Tussen tijdpad- en
trendmatig begrotingsbeleid
A.C. Meijdam en H.A.A. Verbon*
D
e Studiegroep Begrotingsruimte bepleit voor de komende kabinetsperiode een
trendmatig begrotingsbeleid rond een financieringstekort van 1, 75% bbp. Bij
tekorten hoger dan 2,75% bbp dient teruggegrepen te warden naar bet huidige
tijdpadbeleid. Dit is een evenwichtige benadering. De Studiegroep gaat voor
1995-1998 evenwel uit van een optimistische economische groei van gemiddeld
1,75%. Daarnaast impliceren hoar voorstellen een achterblijvende
welvaartsontwikkeling van de inkomens in de collectieve sector.
Het recent uitgebrachte negende rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte (hierna Studiegroep) geeft
uitdrukking aan het toenemende verlangen naar terugkeer van een trendmatig begrotingsbeleid1. Zowel
minister Andriessen als de commissie-Zijlstra hebben
onlangs voor verschillende varianten van trendmatig
begrotingsbeleid gepleit2. Ook vanuit wetenschappelijke hoek zijn dergelijke pleidooien gehouden3.
De Studiegroep stelt voor op een structured financieringstekort van 1,75% af te koersen waaromheen
het feitelijke financieringstekort conjunctureel mag
fluctueren. De fluctuatie mag in bovenwaartse richting maximaal 1% bedragen. Bij dreigende overschrijding van deze bovenwaartse ruimte treedt een feitelijk-tekortbeleid in werking. Er wordt derhalve een
combinatie van het huidige tijdpadbeleid voor het
financieringstekort en een trendmatig begrotingsbeleid voorgesteld. Hiermee worden de sterke kanten
van beide benaderingen gecombineerd. De feitelijke
invulling van de voorgestelde normen heeft echter
vergaande implicaties en is daarenboven ook niet zo
behoedzaam als wordt gesuggereerd.
Deze bijdrage beoogt een economische motivering voor de voorgestelde tekortnorm te leveren (die
in het rapport van de Studiegroep nagenoeg ontbreekt) en daarnaast enig commentaar te leveren op
de feitelijke invulling van de norm.
Theoretische fundering
De afgelopen twaalf jaar is het begrotingsbeleid gericht geweest op het terugdringen van het financieringstekort. Een belangrijk beoogd doel hierbij was
de stabilisering van de staatsschuldquote . Een economische motivatie voor ditdoel ontbrak echter. Het is
opvallend dat in de huidige discussie over het begrotingsbeleid al evenmin een poging gedaan wordt om
een economische motivering voor een bepaalde tekortnorm te geven . Zoals ook uit het rapport van de
ESB 28-7-1993
Studiegroep blijkt, speelt hierbij een rol dat de criteria voor toetreding tot de Economische en Monetaire
Unie de ruimte voor zelfstandig begrotingsbeleid
door de lidstaten inperkt. De EMU-criteria op nun
beurt lijken ook niet ingegeven door een economisch-theoretische analyse.
Op zichzelf is het gebrek aan theoretisch fundament van begrotingsnormen niet zo vreemd. Uit de
economische theorie kan immers geen eensluidende
norm worden afgeleid. De enige voorwaarde voor de
overheidsfinancien die in ieder geval niet in tegenspraak is met enige theoretische visie, is stabilisering
van de staatsschuldquote op langere termijn.
Zo liet het Keynesiaanse structurele begrotingsbeleid van de jaren zestig en zeventig bij laagconjunctuur een relatief hoog financieringstekort toe, maar
dit moest gecompenseerd worden door relatief lage
tekorten tijdens een hausse. Per saldo bleef het financieringstekort en de schuldquote op lange termijn
stabiel. Het structurele niveau werd hierbij bepaald
* De auteurs zijn verbonden aan de sectie Openbare Financien van de Katholieke Universiteit Brabant.
1. Naar een trendmatig begrotingsbeleid, negende rapport
van de Studiegroep Begrotingsruimte, Den Haag, 1993.
2. J.E. Andriessen, Naar een meer trendmatige uitgavenbenadering, ESB, 2 december 1992, biz. 1160-1162, Wetenschappelijk instituut voor het CDA (de commissie Zijlstra),
De komende kabinetsperiode (enkelefinancieel-economische kanttekeningen), Den Haag, 1993.
