Uitholling overdwars
In de zomer van 1975 lanceerde minister Duisenberg
van Financien de befaamde 1%-operatie. Om de verwachte stijging van de collectieve-lastendruk te beperken
tot 1% van het nationale inkomen per jaarzou overdeperiode 1976-1980 een bedrag van / 8,8 mrd. moeten worden omgebogen ten opzichte van de uitgavenontwikkeling die in de meerjarenramingen lag besloten. Het was
het begin van de grote bezuinigingsoperaties waarvan we
er inmiddels zo’n 25 achter de rug hebben. Daarbij is in
totaal voor ruim /100 mrd. omgebogen. Dat wil zeggen:
op papier. Want ondanks al het “hakken, snoeien en snijden” zijn de collectieve uitgaven tussen 1976 en 1988 van
58,4 naar 65,7% van het nationale inkomen gestegen.
Er zijn talrijke excuses voor het geringe effect van de
bezuinigingsoperaties. De economische ontwikkeling
was ongunstigerdan verwacht, belangrijke uitgavencategorieen bleken niet in de hand te houden, het parlement
school gaten in de bezuinigingsvoorstellen, het kabinet
mocht niet vallen, tegenover de bezuinigingen stonden
uitgaven voor nieuw beleid, de achterban moest te vriend
worden gehouden. Maar een van de belangrijkste redenen voor het falen van het bezuinigingsbeleid was wel dat
in alle achtereenvolgende kabinetten individuele ministers zich aan de gezamenlijke afspraken probeerden te
onttrekken. En dat hen dat ook lukte. Dat blijkt uit het vorige week verschenen proefschriftvan NRC Handelsbladredacteur Jose Toirkens1.
Over de wijze waarop besluiten in de ministerraad tot
stand komen en vervolgens door individuele ministers in
beleidsdaden worden omgezet, is in het algemeen niet
veel bekend. De notulen van de ministerraadsvergaderingen zijn immers geheim. Ook ambtelijke stukken voor ministers en brieven van ministers aan nun college’s in het
kabinet dragen veelal het stempel ‘geheim’. Met groot
journalistiek vakmanschap is Toirkens er niettemin in geslaagd een gedetailleerd beeld te schetsen van de besluitvorming rond het bezuinigingsbeleid in de kabinettenDen Uyl, -Van Agt I, II, III en -Lubbers I. Heel duidelijk komt
naar voren dat ministers beslist niet de loyale uitvoerders
van het gezamenlijk geformuleerde beleid zijn. Aan alle
kanten wordt er gesjacherd en gesjoemeld om onder de
gemaakte afspraken uit te komen. Het gevolg daarvan is
dat het daadwerkelijke beleid vaak maar een slap aftreksel is van hetgeen was afgesproken. Zo is van de overeengekomen bezuinigingen in de periods 1975-1986 ongeveer 70% ook werkelijk gerealiseerd.
Waarom is er zo’n discrepantie tussen wat ministers
zeggen dat ze zullen doen en wat ze werkelijk doen? Volgens de gangbare theorie van de collectieve besluitvorming richten politic! zich op stemmenmaximalisatie, zetelbehoud of conflictvermijding. Deze hypothesen lijken echter slechts een deel van de werkelijkheid te dekken. Met
vele anderen is Toirkens van mening dat politieke besluitvorming moet worden gezien als een proces van ruil en
onderhandelen waarin een diversitett van belangen een
rol speelt. Die belangen kunnen bij voorbeeld zijn: idealisme om een bepaald doel te bereiken; het voortbestaan
van het kabinet; het veilig stellen van de eigen zetel; populariteit bij de kiezers; goede relaties met bevriende kamerfracties; rust binnen het eigen ministerie; persoonlijke
principes of het eigen geweten. In zijn Jaarbericht 1983
beschreef de voormalige regeringscommissaris voor de
reorganisatie van de rijksdienst, H.D. Tjeenk Willink, de
positie van een minister als die van een onderhandelaar
op vier fronten: het maatschappelijke front (maatschappelijke organisaties en nun achterban); het politieke front
(de eigen fractie en de parlementaire meerderheid); het
ambtelijke front (het eigen departement en andere depar-
ESB 7-12-1988
tementen) en het bewindsliedenfront (de bewindslieden
van dezelfde partij en de hoofden van andere departementen). In een dergelijke constellatie is het niet verwonderlijk dat een belang – bij voorbeeld het belang van bezuinigen – niet altijd voor 100% de doorslag geeft.
