Veiling van etherfrequenties

Veiling van etherfrequenties
M. Bykowski, M. Olson en A. Schram*

B

innenkort vergadert de Tweede Kamer over een nieuw systeem voor het toewijzen
van etherfrequenties. In dit artikel wordt ervoorgepleit om lering te trekken uit
recente ontwikkelingen in de economische theorie en ervaringen in de VS en te
kiezen voor moderne veilingmethoden. Dit kan een efficiente allocatie bevorderen en
extra inkomsten voor de schatkist genereren.

De rol van de overheid in westerse maatschappijen is
aan veranderingen onderhevig. Groeiende schulden
en ontevredenheid met overmatige regulering hebben zelfs de grootste voorstanders van overheidsinterventie ertoe gebracht hun standpunt te heroverwegen. Internationaal gezien is een van de meer
fundamentele veranderingen momenteel het gebruik
van veilingen of veilingachtige mechanismen bij de
allocatie van goederen of diensten door de overheid.
In dit artikel bepleiten wij het gebruik van veilingen
bij de toekenning van etherfrequenties in het radiospectrum.
Het radiospectrum wordt gebruikt om diverse
diensten aan te bieden, onder andere voor televisie
en radio (waaronder draadloze communicatie). In tegenstelling tot bij voorbeeld de allocatie van land, arbeid, of kapitaal, is het van oudsher gebruikelijk dat
de overheid intervenieert in het gebruik van het radiospectrum door de private sector. Sommigen menen dat deze interventie is ontstaan door historische
omstandigheden, beoordelingsfouten, en politieke
bei’nvloeding om daaruit particuliere voordelen te behalen (‘rent seeking’)1. De noodzaak om onderlinge
verstoringen tussen gebruikers te beheersen is het
meest gehoorde argument voor overheidsoptreden.
Wij weten echter sinds Coase, dat het toekennen van
eigendomsrechten voldoende kan zijn om dit soort
problemen te vermijden . De interventie van de overheid kan zich dus beperken tot het toekennen van
rechten op het gebruik van bepaalde frequenties.
De interventie beperkt zich veelal inderdaad tot
deze toekenning. Tegelijkertijd maken de meeste landen (waaronder Nederland) hierbij nog geen gebruik
van instrumenten gebaseerd op marktprincipes. Wij
zullen aangeven dat dit als een tekortkoming moet
worden gezien. Daartoe staan we stil bij de veilingmethode, die sinds kort met enig succes wordt gebruikt in de VS. Eerst staan we echter stil bij de huidige stand van zaken in Nederland.

De stand van zaken
Bij het verdelen van de verschillende frequenties is
de Nozema belast met het toekennen van zendmachtigingen voor radio- en televisiezenders3. De beleids-

ESB 1-3-1995

matige toekenning wordt bepaald op basis van criteria, enige jaren geleden opgesteld door het Ministerie
van Cultuur en Wetenschappen. De uiteindelijke toedeling leidt tot grote ontevredenheid van verschillende (afgewezen) kandidaten en de gebruikte methode
vertegenwoordigt waarschijnlijk een gemiste kans op
aanzienlijke overheidsinkomsten.
Frequenties voor andere doeleinden dan radioen tv-zenders worden toegewezen door de afdeling
Frequentiebeleid van de Hoofddirectie Telecommunicatie en Post van V&W. Momenteel worden aanvragen afzonderlijk beoordeeld bij binnenkomst. De enige kosten die in rekening worden gebracht bestaan
uit een bijdrage voor de beheerskosten. Zo komen
alle ‘winsten’ die uit het gebruik voortkomen toe aan
de gebruiker.
Sinds enkele jaren hebben technologische ontwikkelingen de vraag naar frequenties vergroot. Een
hele nieuwe groep van moderne draadloze-communicatiediensten is ontstaan. Deze diensten, bekend onder de naam ‘Personal Communication Services’
(PCS) bieden consumenten bij voorbeeld geavanceerde draadloze telefoons, draagbare fax-apparaten, en
draadloze datanetwerken. De versnelde groei van de

* M. Bykowski is verbonden aan het National Telecommunications and Information Administration (NTTA), Ministerie
van Handel, VS. M. Olson en A. Schram zijn beiden verbonden aan het CREED, Faculteit der Economische Wetenschappen en Econometric, Universiteit van Amsterdam. De auteurs zijn H. Oosterbeek en J. Sonnemans dankbaar voor
hun commentaar en R. Servaas van de Hoofddirectie Telecommunicatie en Post van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat voor informatie over de Nederlandse situatie.
1. Zie bij voorbeeld T. Hazlett, The rationality of US regulation of the broadcast spectrum, Journal of Law and Economics, jg. 33, 1990, biz. 133-175.
2. Zie bij voorbeeld R.H. Coase, The Federal Communications Commission, Journal of Law and Economics, jg. 2,
1959, biz. 1-40.