3. Zie H.A. Keuzenkamp en F. van der Ploeg, Het grote onvermogen, ESB, 4 juli 1990, biz. 608-612 en F. de Kam e.a.,
De kerfstok van Nederland, Schoonhoven, 1990.
4. Zie bij voorbeeld Naargezonde overheidsfinancien, achtste rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte, Tweede
Kamer 1988-1989, 20995, nr. 1.
5. Een uitzondering is W.H. Buiter, De budgettaire voodoo
van Maastricht, ESB, 8 maart 1992, biz. 268-272. Maar zijn
bewering is juist dat het economisch niet te rechtvaardigen
is een specifieke waarde voor het gewenste tekort als doelstelling te formuleren.
door het structurele spaaroverschot van de particuliere sector. Een structured spaaroverschot betekent in
deze Keynesiaanse gedachtengang immers een structured te laag niveau van de effectieve vraag. Dit
moet door overheidstekorten ongedaan gemaakt worden, zodat het saldo op de lopende rekening van de
betalingsbalans (het nationaal spaarsaldo) structured
ongeveer nul wordt . Volgens deze redenering kwam
men op een structured financieringstekort van ongeveer 3% van het nationaal inkomen.
De Ricardiaanse visie, volgens welke veranderingen in de staatsschuldquote geen welvaartseffect hebben, leidt eveneens tot de aanbeveling van een constante schuldquote op lange termijn. Volgens deze
theorie dient er ‘tax-smoothing’ (te vertalen als belastingverevening) toegepast te worden . Hierbij blijft
de belastingdruk constant om het welvaartsverlies
van belastingheffing te minimaliseren. Ook dan is de
schuldquote op lange termijn stabiel; stijgingen in
slechte tijden worden in goede tijden weer ongedaan
gemaakt. Het structurele niveau van de schuldquote
is in deze visie center geen beleidskeuze, maar
slechts een toevallige historische gegevenheid .
Ook volgens de neoklassieke opvattingen is de
structurele schuldquote een gegeven grootheid. Volgens deze theorie leidt iedere verandering in de
staatsschuldquote tot intergenerationele herverdeling
van welvaart . Een overheid die geen oordeel over
de welvaartsverdeling tussen generaties wenst te vellen, heeft dan geen andere keuze dan het stabiliseren
van de gegeven schuldquote op de middellange termijn. Fluctuaties van de schuldquote op korte termijn
zijn slechts toegelaten voor zover deze voor geen enkele generatie een welvaartsverlaging betekenen.
De voorwaarde van stabilisering van de staatsschuldquote op langere termijn vloeit voort uit de
intertemporele budgetrestrictie waaraan de overheid
moet voldoen. Een structured stijgende staatsschuldquote zou immers betekenen dat de rentelasten op
lange termijn de maximale belastingbasis zouden
overschrijden. Stabilisering van de schuldquote op de
lange termijn is echter geen garantie voor kredietwaardigheid van de overheid, zolang er geen beperkingen op de korte-termijnontwikkelingen worden
gelegd. Het gevaar blijft immers bestaan dat de
schuldquote op korte termijn naar een niet-financierbaar niveau stijgt. Door het vastleggen van een plafond voor de schuldquote op het actuele (of een
lager) niveau, geeft de overheid aan de kapitaalver-
structurele indicatoren, als een beleid gericht op feitelijke indicatoren, zoals bij voorbeeld het tijdpadbeleid voor het financieringstekort dat vanaf 1982 in
Nederland wordt gevoerd, blijft mogelijk.
Bij een trendmatig begrotingsbeleid wordt voor
het feitelijk te voeren begrotingsbeleid uitgegaan van
indicatoren met een tamelijk stabiele waarde. Zo kan
bij het bepalen van de begrotingsruimte voor het volgende begrotingsjaar, uitgegaan worden van de trendmatige in plaats van de feitelijke groei van het nationaal inkomen. Dit impliceert dat deze ruimte al vroeg
in de begrotingsvoorbereiding bepaald kan worden
en dat er voor de prioriteitsstelling van de uitgaven
en/of belastingen voldoende tijd aanwezig is.
Bij het momenteel in Nederland gevoerde tijdpadbeleid zijn de meest recente waarden bepalend voor
de te nemen maatregelen. Gegeven de doelstelling
voor het financieringstekort en de lastendruk, is de
feitelijke groei van het nationale inkomen bepalend
voor de ruimte van uitgaven.
