Uitkomsten MKBA vaak overschat

Een MKBA vereist inzicht in de maatschappelijke waarde
van natuur en landschap. Hiertoe is aggregatie van individuele baten noodzakelijk. Hoewel de manier van aggregatie
van grote invloed is op de uitkomsten van MKBA’s, wordt dit
in Nederland nauwelijks onderkend.

T

Arianne de Blaeij
en Martijn van der
Heide
Onderzoekers bij LEI Wageningen UR

eneinde de maatschappelijke kosten en
baten te bepalen van ruimtelijke inrichtings­
maatregelen wordt in de praktijk veelvuldig
gebruikgemaakt van een maatschappelijke
kosten-batenanalyse (MKBA). De huidige popula­
riteit van de MKBA als evaluatie-instrument is met
name het gevolg van de leidraad voor het opstellen
van een Overzicht Effecten Infrastructuur (OEI).
Deze leidraad biedt een handvat voor het gestructu­
reerd en transparant evalueren van door de overheid
voorgenomen infrastructuurprojecten. Sinds 2000
is deze OEI-leidraad bepalend en richtinggevend
voor het uitvoeren van kosten-batenanalyses van
grote infrastructuurprojecten, zoals de aanleg van de
Zuiderzeelijn en de HSL-Oost.
Een belangrijke stap in een MKBA is het beantwoor­
den van de vraag wie nu feitelijk profijt heeft van
een ruimtelijke maatregel. Deze vraag kan worden
uitgesplitst in twee specifieke deelvragen: (1) wat
is de populatie die baat heeft van een maatregel?
en (2) wat is de baat per individu binnen deze
populatie? Binnen de bestaande literatuur wordt
voornamelijk ingegaan op de tweede deelvraag. Dat
wil zeggen, wetenschap en beleid richten zich bij
het bepalen van de maatschappelijke baten van
landschap en natuur vooral op het monetariseren,
waarbij de vraag centraal staat hoeveel geld mensen
bereid zijn te betalen voor behoud of verbetering
van natuur en landschap. Deze belangstelling voor
het bepalen van de betalingsbereidheid staat echter
in schril contrast met het gebrek aan academische
en politieke aandacht voor de eerste deelvraag: het
bepalen van de baathebbende populatie. En dat
terwijl juist de omvang van deze populatie cruciaal
is voor de uitkomsten van een MKBA. Want over
hoeveel en welke individuen kunnen de marginale
betalingsbereidheden, die een weerspiegeling van de
baten zijn, worden opgeteld? Ofwel, wat is de totale
populatie waarover individuele betalingsbereidheden,
zoals verkregen uit waarderingsonderzoek, dienen te
worden geaggregeerd? Deze vraag wordt wel aange­
duid met de term aggregatievraagstuk.
In veel waarderings- en evaluatieonderzoek, waar­
onder de OEI-leidraad en de aanvullingen daarop,
wordt het belang van een zorgvuldige aggregatie

nauwelijks onderkend, laat staan dat er een oplos­
sing voor het vraagstuk wordt aangegeven. In dit
artikel gaan we dieper in op het aggregatievraagstuk.
Eerder onderzoek wijst namelijk uit dat het ­ epalen
b
van de populatie van baathebbers van grotere
invloed op de uitkomsten van een MKBA kan zijn
dan het zo precies mogelijk schatten van de indivi­
duele betalingsbereidheid voor natuur en landschap
(Bateman et al., 2006; Hanley et al., 2003).