3. Nederlandse omroepzendermaatschappij, voor 40% in
handen van de publieke omroep. In het verleden waren
machtigingen dan ook beperkt tot de publieke omroepen.
Onlangs zijn, mede onder druk van de Europese Unie, enkele ‘restfrequenties’ toebedeeld aan commerciele zenders.

vraag naar frequenties heeft de druk op de traditione-

le allocatiemechanismen verhoogd.
Hiermee geconfronteerd heeft de Tweede Kamer

vorig jaar een ‘Hoofdlijnennotitie’ aanvaard, waarin
een nieuwe benadering van het gebruik van de tele-

communicatie-infrastructuur wordt aangekondigd.
Hierin stelt men meer ruimte voor een efficient en
markt-georienteerd gebruik ervan in het vooruitzicht.
Vaststellend dat de vraag naar etherfrequenties toeneemt en dat het huidige beleid niet adequaat is om
de toedeling te behandelen, heeft het Ministerie van
Verkeer en Waterstaat (V&W) aansluitend hierop een
‘concept nota frequentiebeleid’ naar de Tweede Kamer gestuurd, die daar binnenkort zal worden besproken.
V&W benadrukt de noodzaak van een marktconforme en zakelijke benadering en efficientie bij het
toekennen van frequenties. De genoemde nota bespreekt diverse beleidsinstrumenten voor de toewijzing. Bij nadere studie blijkt echter slechts een groep

van instrumenten gebaseerd te zijn op marktprincipes. Dit omvat onder meer veilingen, verhandelbare
rechten en regulerende belastingen. Wij zijn van mening dat de Amerikaanse ervaring met veilingen, als-

mede de daar gebruikte systemen een belangrijk
voorbeeld kunnen zijn voor Nederland .
Uit de Amerikaanse ervaringen en uit de economische theorie blijkt dat het belangrijk is, om nauwkeurig te bepalen welk veilingsysteem het meest geschikt is voor een bepaald allocatieprobleem.
Verschillende problemen vereisen verschillende systemen. Een verkeerde keuze kan de overheid miljoenen aan opbrengsten schelen, en ertoe leiden dat de

goederen niet terechtkomen bij hen, die ze het
hoogst waarderen. Daarom bespreken we nu enige

aandacht aan de economische theorie van veilingen.

Typen veilingen en oplossingsmethoden
Veilingen zijn een bekend verschijnsel in Nederland;
bloemen- en groentenveilingen bestaan al eeuwen.
Dit betreft echter relatief eenvoudige allocatieproblemen vergeleken met de frequentietoewijzing of andere problemen die we typisch tot het takenpakket van
de overheid rekenen. Vaak is de moeilijkheidsgraad
van het allocatieprobleem zelfs de reden waarom het
aan de publieke sector wordt overgelaten. Daarom
kunnen de veilingmethoden uit andere sectoren niet

zonder nadere studie door de overheid worden gekopieerd. Overheden moeten bij het kiezen van een allocatiemethode bij voorbeeld, naast de toepasbaarheid van de methode, ook rekening houden met

andere beleidsdoelstellingen. Het is tegenwoordig
mogelijk mechanismen gebaseerd op marktprikkels
te ontwikkelen, waarin opbrengst-, efficientie-, en sociale overwegingen alle expliciet aan bod komen .
Gegeven een aantal specifieke problemen bij de
ethertoewijzing, moet men een aantal belangrijke beslissingen nemen voor het ontwerp van de veiling .
Deze beslissingen kunnen verstrekkende gevolgen
hebben omdat ze de prikkels om te bieden beinvloeden en daarmee de prestaties van de veiling. Verkeerde beslissingen van de regering van Nieuw-Zeeland,
bij voorbeeld, hebben ertoe geleid dat een spectrum-

I

veiling daar $ 36 miljoen heeft opgeleverd, terwijl er
$ 240 miljoen was verwacht.
Economen kunnen behulpzaam zijn bij het nemen van de beslissingen. Daarbij kan gebruik worden gemaakt van twee soorten analyse: theoretische
en experimentele. In deze paragraaf bespreken we
eerst de belangrijkste theoretische inzichten, daarna
worden enkele experimentele resultaten vermeld .

