeÂ
hogere kosten bij veilen, maar van andere oorzaken. De netto kasstroom is bij
perking of bedrijfssluiting de gratis emissierechten
gratis rechten groter omdat er kosten van emissierechten zijn die geen uitgaven
worden gereduceerd respectievelijk vervallen. Door
vormen. Bij veilen leiden die kosten wel tot uitgaven. Wat het weerstandsverÂ
die aanvullende voorwaarde verandert de lumpÂ
mogen betreft: de toezegging van gegeven aantallen gratis emissierechten, die
sumsubsidie in een op brandstofinzet genormeerde
jaarlijks beschikbaar komen tot een vastliggende einddatum, vormt een activum
productsubsidie. Dit is echter inefficiënt.
dat tegen marktwaarde gewaardeerd op de balans komt en het eigen vermogen
Het bedrijf dat precies de brandstofnorm haalt, heeft
versterkt. Bij veilen ontbreekt dat uiteraard.
geen kosten van emissierechten. Dat is zo omdat
Geen concurrentievoordeel door gratis rechten
het geen rechten voor de verkoop overhoudt door de
Stelling 4. Energie-intensieve sectoren die internationaal concurreren zijn niet tegen
productie te verminderen. Door wel te produceren
die concurrentie af te schermen door aan hen gratis CO2-emissierechten te verstrekoffert het bedrijf dus geen potentiële inkomsten
ken in plaats van de rechten te veilen.
op. Wat dit betreft zijn aan de productie dus geen
Energie-intensieve, aan internationale concurrentie blootgestelde sectoren, onder
offers verbonden. En waar geen offers zijn, zijn geen
andere kunstmest, chemie, cement en basismetaal, hebben in Brussel de klacht
kosten. Onder dit subsidieregime, ook wel prestatieÂ
gedeponeerd dat door veilen van CO2-emissierechten in plaats
normhandel genoemd, ontstaan
van gratis uitdelen hun kosten zullen gaan stijgen. Maar ze
kosten alleen voor zover de brandÂ
De efficiënte
kunnen die niet doorberekenen in de prijs van hun product dat
stofnorm wordt overschreden en
op de internationale markt moet worden afgezet in concurÂ
daarvoor rechten moeten worden
oplossing is om af
rentie met bedrijven uit landen zonder klimaatbeleid. Men eist
bijgekocht. Daar staat tegenover
te zien van sectorale
daarom voor de energie-intensieve, blootgestelde sectoren een
dat bij onderschrijding het bedrijf
uitzonderingspositie, namelijk gratis emissierechten.
rechten overhoudt die kunnen
bescherming en
Deze klacht houdt echter geen steek. Bij stelling 3 is bearguÂ
worden verkocht.
de economische
menteerd dat door veilen de kosten niet hoger uitvallen dan ze
Omdat er geen kosten van emisÂ
zijn bij gratis uitdelen. Dit betekent dat door het gratis uitdelen
sierechten zijn die doorwerken in
gevolgen van het
van rechten het probleem van de hoge kosten van CO2-rechten
de kostprijs van het product ontÂ
emissiehandelssysteem breekt de prikkel om via efficiënte
niet wordt opgelost. Gratis rechten leveren op de internationale
markt immers geen concurrentievoordeel op voor een bedrijf
aanpassing van de productie de
via de markt te
dat zijn kosten moet dekken.
CO2-reductiedoelen van de EU
laten lopen
te halen. Wat politici graag over
524
ESB
93(4542) 5 september 2008
het hoofd zien is dat vermindering van productie
in marginale energie-intensieve sectoren de maatÂ
schappij uiteindelijk minder kost dan het verplaatsen
van de CO2-reductie naar sectoren buiten het prestaÂ
tienormhandelsysteem, waar de pijn, in de vorm van
relatief hoge CO2-reductiekosten, immers in stilte
wordt geleden.
Dergelijke prestatienormhandel is dus inefficiënt.