Administratief en economisch aggregeren
De kern van het aggregatievraagstuk bestaat uit het
bepalen van ten eerste de omvang van de populatie die
baat heeft van een ruimtelijke maatregel en ten tweede
het geldbedrag dat voor de aggregatie wordt gebruikt.
Het bepalen van de omvang van de baathebbende
populatie kan over een administratieve eenheid of
over een economische eenheid. De administratieve
aggregatiemethode beschouwt alle individuen of
huishoudens binnen een administratief of poli­
tiek begrensd gebied als baathebbende populatie.
Voorbeelden hiervan zijn gemeenten, provincies,
waterschappen en landen. Administratieve grenzen
kunnen relatief eenvoudig toegepast worden omdat
het geen andere vaardigheid vereist dan aan te geven
of de baten van een ruimtelijke maatregel lokaal,
regionaal of nationaal zijn. Om tot de totale baten te
komen, wordt dan veelal simpelweg de gemiddelde
betalingsbereidheid vermenigvuldigd met het aantal
individuen of huishoudens binnen het afgebakende
gebied van een administratieve eenheid.
De economische aggregatiemethode beschouwt
alle individuen of huishoudens die bereid zijn bij
te dragen aan het behoud of verbetering van na­
tuur en landschap als baathebbende populatie.
Uitgangspunt is dus de betalingsbereidheid. Daarin
verschilt de economische eenheid van de admini­
stratieve eenheid, want of de mensen binnen een
administratieve eenheid ook daadwerkelijk baat
h
­ ebben bij en bereid zijn te betalen voor een ruimte­
lijke maatregel, wordt doorgaans niet bepaald.
Omdat van tevoren niet duidelijk is waar de grens
van een economische eenheid ligt, moet voor iedere
afzonderlijke ruimtelijke maatregel worden bepaald
wie nog wel bereid is een geldbedrag te betalen en
wie niet. De methode die hiervoor het meest geschikt
blijkt, is de afstandsvervalmethode, die er in essentie
uit bestaat dat de waarde afneemt met de afstand.
Inwoners van Zeeland willen weliswaar financieel
bijdragen aan het behoud van de Waddenzee, maar
deze betalingsbereidheid is over het algemeen lager
dan die van de mensen in Noord-Nederland.

ESB

93(4541) 22 augustus 2008

503

beleid

Uitkomsten MKBA vaak overschat

Tabel 1

De geaggregeerde baten van een grote waterkwaliteitsverbetering in
West-Midlands.

Aggregatie o.b.v. gemiddelde
betalingsbereidheid

Administratieve
grens
3.494.438
£ 82.049.404

Aantal huishoudens
Geaggregeerde baten

Economische
grens
1.647.777
£ 38.689.804

Aggregatie o.b.v.
betalingsbereidheid geschat met
een afstands­
verval-functie
Economische
grens
1.647.777
£ 5.040.526

Bron: Bateman et al., 2006

Hoe de manier van aggregeren de totale baten beïnvloedt
Er zijn verschillende oorzaken aan te geven waarom de baten van een ­ roject door
p
de woonafstand worden bepaald. Zo weerspiegelen de baten de ­ndividuele pre­
i
ferenties, en deze kunnen variëren omdat individuen die verder van het te waar­
deren project afwonen een grotere kans hebben dat er binnen hun ­eisafstand
r
vergelijkbare alternatieven zijn. Dit wordt het substitutie-effect genoemd.
Daarnaast is het onderscheid tussen gebruiks- en niet-gebruikswaarden van
b
­ elang. Gebruikswaarden zijn de waarden die het nut weerspiegelen dat
i
­ndividuen ontlenen aan het directe en indirecte gebruik van natuur. Dit in
tegenstelling tot de niet-gebruikswaarden, ofwel de baten die door individuen
eenvoudig­ eg ­ orden ontleend aan de wetenschap dat een natuurgebied
w w
wordt behouden, zonder dat deze individuen daadwerkelijk gebruikmaken van
het gebied. Een voorbeeld van een niet-gebruikswaarde is het bedrag dat veel
Nederlanders bereid zijn te betalen voor de bescherming van het tropische
regenwoud zonder het voornemen er ooit heen te gaan.
Uit empirisch onderzoek blijkt dat gebruikers van een natuurgebied vaak
h
­ ogere baten aan het gebied ontlenen dan niet-gebruikers. Maar ook dat juist
voor gebruikers de baten afnemen met afstand. Het afstandsvervaleffect voor

Tabel 2

Aggregatiemethode in enkele Nederlandse monetaire waarderingsstudies.