Progressieve versus ‘sealed bid’-veiling
Een belangrijke keuze betreft die tussen een progressieve (of ‘multi-ronde’) en een ‘sealed bid’ Cgesloten’
of ‘enkele-ronde’) veiling. Een progressieve veiling
(zoals de Engelse veiling per opbod) stelt bieders in
de gelegenheid nun bod te veranderen in reactie op
het bod van anderen. In de Engelse veiling geven bieders hun bod verbaal door aan een veilingmeester,
waarbij ieder bod hoger moet zijn dan het voorgaande. De veiling gaat door totdat niemand een hoger
bod wil plaatsen. De hoogste bieder krijgt het goed
tegen het winnende bod. Daartegenover staat de enkele-ronde, ‘sealed bid’-veiling. De bieders geven
hierbij hun bod (meestal) schriftelijk door. De bieder
met het hoogste bod krijgt het goed, meestal tegen
een prijs gelijk aan dit bod.
Er zijn theoretische redenen om een systeem te
verkiezen boven een ander. Zo is het bij voorbeeld

bekend dat in situaties van belangrijke onzekerheid
over de waarde van het goed, deze onzekerheid kan
leiden tot de zogeheten ‘winner’s curse’. Dit is de omstandigheid dat de winnende bieder degene is die

het goed het meest overschat, en daarom de grootste
kans heeft verlies te leiden. De theorie laat zien dat
bieders dit zullen proberen te vermijden door het effect in hun bod te verdisconteren, met negatieve gevolgen voor de opbrengst en efficientie van de veiling8
Er is aangetoond dat de progressieve veiling het
effect van de winner’s curse vermindert omdat bieders door het bod van anderen de waardering van

4. De VS zijn niet het eerste land dat veilingen gebruikt in
dit verband. Nieuw-Zeeland en Australie hebben ook delen
van hun spectrum geveild.
5. Onder efficientie wordt in dit verband verstaan: het toekennen van goederen aan hen, die ze het hoogst waarderen. De overheid is zeker niet de enige die gebruik maakt
van de nieuwe mogelijkheden. Belangrijke toepassingen
zijn momenteel de Arizona Stock Exchange, waar een
nieuw soort call market is gemtroduceerd, en een zogeheten combinatorische veiling voor het inhuren van vrachtdiensten. Beide (Amerikaanse) voorbeelden passen moderne veilingsystemen toe, die het allocatieprobleem efficienter en sneller oplossen dan alle tot voor kort bestaande systemen.
6. Deze problemen komen hieronder aan de orde. Ze hangen samen met de structuur van de vraag: er kunnen zogeheten synergetische voordelen zijn.
7. Kort geleden heeft D. Furth een inleiding gepresenteerd
over de speltheoretische analyse van veilingen (De winner’s curse, ESB, 21/28 december 1994). Daarom beperken
wij ons hier tot de theorie voor zover die voor de keuze
van de veilingmethode bij frequentietoewijzing van belang
is.
8. Zie D. Furth, op.cit., 1994.

deze anderen voor het goed leren kennen . Dit vermindert de onzekerheid over de werkelijke waarde.
De enkele-ronde veiling biedt deze informatie niet.

De eerste theoretische conclusie is daarmee dat de
voorkeur moet worden gegeven aan een progressie-

Bieder

1-2-3

1-2

2-3

1-3

A

250
200
250

200a
150
175

100
110
125

110
105
125

B
C

60
55
50

50
60
50

50
50
75a

ve veiling.
a. Geeft de efficiente toekenning van machtigingen, waarbij 1 en 2 naar A

Sequentiele, standaard simultane, of
combinatorische veiling

gaan en 3 naar C.