Vanuit bestuurlijk oogpunt is een structured begrotingsbeleid te verkiezen. De begrotingsvoorbereiding kan vroegtijdig beginnen en begrotingsbesluiten
hoeven maar een keer per jaar genomen te worden.
Er is dus geen noodzaak voor “continue algemene
financiele beschouwingen met ombuigingen, bijstellingen, kaasschaafmethoden, kasschuiftrucs (en)
optelsommen van tijdelijke maatregelen”12.
Ook vanuit economisch oogpunt lijkt een structured beleid te verkiezen boven een beleid dat uitgaat
van feitelijke indicatoren. Zowel de neoklassieke als
de Ricardiaanse theorie benadrukken het belang van
een structured beleid gericht op het constant houden
van de belastingdruk, waarbij de resulterende fluctuaties in de overheidsinkomsten niet noodzakelijkerwijs afgewenteld hoeven te worden op de uitgaven.
In de Keynesiaanse theorie, die vooral aandacht
heeft voor de conjunctuurdempende rol van de overheid, is een dergelijk gematigd anti-cylisch beleid
een naast-best oplossing. Een structured beleid is
voor Keynesianen echter verre te prefereren boven
een beleid gericht op het feitelijke financieringstekort, zoals dat in de afgelopen periode gevoerd is.
Immers, een feitelijk-tekortbeleid zal de conjunctuurbeweging juist versterken; in tijden van economische
neergang wordt bezuinigd, in tijden van economi6. Het saldo op de lopende rekening bedraagt ondanks de
schaffers een signaal van kredietwaardigheid . In feite is de maximale schuldquote van 60% die de EMU
als criterium voor toelating hanteert, dan ook te interpreteren als een kredietwaardigheidsnorm. Deze
norm ligt lets onder het gemiddelde van de feitelijke
schuldquotes van de lidstaten, zodat de EG als totaal
zich door deze norm verbindt de historisch gegeven
gemiddelde waarde niet verder te laten stijgen .
hoge financieringstekorten van de overheid de laatste jaren
nog steeds ongeveer 3,5% bbp. Door de internationalisatie
van de kapitaalmarkten wordt evenwicht op de lopende rekening echter steeds minder als een zelfstandig beleidsdoel
gezien (zie bij voorbeeld A.L. Bovenberg, Overvloed en onbehagen, ESB, 6 februari 1991, biz. 144-148).
7. Zie Keuzenkamp en Van der Ploeg, op.cit., 1990.
8. Vanwege de welvaartsverliezen door belastingheffing
geldt natuurlijk wel dat een laag historisch niveau te prefereren is boven een hoog niveau.
9. Zie P.A. Diamond, National debt in a neoclassical growth
Trendmatig of tijdpadbeleid?
model, American Economic Review, 1965, biz. 275-298.
1
Het aangeven van een plafond voor de schuldquote
is waardevrij in de zin dat het overheden ruimte laat
voor het hanteren van verschillende begrotingsnormen: zowel een meer trendmatig beleid, gericht op
10. Zie H.A.A. Verbon en M.J.M. Verhoeven, Het grote onvermogen (discussie), ESB, 10 oktober 1990, biz. 944-945,
en A.C. Meijdam e.a., Gaat Nederland failliet?, Intermediair,
12 april 1991, biz. 52-53.
11. De gemiddelde schuldquote in de EG is momenteel 70%.
12. De commissie-Zijlstra, op.cit., 1993, biz. 27.
sche opgang gestimuleerd. Deze bestuurlijke en economische argumenten wegen zwaar bij de voorstanders van een trendmatig begrotingsbeleid.
Een van de belangrijkste bezwaren tegen een
trendmatig begrotingsbeleid is dat trendmatige ontwikkelingen niet goed waar te nemen ziin. Dit opent
mogelijkheden tot politieke manipulatie . Bij het
structurele begrotingsbeleid, zoals dat eertijds werd
gevoerd, lag die manipulatiemogelijkheid vooral bij
de bepaling van de structurele groei van het nationale inkomen. Bij de moderne variant volgens het belastingvereveningsmodel, gaat het vooral om de taxatie
of een tegenvaller tijdelijk of permanent is. Bij permanente tegenvallers moet wel en bij tijdelijke tegenvallers hoeft niet ingegrepen te worden. Het is dus politick aantrekkelijk om tegenvallers als tijdelijk te
presenteren en meevallers als permanent te bestempelen, zodat daarmee nieuw beleid gefinancierd kan
worden. Door deze ingebouwde neiging tot overschatting van de ruimte, kan een trendmatig begrotingsbeleid leiden tot een structurele stijging van de
staatsschuldquote. Bij een beleid dat gericht is op het
feitelijke financieringstekort, staan politici minder
snel aan de verleiding bloot om zonder structurele
dekking nieuw beleid aan te gaan. Voor nieuw beleid
moet immers direct de rekening worden betaald.