Studie

Baarsma,
2003

Baten

Benaderde
b
­ aathebbers

meer recreatie door
aanleg IJburg

Inwoners van
Amsterdam
Toeristen

De Blaeij et
al., 2007

Verbeterde kwaliteit
ecosysteem Waddenzee
Brouwer en
OverstromingsmaatLokale
Van Ek, 2004
regelen, flora en
b
­ ewoners
fauna en landschap
Brouwer en
Agrarisch natuurbe- Nederlanders
Slangen, 1998 heer in veenweidegebieden
Natuurlijker
Meta-analyse,
Brouwer et al.,
2004
p
­ eilbeheer Friese 100 schattingen
Merengebied
Van der Heide, Ontsnippering van
Bezoekers
2005
de Veluwe
stranden
Nunes en Van
Weren van van uit- Inwoners Zuidden Bergh,
heemse zeedieren
Holland, Fries2004
land en Limburg
Ruijgrok en
Constructie en
Bezoekers en
Nillesen, 2004 behoud van natuuromwonenden
vriendelijke oevers
Ruijgrok,
Cultuurhistorie in de­­ Nederlandse
2004
Tieler- en Culemborhuishoudens
gerwaard

504

ESB

93(4541) 22 augustus 2008

Grenzen
p
­ opulatie

Afstands­
vervalfunctie
gebruikt?
Administratief
Nee
Administratief

Nee

Administratief

Nee

Administratief

Nee

Economisch

Nee

Administratief

Nee

Economisch

Nee

Administratief

Nee

Economisch
en
Administratief

Nee

niet-­ ebruikswaarden is daarentegen minder een­
g
duidig (Hanley et al., 2003). Immers, ondanks de
grote afstand tot het tropische regenwoud zijn veel
Nederlanders bereid te betalen voor de bescherming
ervan, terwijl de lokale bewoners deze bescherming
­
juist als een belemmering ervaren voor de economi­
sche ontwikkeling van hun leefgebied.
In de Engelstalige literatuur is al het nodige onder­
zoek gepubliceerd, waaruit blijkt dat de manier
van aggregeren de omvang van de totale baten,
en daarmee ook de uitkomst van een MKBA, kan
beïnvloeden. Ter illustratie volgt hieronder een
voorbeeld dat in 2006 door Bateman et al. is be­
schreven, en waarin de betalingsbereid werd geschat
voor een grote, een middelmatige en kleine water­
kwaliteitsverbetering van een rivier in een stedelijk
gebied, namelijk West-Midlands, in Groot-Brittannië.
Het gebied waar het lokale waterbedrijf actief is,
kan worden gezien als het gebied waarbinnen de
huishoudens baat hebben bij een verandering. Dit
werd in het onderzoek dan ook gedefinieerd als het
administratief begrensde gebied.
Daarnaast hebben de auteurs de grenzen van de
e
­ conomische eenheid bepaald, waarbinnen zich
de mensen bevinden die daadwerkelijk bereid zijn
te betalen voor de waterkwaliteitsverbetering. Uit
deze berekening kwam naar voren dat het aantal
huishoudens in het economisch begrensde gebied
aanzienlijk lager lag dan dat in het administratief
begrensde gebied. Vervolgens bleek het mogelijk om
de baten-schatting nog meer afhankelijk te maken
van de afstand tot het onderzochte rivierengebied.
In dat geval werd gebruikgemaakt van een afstands­
vervalfunctie om de geaggregeerde baten te bepalen.
Tabel 1 vat de uitkomsten van het Britse onderzoek
samen, en laat zien dat bij toepassing van admini­
stratieve grenzen de geaggregeerde baten zestien
keer groter zijn dan wanneer de afstandsverval­
functie wordt gecombineerd met de economische
aggregatiemethode. Op basis hiervan concluderen
Bateman et al. dat toepassing van het administratief
begrensde gebied leidt tot een overschatting van
de totale baten, omdat dit administratieve gebied
huishoudens omvat die de huidige waterkwaliteit
als voldoende ervaren, en daarom niet bereid zijn te
betalen voor een verbetering ervan.