Een volgende beslissing betreft de vraag of machtigingen sequentieel of simultaan moeten worden geveild
en in het laatste geval, of combinatorisch bieden
moet worden toegestaan. Er is echter niet zoveel bekend over de voor- en nadelen van de verschillende
optics.
Sequentiele veilingen worden veel toegepast,

de implementatie. Bij een dergelijke veiling rangschikt de veilingmeester de goederen op grond van
bepaalde criteria en veilt ze vervolgens een voor een.

Tabel 1. Waarwaarde van een afzonderlijke machtiging, om de
combinatie 1-2 te kunnen bemachtigen. Daaraan zijn de van de
grote risico’s verbonden, omdat ze niet weten wat de macbtigingen
anderen bereid zijn te bieden voor de andere machtigingen. In het voorbeeld moet A in totaal meer dan
175 bieden voor 1 en 2 samen, om C te verslaan,
maar daartoe moet A meer bieden dan de afzonderlijke waarden van 1 en 2, bij voorbeeld 130 voor 1 en
50 voor B. Daarbij loopt A het risico dat iemand anders bereid is 150 voor 2 te bieden. A staat dan voor
een dilemma: ophouden met bieden voor 2, en 1 be-

Terwijl het boekhouden voor de veiler gedurende de

zitten voor 130 (een verlies van 70), of doorbieden

veiling tamelijk eenvoudig blijft, rest de moeilijke beslissing welke criteria te hanteren voor de rangschikking, en dus in welke volgorde de goederen worden
geveild. Een van de zaken die de beslissing moeilijk
maken is dat goederen die laat worden geveild vaak
goedkoper worden verkocht dan identieke goederen
hoog in de rangschikking.
Bij een standaard simultane veiling kent de veiler
andere verantwoordelijkheden. Alle goederen worden tegelijk te koop aangeboden, zodat de veiler
zich niet om een volgorde hoeft te bekommeren. Hij
of zij moet echter wel software ontwikkelen om de

voor 2 tot bij voorbeeld 160, zodat het gezamenlijke
verlies bij 1-2 uitkomt op 90.
Het bovenstaande kan gebeuren in een (standaard) simultane veiling. Een sequentiele veiling leidt
tot nog meer onzekerheid, omdat bieders vroeg in de
veiling geen informatie krijgen over de prijzen van
machtigingen die later aan bod komen. Zowel de
standaard-simultane als de sequentiele veiling hebben zo ongewenste eigenschappen. In beide gevallen moeten bieders of overbieden, en een financieel
verlies riskeren, of onderbieden, waardoor een inefficiente allocatie tot stand kan komen. In een veiling
met synergieen leidt het toelaten van combinatorische boden tot verhoogde economische efficientie,
hogere verwachte opbrengsten, en lagere risico’s
voor de bieders.

maar de keuze is vaak gebaseerd op het gemak van

boden te evalueren en aan iedere bieder de hoogste
boden mede te delen. Bovendien moet de veiler en-

kele bijkomende beslissingen nemen, zoals de vraag
of de veilingen tegelijk of apart worden afgesloten en

of het bieders wordt toegestaan een bod terug te trekken. Bij deze veiling plaatsen bieders hun boden op

diverse goederen tegelijk.
De meest geavanceerde veiling is de combinatorische. Dit is een simultane veiling waarin bieders een
bod mogen uitbrengen op individuele goederen of
op verschillende pakketten van goederen. Voorbeelden zijn: pakketbod: ik bied 100 voor machtigingen
1, 2 en 3 te zamen maar slechts 25 per machtiging; of
voorwaardelijk bod: ik bied 25 voor machtiging 1,
maar alleen als ik machtiging 3 niet krijg. Hoewel dit
type veiling het ontwikkelen van ingewikkelde software vereist, heeft het een aantal aantrekkelijke eigenschappen in situaties met veel onzekerheid. We
kunnen een van de voordelen met behulp van een
eenvoudig voorbeeld illustreren. Neem aan dat er
drie bieders zijn, A, B, en C; en 3 machtigingen, 1, 2
en 3. Iedere bieder hecht een (potentiele) waarde
aan iedere machtiging en daarboven bestaan er synergieen in de combinatie 1-2, dat wil zeggen, de waarde van het bezit van 1 en 2 te zamen is hoger dan de
waarde van 1 plus de waarde van 2. De waarden worden in label 1 worden weergegeven.
In dit voorbeeld kennen bieders elkaars waarden
niet, hetgeen een redelijke aanname lijkt voor de frequentieallocatie. Merk in het voorbeeld op, dat bieders bereid moeten zijn om meer te bieden dan de