Het blijkt dus dat tegenover de voordelen van
een trendmatig beleid (gematigd anti-cyclische
werking, ongestoorde begrotingsvoorbereiding en
-uitvoering) het gevaar van stijgende staatsschuldquotes gezet kan worden. Bij een tijdpadbeleid is
daarentegen het gevaar van (te veel) stijgende staatsschuldquotes minder groot, maar is er het nadeel van
de pro-cyclische werking.
middelden, bij voorbeeld door het gemiddelde van
de groei in de afgelopen vier jaar (eventueel inclusief
de meest recente raming voor het komende jaar) te
nemen. In dat geval zal het intreden van een recessie
resp. ‘boom’ de ruimte slechts geleidelijk be’invloeden. Een dergelijk beleid heeft de voordelen van een
trendmatig beleid: het is gematigd anti-cyclisch en
tussentijdse bijstellingen zijn niet nodig, omdat het
financieringstekort zich op termijn naar de gewenste
waarde beweegt (er van uitgaande dat deze waarde
bereikt is op het moment dat dit structurele beleid
een aanvang neemt en dat er zich geen structurele
wijziging van de economic voordoet). Bovendien
levert het minder mogelijkheden tot politieke manipulatie op omdat het verleden gegeven is.
Een nadeel van een dergelijke retrospectieve me-
thode kan zijn dat de begrotingsruimte sterk fluctueert wanneer de groeicijfers sterk fluctueren. Dit is
voor de studiegroep reden de structurele groei niet
retrospectief te benaderen, maar in plaats daarvan te
kiezen voor een behoedzame raming. Het is echter
opvallend dat deze raming niet zo behoedzaam is als
men deze vergelijkt met de feitelijke reele groei van
de afgelopen vier jaar, namelijk 1,5%. Volgens de retrospectieve methode zou de cumulatieve begrotingsruimte voor de komende vier jaar dus meer dan een
procentpunt geringer zijn dan volgens de studiegroep. Aangezien de economic momenteel echter
een recessie doormaakt, zou men van een raming
mogen verwachten dat deze lager uitvalt dan de
meest recente realisaties. Een echt behoedzame raming zou derhalve een verwachte groei van minder
dan 1,5% aangeven.
Nominaal ofreeel normeren?
Uitwerking studlegroep
plafondwaarde bevindt. Als dat niet het geval is,
wordt overgestapt op het tijdpadbeleid totdat er weer
ruimte is voor conjuncturele tekortfluctuaties. Door
deze combinatie van een tijdpad- en een trendmatig
beleid worden de goede elementen van beide bena-
Voor het trendmatig begrotingsbeleid biedt het hanteren van reele in plaats van nominale cijfers grote
voordelen. Vanwege de grote fluctuaties in de inflatie
is de structurele nominale groei veel moeilijker te bepalen dan de reele. Men kan ook bezwaarlijk veronderstellen dat deze louter nominale ontwikkelingen
een trendmatig verloop volgen. Daarom is het raadzaam de begrotingsruimte eerst in reele termen te berekenen en bij de begrotingsvoorbereiding in nominale termen om te zetten met behulp van de meest
deringen gecombineerd en de nadelen ervan be-
recente raming van de inflatie in het begrotingsjaar .
perkt. Overigens geeft de studiegroep niet erg pre-
Ook de studiegroep kiest voor deze methode.
In de optiek van de studiegroep mag een trendmatig
begrotingsbeleid alleen worden toegepast zolang
het financieringstekort zich ruim beneden de EMU-
cies aan wat er moet gebeuren als het EMU-plafond
dreigt te worden overschreden.
Ranting structurele groei
Een van de belangrijkste problemen bij een trendma-
tig begrotingsbeleid is het bepalen van de structurele
ontwikkelingen. Het probleem hierbij is dat er een
schatting moet •worden gemaakt van toekomstige ontwikkelingen die per definitie onbekend en dus voor
manipulatie gevoelig zijn.