Aggregatie in Nederlandse studies
Veelal wordt in Nederlandse studies gekozen om te
aggregeren over de populatie van een administratief
begrensd gebied (tabel 2). De enige uitzondering
hierop is wanneer recreatieve baten worden bepaald.
In dat geval wordt de huidige populatie van gebruikers
vaak als uitgangspunt gebruikt. Naast deze beperkte
toepassing van aggregatie over het economisch
begrensd gebied, bestaan er enkele studies die wel­
iswaar een afstandsvervaleffect hebben aangetoond
(Brouwer en Slangen, 1998; Brouwer et al., 2004)
maar dit effect niet hebben gebruikt om het econo­
misch begrensde gebied te bepalen. Sterker nog, voor
zover valt na te gaan, is er in Nederland geen enkele

MKBA-studie uitgevoerd waarin gebruik is gemaakt
van een afstandsvervalfunctie voor het bepalen van
het economisch begrensde gebied. Hiermee is de
kans levensgroot aanwezig dat de totale maatschap­
pelijke baten in tal van MKBA-studies zijn overschat.
Eén studie vraagt speciale aandacht en dat is het
rapport dat in de volksmond het kentallenboek wordt
genoemd (Ruijgrok, 2006). Om de ­ aatschappelijke
m
kosten en baten van natuur en landschap in Neder­
land te bepalen, wordt door het beleid geregeld
geadviseerd gebruik te maken van kengetallen
(Ruijgrok et al., 2004; Braaksma en Bos, 2007).
Maar ook dit naslagwerk negeert de afstandsver­
valfunctie. Voor het bepalen van de baathebbende
populatie adviseert het kentallenboek om een denk­
beeldige cirkel van een aantal kilometer rond het
natuurgebied te trekken. Alleen de huishoudens die
binnen deze cirkel liggen, behoren tot de baatheb­
bers. De straal van de cirkel is, afhankelijk van het
type baat, vastgesteld op tien tot vijftien kilometer
(Ruijgrok, 2000). De grondslag voor deze straal­
bepaling is eerder uitgevoerd empirisch onderzoek.
Hoewel het kentallenboek onderkent dat voor zeer
belangrijke natuurgebieden, zoals de Waddenzee,
een dergelijke vuistregel niet opgaat, is het ook
nog maar de vraag of een algemeen geldende en
tamelijk arbitraire grens van maximaal vijftien
kilometer ­ealistisch is voor minder belangrijke
r
n
­ atuurgebieden. Daarnaast wordt ervan uitgegaan
dat de baathebbende populatie binnen de cirkel ho­
mogeen verdeeld is, iets wat niet erg aannemelijk is.
Door de woonafstand als verklarende variabele in
het waarderingsonderzoek mee te nemen, kan met
behulp van de afstandsvervalmethode de relevante
baathebbende populatie nauwkeurig worden vast­
gesteld. Maar ieder project is anders, dus iedere
betalingsbereidheid kent een andere afstandsverval­
functie. Dit is vooral van belang voor de toepassing
van kengetallen, want omdat ieder project zijn eigen
specifieke baathebbende populatie heeft, kunnen
kengetallen niet zomaar van het ene project klak­
keloos worden toegepast in een ander project (Bos,
2007). Op basis van het huidige, verkennende, on­
derzoek is vooralsnog niet eenduidig aan te geven of
toepassing van het kentallenboek leidt tot structurele
overschattingen van de baten, met alle gevolgen van
dien voor de uitkomsten van kosten-batenanalyses.
Maar hoe dan ook, het is voor het verbeteren van
de kwaliteit van Nederlandse MKBA’s van belang
afstandsverval­uncties te ontwikkelen waarmee een
f
indicatie wordt verkregen van de baathebbende
populatie. Deze functies geven aan hoe de baten
van een ruimtelijke maatregel samenhangen met
kenmerken van de respondent (woonafstand, maar
ook sociaal-demografische factoren), als wel met
kenmerken van de maatregel zelf.