ESB 1-3-1995

De belangrijkste vraag is echter of de voordelen
van een combinatorische veiling opwegen tegen de
kosten van het invoeren. De voordelen zijn onzeker,
want afhankelijk van de structuur van de waarderingen voor de goederen. Als in het geval van de frequentietoewijzing belangrijke synergieen bestaan in
het bezit van verschillende machtigingen (hetgeen te
verwachten is), terwijl de voorkeuren van bieders gedeeltelijk overlappen (anders zou de allocatieprobleem zeer eenvoudig kunnen worden opgelost) dan
overtreffen de voordelen van een combinatorische
veiling al gauw de implementatiekosten.

Experimenten met veilingen
Om de Amerikaanse overheid te helpen bij het ne-

men van de belangrijkste beslissingen bij de keuze
van een veilingsysteem voor etherfrequenties, is een
aantal economische laboratoriumexperimenten uitgevoerd in een situatie die veel leek op deze situatie °.
Diverse zaken zijn bestudeerd, maar wij beperken
9. Dit is theoretisch aangetoond en experimented waargenomen. Bovendien is het waargenomen bij het veilen van licenties voor olieboringen, zie verder D. Furth, op.cit., 1994.
10. Voor een korte beschrijving van de methode der experi-

mentele economic, zie A. Schram, Keuzetheorie, ESB, 27

juli 1994.

ons tot de meest belangrijke. Sommige experimenter!
zijn uitgevoerd in opdracht van een bieder, andere in
opdracht van en in samenwerking met de overheid.
Plott van de California Institute of Technology
deed experimenten naar een sequentiele Japanse veiling en een standaard simultane veiling met negen
goederen en elf bieders11. De waarden waren zodanig, dat er weinig synergieen en weinig overlap in
voorkeuren was. In sommige gevallen was de efficiente oplossing het toekennen van alle goederen
aan een bieder. In deze gevallen bleek de keuze van
veiling weinig uit te maken. In alle overige gevallen
bleek de sequentiele veiling tot lagere efficientie te
leiden.
Porter, van hetzelfde instituut, organiseerde experimentele veilingen voor twee situaties: vijf bieders
en zes goederen en tien bieders en vierenvijftig goederen. In het eerste zorgde hij voor een tamelijk ingewikkeld patroon van waarden. Hij onderzocht daarbij
drie mechanismen: een combinatorische veiling, een
standaard-simultane veiling en een sequentiele Japanse veiling. In beide situaties scoorde de combinatorische veiling beter dan de andere twee in termen van
efficientie en opbrengst.
Deze experimenten bevestigen bovengenoemde
theorie. Zo zijn er dus duidelijke aanwijzingen die
het toepassen van een combinatorische veiling ondersteunen, tenzij de verdeling van voorkeuren van bieders tamelijk eenvoudig is. Indien de synergieen niet
groot genoeg zijn om een combinatorische veiling te
bepleiten of indien de combinatorische veiling te ingewikkeld wordt geacht voor de bieders dient gekozen te worden voor een standaard-simultane veiling.

De Amerikaanse ervaringen met de eerste
PCS veilingen
In de VS is de Federal Communications Commission
(FCC) verantwoordelijk voor het beheer van het gebruik van het spectrum door de private sector. De
FCC bepaalt welke toepassingen zullen worden toegelaten en wie deze toepassingen mag aanbieden.
Tot voor kort werd deze laatste taak uitgevoerd door
of een loterij, of een ‘vergelijkende hoorzitting’. Omdat de uiteindelijk ‘winnaars’ weinig betaalden voor
de verkregen rechten, leidden beide optics tot aanzienlijke ‘rent seeking’ van gegadigden. Bovendien
leidden beide mechanismen zelden tot een toekenning van rechten aan de kandidaten die ze het
hoogst waardeerden, waardoor er na de toedeling
vaak werd onderhandeld tussen gegadigden met
rechten en de ‘verliezers’. Deze onderhandelingen