De studiegroep raamt de structurele reele groei
op 1,75% per jaar, overeenkomstig het behoedzame
scenario in het Centraal Economisch Plan 1993. Een
alternatief zou zijn geweest de toekomst te voorspellen door naar het verleden te kijken. Zo zou de groei
van het nationaal inkomen voorspeld kunnen worden door gebruik te maken van voortschrijdende ge-
ESB 28-7-1993
De studiegroep geeft in haar rapport echter niet
aan hoe met eventuele fouten in de voorspelling van
de inflatie omgegaan zou moeten worden. Men zou
zich voor kunnen stellen dat deze in het volgende
begrotingsjaar tot correcties van de ruimte leiden.
Daarnaast betekent de keuze voor een reele norm
dat verschillen in de prijsontwikkeling tussen de overheidsuitgaven enerzijds en het bruto binnenlands produkt anderzijds direct gevolgen voor het volume van
13. Zie Verbon en Verhoeven, op.cit., 1990 en Meijdam e.a,
op.cit., 1991. Zie ook C.G.M. Sterks e.a., Begrotingsnormen
voor het volgende kabinet, ESB, 2 juni 1993, biz. 500-504.
14. Door deze methode wordt ook het bovenvermelde nadeel van de retrospectieve methode verminderd. Zie M.J.M.
Verhoeven, Structurele begrotingsnormering in Nederland,
Afstudeerscriptie, KUB, 1988.
de overheidsuitgaven hebben. Daar de prijscomponent van de overheidsuitgaven grotendeels bepaald
wordt door de inkomensontwikkeling, kunnen deze
gevolgen zeer verstrekkend zijn (zie onder).
Uitgaven of fasten normeren?
In het structurele begrotingsbeleid werd alleen het
financieringstekort genormeerd. De politick had de
keuze om de resulterende begrotingsruimte te gebrui-
ken voor uitgavenverhoging dan wel voor belastingverlaging. Dit heeft geleid tot een asymmetrische behandeling ten gunste van de uitgaven, hetgeen een
van de redenen is geweest voor het mislukken van
het structurele begrotingsbeleid.
Bij het tijdpadbeleid is deze asymmetric voorkomen doordat naast het financieringstekort ook de
inkomsten (collectieve lastendruk) werden genormeerd. Deze dubbele normering heeft een beperking
rechtvaardiging te bedenken. Het lijkt ons dan ook
beter wat de normering betreft aan te sluiten bij de
praktijk van het begrotingsbeleid van het afgelopen
decennium, waar uitgegaan werd van een doelstelling ten aanzien van de lastendruk.
Een normering voor de lastendruk grijpt ook beter aan bij een van de kernproblemen van de Nederlandse economic, namelijk de gebrekkige werking
van de arbeidsmarkt, mede als gevolg van de belasting- en premiedruk op arbeidsinkomen. Het lijkt verstandig expliciet vast te leggen dat de wig niet groter
mag worden of, beter nog, moet afnemen. In combinatie met de doelstelling voor het financieringstekort,
volgt dan ook automatisch een uitgavennorm. Deze
laatste is dan niet meer gebaseerd op een vage notie
over de gewenste omvang van de collectieve sector,
maar op de veronderstelde verstoringen die de wig
op de arbeidsmarkt veroorzaakt.
van de uitgavenquote tot gevolg gehad. Men had na-
tuurlijk ook de uitgaven direct kunnen normeren. In
dat geval was, gegeven het tijdpad voor het financieringstekort, een tijdpad voor de lastendruk de sluit-
Evaluatie begrotingsbeleid
Momenteel wordt de vraag gesteld wat een betere benadering is; moeten, naast het financieringstekort, de uitgaven of (via de collectieve lasten) de
inkomsten genormeerd worden? In eerdere beschouwingen wordt voor een uitgavennorm gepleit15. Een
belangrijk argument daarbij is, dat door de uitgaven
te normeren direct een uitspraak over de gewenste
omvang en samenstelling van de collectieve uitgaven
Vanuit een bestuurlijk oogpunt is een trendmatig begrotingsbeleid te verkiezen boven een tijdpadbeleid
omdat het een ongestoorde voorbereiding en uitvoering van de begroting mogelijk maakt. Alhoewel uit
de economische theorie geen eensluidende norm
kan worden afgeleid, lijkt ook op basis van de verschillende theoretische inzichten de balans in het
voordeel van een trendmatig beleid door te slaan.