Uitkomsten van bestaande MKBA’s zouden ongetwijfeld anders zijn uitgeval­
len wanneer de aggregatie van individuele baten zorgvuldiger zou zijn aange­
pakt. In het meest extreme geval zou het sluitstuk van een MKBA, het batenkostensaldo, van positief naar negatief kunnen omslaan. Met andere woorden,
projecten waarvan aanvankelijk werd vastgesteld dat de baten hoger zijn dan de
kosten, blijken in werkelijkheid verliesgevend te zijn omdat door onzorgvuldig
aggregeren de baten schromelijk zijn overschat.
Teneinde dergelijke misrekeningen in de toekomst te voorkomen, is het van groot
belang om bij nieuw uit te voeren waarderingsstudies rekening te houden met
het afstandsvervaleffect. Voor het zo goed mogelijk inschatten van de grootte en
samenstelling van de baathebbende populatie, kan in een afstandsvervalfunctie
naast afstand ook gecorrigeerd worden voor andere factoren die van invloed zijn
op de betalingsbereidheid. Hierbij kan gedacht worden aan sociaal-demografi­
sche factoren, zoals inkomen en leeftijd, maar ook aan factoren die samenhan­
gen met de getrokken steekproef, zoals non-response.
Door in het vervolg binnen MKBA’s zorgvuldiger met het aggregatievraagstuk
om te gaan, en door meer werk te maken van het bepalen van de economische
grenzen, zal de betrouwbaarheid van MKBA’s toenemen.
Literatuur
Baarsma, B. (2003) The valuation of the IJmeer Nature Reserve
using Conjoint Analysis. Environmental and Resource Economics,
25, 243–356.
Bateman, I.J., B.H. Day, S. Georgiou en I. Lake (2006) The aggregation of environmental benefit values: welfare measures, distance decay and total WTP. Ecological Economics, 60, 450–460.
Blaeij, A.T. de, P.A.L.D. Nunes en J.C.J.M. van den Bergh (2007)
‘No-choice’ options with a nested logit model: one model is
insufficient. Applied Economics, 39, 1245–1252.
Bos, E. (2007) Mening; de onbetrouwbaarheid van groene
kengetallen. ESB, 92(4508), 252.
Braaksma, P.J. en A.E. Bos (2007) Investeren in het Nederlandse landschap. Opbrengst: geluk en euro’s. Den Haag: Ministerie van LNV.
Brouwer, R. en R. van Ek (2004) Integrated ecological, economic
and social impact assessment of alternative flood control policies in the Netherlands. Ecological Economics, 50, 1–21.
Brouwer, R. en L. Slangen (1998) Contingent valuation of the
public benefits of agricultural wildlife management: The case
of Dutch peat meadow land. European Review of Agricultural
Economics, 25, 53–72.
Brouwer, R., R. van der Veeren, P. van Konijnenburg, L. Stronk
en J. Uitzinger (2004) De sociaal-economische waarde van natuurlijker peilbeheer in het Friese merengebied. Den Haag: DirectoraatGeneraal Rijkswaterstaat.
Hanley, N., F. Schlapfer en J. Spurgeon (2003) Aggregating the
benefits of environmental improvements: distance-decay
functions for use and non-use values. Journal of Environmental
Management, 68, 297–203.
Heide, C.M. van der (2005) An economic analysis of nature policy.
Amsterdam: Vrije Universiteit.
Nunes, P.A.L.D. en J.C.J.M. van den Bergh (2004) Can people
value protection against invasive marine species? Evidence
from a joint TC-CV survey in the Netherlands. Environmental
and Resource Economics, 28, 517–-532.
Ruijgrok, E.C.M. (2000) Valuation of nature in coastal zones,
Academisch proefschrift Vrije Universiteit. Utrecht: Elinkwijk
bv.
Ruijgrok, E.C.M. (2004) Economische waardering van cultuurhistorie; case studie Tieler- en Culemborgerwaard. Rotterdam:
Witteveen en Bos.
Ruijgrok, E.C.M. (2006) Kentallen waardering natuur, water, bodem
en landschap; hulpmiddel bij MKBA’s,. Den Haag: Ministerie van
LNV.
Ruijgrok, E.C.M., R. Brouwer en H. Verbruggen (2004)
Waardering van natuur, water en bodem in maatschappelijke
kosten-batenanalyses; aanvulling op de leidraad OEI. Den Haag:

Conclusie
Over het algemeen wordt bij het aggregeren van indi­
viduele baten niet of nauwelijks aandacht besteed
aan het bepalen van de baathebbende populatie.

Ministerie van Verkeer en Waterstaat; Ministerie van
Economische Zaken.
Ruijgrok, E.C.M. en E.E.M. Nillesen (2004) The socio-economic
value of natural riverbanks in the Netherlands. The Fondazione Eni
Enrico Mattei Working Papers 2004.64.

ESB

93(4541) 22 augustus 2008

505