een specifieke manier te gebruiken, zonder substantiele storing door andere gebruikers. De FCC had
maanden nodig om zulke eigendomsrechten te ont-

wikkelen. Uiteindelijk is een onderscheid gemaakt in
2070 ‘breedbandige’ en 3200 ‘smalbandige’ machtigingen12. Deze machtigingen zijn sterk verschillend,
waardoor bieders goed in de gaten moeten houden
welke machtigingen geveild worden.
Een tweede probleem betreft het kenmerk van
PCS toepassingen dat bieders vaak verschillende
machtigingen willen verkrijgen, waarbij voor sommige bieders synergetische voordelen bestaan bij het
bezitten van specifieke combinaties. Deze synergieen
ontstaan door schaalvoordelen en voordelen die samenhangen met de grootte van het zendgebied. Zij
zijn een gevolg van het bezit van geografisch aanslui-

tende machtigingen en de mogelijkheid voor complementaire toepassingen. Vanwege deze synergieen
kan de waarde van een bepaalde machtiging voor
een bieder afhangen van de te verkrijgen overige
machtigingen.
We hebben in de vorige paragraaf gezien dat het
bestaan van deze synergieen betekent dat de voorkeur moet worden gegeven aan een progressieve,
combinatorische veiling. Toch werd uiteindelijk gekozen voor een standaard-simultane veiling. Op de eerste plaats was dit een politieke beslissing: de overheid (waarvan het belangrijkste adviesorgaan wel de
voorkeur gaf aan een combinatorische veiling) kreeg
te weinig steun van bieders. De synergieen werden
niet groot genoeg geacht om hiertegen in te gaan.
Een extra reden om niet voor een combinatorische
veiling te kiezen was dat het wellicht te ‘ingewikkeld’
zou zijn voor de bieders (dezelfde bedrijven die geacht worden de elektronische snelweg op poten te
zetten).
Op 25 juli 1994 werd de eerste van een serie spectrumveilingen georganiseerd. Hierbij werden tien landelijke smalbandige (901-941 MHz) machtigingen geveild. Op 26 oktober 1994 werden dertig regionale
smalbandige machtigingen geveild. Momenteel worden 3312 smalbandige PCS machtigingen (van verschillende geografische omvang) en 2071 breedbandige (1850-2200 MHz) machtigingen geveild13.
Alle machtigingen werden geveild volgens een
standaard simultane veiling. Na het plaatsen van boden in de eerste ronde stelt een gecomputeriseerde
veilingmeester het hoogste bod vast voor elke machtiging. Dit wordt vervolgens doorgegeven aan alle bieders, die vervolgens de mogelijkheid krijgen nieuwe
boden uit te brengen. Dit proces wordt herhaald tot-

duurden soms jaren.
Terwijl de discussie in Nederland nog volop

plaatsvindt, heeft het Congres in de VS in 1993 een
wet aanvaard die de toewijzing verandert. De FCC

moet nu een deel van het spectrum per veiling toewijzen.
De FCC heeft echter al gauw ontdekt dat er verschillende problemen kleven aan deze taak. Op de

eerste plaats bleek het niet eenvoudig om eenduidige, strak gedefinieerde eigendomsrechten te creeren.
In dit verband bestaat een eigendomsrecht uit het
recht om een vastgesteld deel van het spectrum op

11. Op een Japanse veiling wordt een lage prijs afgekondigd; wie het goed voor die prijs wil, steekt zijn hand op. Indien er meer dan een hand wordt opgestoken, wordt de
prijs net zo lang verhoogd, totdat er nog maar een hand is
opgestoken. Deze krijgt het goed tegen die prijs.
12. De benodigde bandbreedte is afhankelijk van de toepas-

sing. Een televisieuitzending heeft een breder deel van het
spectrum nodig dan een draadloze telefoon.
13. De eerste van deze veilingen is op 5 december 1994 begonnen en was nog niet afgesloten toen dit stuk werd geschreven. Het totaalbedrag aan boden stond op 27 februari
op $ 6,6 mrd.