De milieuschaarste wordt niet gereflecteerd in een
prijs voor iedere eenheid van emissies. Stel dat de
economie groeit, bedrijven meer produceren en dus
meer uitstoten. Bij handel onder emissieplafonds
ligt het aanbod van emissierechten vast, maar bij
prestatienormhandel stijgt in zo’n geval automatisch
ook het aanbod van de emissies waar zij recht op
hebben omdat bedrijven dan alleen moeten voldoen
aan een brandstofnorm. Bij economische groei in
een systeem met emissieplafonds stijgt de vraag en
daarmee de prijs van emissierechten, maar bij presÂ
tatienormhandel worden de sociale kosten van de
extra emissies uiteindelijk dus niet volledig gereflecÂ
teerd in de kosten per eenheid product.
De efficiënte oplossing is om af te zien van sectorale
bescherming en de economische gevolgen van het
emissiehandelssysteem via de markt te laten lopen.
Dit kan tot gevolg hebben dat door verplaatsing van
de energie-intensieve productie de CO2-emissies
elders in de wereld toenemen. Internationaal poliÂ
tieke druk uitoefenen om de deelname van staten
aan een internationaal klimaatverdrag te vergroten,
inclusief hun deelname aan een tot mondiaal niveau
uitgegroeid systeem van efficiënte handel in broeiÂ
kasgassen, is op lange termijn economisch gezien de
meest aangewezen weg.
Conclusie
Er bestaan nog al wat misverstanden over het veilen
versus gratis uitdelen van emissierechten. Op basis
van vijf stellingen is geprobeerd deze misverstanden
uit de weg te ruimen. Ten eerste is veilen econoÂ
misch niet efficiënter dan het gratis uitdelen van
emissierechten. Ten tweede is de marktwaarde van
emissierechten bij gratis uitdelen ervan net zo goed
een deel van de kostprijs van het eindproduct als bij
op de veiling gekochte rechten. Ten derde vormen
gratis emissierechten een rent-inkomen voor de
aandeelhouders dat hun ook in het vooruitzicht was
gesteld in ruil voor medewerking. Ten vierde vallen
door veilen de kosten voor bedrijven niet hoger uit
dan bij gratis uitdelen van emissierechten. Ten vijfde
zal het gratis uitdelen van rechten zwakke sectoren
niet redden. Zwakke sectoren zijn wel te helpen door
normverbruik van emissierechten kosteloos te maken
door gratis verstrekte rechten aan het productievoÂ
lume te koppelen, maar dit middel is economisch
gezien erger dan de kwaal.
Literatuur
Bovenberg, L. en H. Vollebergh (2008) Veilen is efficiënt. ESB,
93(4536), 298–301.
Carlson, C., D. Burtraw, M. Cropper en K. Palmer (2000) Sulfur
dioxide control by electric utilities: What are the gains from trade?
Washington DC: Resources For the Future (RFF).
Ellerman, A. en P. Joskow (2008) The European Union’s emissions
trading system in perspective. Pew Center on Global Climate
Change / Massachusetts Institute of Technology (MIT).
Grafton, R. en R. Devlin (1996) Paying for pollution: Permits
and charges. Scandinavian journal of economics, 98(2), 275–288.
Klaassen, G. en A. Nentjes (1997) Sulfur trading under the
1990 CAAA in the US: an assesment of first experiences.
Journal of institutional and theoretical economics, 153(2), 384–410.
Koutstaal, P. (1997) Economic policy and climate change: tradable
permits for reducing carbon emissions. Cheltenham: Edward
Elgar.
Woerdman, E. (2004) The institutional economics of market-based
climate policy. Amsterdam: Elsevier.
Woerdman, E., O. Couwenberg en A. Nentjes (2006) Terechte
energieprijsverhoging door gratis emissierechten. ESB,
91(4493), 427–429.
ESB
93(4542) 5 september 2008
525