Toirkens eerste hypothese is dan ookdat bezuinigingsbeslissingen gepaard gaan met of gevolgd worden door
vluchtgedrag. Zij draagt voor die stalling overvloedig bewijsmateriaal aan, maar wie geen vreemde is in Den Haag
– of de jaarlijkse Miljoenennotanummers van ESB heeft
gelezen – wordt hier niet door verrast. Interessanter is
Toirkens’ bevinding dat de vluchtneiging niet afneemt als
de economische noodzaak of de maatschappelijke acceptatie van het bezuinigen in de ogen van de ministerraad en de afzondelijke bewindslieden toeneemt. Kennelijk zit het vluchtgedrag ingebakken in het systeem en zijn
ministers er altijd op uit de schade voor de eigen sector
of begroting zo beperkt mogelijk te houden.
Maar er zijn ook factoren die de kans op succes bij het
bezuinigen vergroten. Toirkens noemt er daarvan een
aantal. Zo is het voor de bereidheid van ministers om hun
aandeel in de bezuinigingen te leveren essentieel dat zij
ervan op aan kunnen dat hun college’s hun deel eveneens leveren. Wanneer bij voorbeeld de minister van
Onderwijs wordt ontheven van een deel van zijn bezuinigingstaakstelling geeft dat onmiddellijk scheve gezichten
bij de college’s die het ook moeilijk hebben. Zij gaan zich
met het beleid van de eerste bemoeien en beroepen zich
op vergelijkbare problemen op hun begroting. Wie het afgelopen jaar de krant heeft gevolgd heeft daar voorbeelden genoeg van gezien.
Een tweede factor is de verhouding tussen de minister
van Financien en de minister-president. Slechts zelden
accepteert de ministerraad een door de minister van Financien voorgestelde omvang en verdeling van de bezuinigingen in een keer. Als de minister van Financien bij de
onderhandelingen die dan volgen niet op steun van de
minister-president kan rekenen is zijn positie in het kabinet zwak, in elk geval niet sterker dan die van zijn collega-bewindslieden die niets van de bezuinigingen willen
weten. Dan komt er van de plannen ook niet veel terecht.
Ten slotte lijkt het ook effectiever te bezuinigen met een
grote klap ineens (liefst op basis van een ‘crisisprogramma’ waaraan het kabinet zich volledig committeert en dat
gedetailleerd in het regeerakkoord is vastgelegd) dan telkens met kleine beetjes tegelijk. Het eerste kabinet-Lubbers, dat met zo’n gedetailleerd regeerakkoord van start
ging, was dan ook succesvoller in het realiseren van zijn
bezuinigingsdoelstellingen dan het huidige kabinet dat
zich minder op concrete bezuinigingen heeft vastgelegd.
Voor wie het nog niet wist: beleid formuleren is een, het
ook uitvoeren is twee. Het ruilen en onderhandelen dat
kenmerkend is voor de politieke besluitvorming leidt ertoe
dat een beleid, ook al wordt het nog zo hoog opgespeeld,
nooit volledig wordt gerealiseerd. Dat gold voor het bezuinigingsbeleid onder de laatste vijf kabinetten, het gold
voorde stelselherziening van de sociale zekerheid en het
zal ook gelden voor de belastingvereenvoudiging a la
Oort en de reorganisatie van de gezondheidszorg conform de voorstellen van de commissie-Dekker. Al in het
vroegste stadium wordt het beleid van binnenuit uitgehold. Daar moet natuurlijk krachtig tegen worden gestreden. Maar die strijd zal nooit helemaal worden gewonnen.
L. van der Geest
1. Jose Toirkens, Schijn en werkelijkheid van het bezuinigingsbeleid 1975-1986, Kluwer, Deventer, 1988.
1149