dat er geen nieuwe boden warden uitgebracht. Het
doen van een bod gebeurt elektronisch. Bij de regionale machtigingen deden veel bieders him bod zelfs
vanaf het eigen bureau. De nationale machtigingen
werden uiteindelijk na 47 ronden verkocht, bij de regionale machtigingen duurde het 105 ronden.
De eerste twee PCS-veilingen worden een groot
succes geacht. Samen hebben ze meer dan $ 1 miljard opgeleverd voor de Amerikaanse schatkist, hetgeen de verwachtingen ver overtreft. Bovendien lijken de machtigingen, dank zij de gekozen opzet en
de relatieve eenvoud van het allocatieprobleem, terechtgekomen te zijn bij de bieders met de hoogste
waardering ervoor (dat wil zeggen, een efficiente allocatie werd bereikt). In de veiling van regionale
machtigingen bleken naast de regionale bieders, ook
vier bieders in staat een landelijk netwerk van machtigingen bijeen te kopen.

De verwachtingen voor Nederland
In Nederland staat de Tweede Kamer voor een belangrijke beslissing wat betreft de toewijzing van frequenties. Natuurlijk zal een deel van het spectrum,
bij voorbeeld verband houdend met defensie en
openbare orde, niet via de markt kunnen worden toebedeeld. Dit is echter geen probleem. De belangrijkste beslissingen gaan om de vraag hoe het deel dat
aan het bedrijfsleven wordt toegekend zo efficient en
voordelig mogelijk kan worden verdeeld. Gehoopt
mag worden dat een nieuw systeem wordt ingevoerd
waarbij een belangrijk deel van het spectrum wordt
geveild. Hierbij mag niet voorbij worden gegaan aan
de nieuwste ontwikkelingen. De overheid zal gevestigde belangen moeten negeren en moeten kiezen
voor het beste systeem.
Om het beste systeem te vinden moet eerst nauwkeurig worden vastgesteld wat de toe te kennen eigendomsrechten zijn. Welke frequenties zullen voor
particuliere toepassingen worden vrijgegeven, en
voor welke periode gelden de toewijzingen? Vervol-

Slotopmerkingen
In de VS zijn moderne speltheorie en experimentele

economic gebruikt om het moeilijke allocatieprobleem van radiofrequenties te helpen oplossen. Traditionele toekenningsmethoden zouden niet in staat
zijn geweest deze taak tot stand te brengen op een
wijze die consistent is met de doelstellingen van de
wetgever. De resultaten van de smalbandige veilingen tot nu toe zijn veelbelovend.
Het gebruik van veilingen en andere instrumenten gebaseerd op het marktmechanisme door de
overheid is nu dus goed mogelijk. VoOruitgang in
technologieen en economische methoden hebben
moeilijke allocatietaken vereenvoudigd. Toch moet
er nog veel werk worden verzet. Economen moeten

niet alleen werken aan het ontwikkelen en verfijnen
van nieuwe methoden, ze moeten deze methoden
ook bekendmaken bij de beleidsmakers. Daarbij
moet worden benadrukt dat de optimale regels en
procedures sterk afhangen van de specifieke situatie.
Wij hopen dat de beleidsmakers in Nederland, belast
met het frequentiebeleid, bij hun zoektocht naar een
vervanging van de willekeurige en vaak cryptische allocatiemethoden uit het verleden, goed kennis nemen met de ervaringen in de VS en de inzichten die
de economische wetenschap inmiddels heeft vergaard.
Mark Bykowski
Mark Olson

Arthur Schram

gens moet onderzoek worden gedaan naar de vraag
naar dergelijke eigendomsrechten. Zoals hierboven
betoogd, is het wel of niet bestaan van synergieen
van groot belang bij de keuze van een optimaal systeem.
Indien uit onderzoek mocht blijken dat er inderdaad belangrijke synergieen bestaan in het bezitten

van verschillende bandbreedtes, of dezelfde breedtes
in verschillende gebieden, betekent dit onzes inziens
dat gekozen moet worden voor een progressieve
combinatorische veiling. Anders kan volstaan worden met een progressieve standaard-simultane veiling. Dit zal de schatkist veel geld opleveren en de
uiteindelijke bezitters tevreden stellen.
Ten slotte moet politieke steun worden geworven

voor de gemaakte keuze. Het moge duidelijk zijn dat
degenen die momenteel de eigendomsrechten zonder noemenswaardige-kosten krijgen toebedeeld, het
meest te verliezen hebben bij een verandering van
methode.

ESB 1-3-1995

rim