Tegenover deze voordelen staat echter het nadeel
van een groter gevaar van oplopende schuldquotes
wordt afgedwongen.
en afnemende kredietwaardigheid.
Ook de studiegroep gaat uit van een uitgavennorm, De studiegroep leidt deze echter af uit de
norm voor het financieringstekort en de collectieve
lastendruk. Dit lijkt ons een zinvolle benadering, al
is er dan in feite geen sprake meer van een uitgavennorm, maar van een norm voor de lastendruk. Hierdoor wordt in feite geen directe uitspraak meer gedaan over de gewenste omvang en samenstelling van
de collectieve uitgaven.
Theoretisch is zo’n uitspraak van belang. Het is
bij voorbeeld wenselijk na te gaan of de marginale
baten van de collectieve voorzieningen opwegen tegen de marginale kosten ervan. Uit deze formulering
blijkt dat lusten (gekoppeld aan de uitgaven) en de
lasten niet los van elkaar gezien kunnen worden. Op
theoretische gronden is dus een uitgavennorm onverbrekelijk met een lastennorm verbonden.
De EMU-normen geven echter een duidelijk kader waarbinnen overheden begrotingsbeleid kunnen
voeren zonder hun kredietwaardigheid in gevaar te
brengen. Door het trendmatig begrotingsbeleid uitdrukkelijk binnen dit kader te plaatsen, kunnen de
voordelen van een dergelijk beleid gecombineerd
worden met de voordelen van een tijdpadbeleid. De
Studiegroep Begrotingsruimte kiest ons inziens dan
ook terecht voor deze vorm van begrotingsbeleid.
De berekening van de ruimte via een ‘behoedzame’ raming laat daarentegen ruimte open voor manipulatie. Onze voorkeur gaat uit naar het ramen van
de economische groei op basis van historische gegevens. Hierbij is moedwillige overschatting van de begrotingsruimte niet goed mogelijk. Het vermijden van
een raming van de inflatie over een langere periode
is, daarentegen, weer een goede greep. Inflatie is vrij
post geweest.
In de praktijk valt er met dergelijke theoretische
moeilijk te voorspellen terwijl er ook geen duidelijke
afwegingen weinig te beginnen. Het is niet goed
mogelijk verschillende soorten voorzieningen op
economische gronden tegen elkaar af te wegen. Alle
auteurs en commissies die zich recent over het begrotingsbeleid hebben uitgelaten, bepleiten een terugdringing van sociale zekerheidsuitgaven ten gunste
van overheidsinvesteringen. Dit is te rechtvaardigen
als de netto baten van een extra gulden besteed aan
bij voorbeeld de Betuwelijn hogere baten genereert
dan de besteding daarvan aan een uitkeringsgerechtigde. Dat een dergelijke vergelijking moeilijk te maken valt, hoeft geen nader betoog. Voor uitgavennormen die gebaseerd zijn op noties van de optimale
trendmatige ontwikkeling in aan te wijzen is. Het is
verstandig om een reele ruimte voor een langere periode vast te leggen en de omzetting daarvan in een
nominate ruimte uit te stellen tot de begrotingsvoorbereiding een aanvang neemt.
Ook de (weliswaar impliciete) keuze voor een lastennorm naast de gewenste structurele waarde voor
het financieringstekort, juichen wij toe. Uitspraken
over de gewenste omvang van de collectieve sector
zijn niet op economische inzichten te baseren, terwijl
overheidsomvang, is derhalve geen economische
15. Zie Andriessen, op.cit., 1992, de commissie-Zijlstra,
op.cit., 1993 en Sterks e.a., op.cit., 1993.
er wel enige notie bestaat over de welvaartsverliezen
die belastingen en premies met zich brengen. Het is
alleen jammer dat de studiegroep te veel suggereert
uit te gaan van een uitgavennorm. Hierbij heeft ze
zich wellicht te veel laten meeslepen door de tijdgeest, die voorschrijft dat een afslankende overheid
die zich beperkt tot haar kerntaken een na te streven
doel is.
Concretisering 1995-1998
In de afgelopen periode is het begrotingsbeleid crop
gericht geweest het financieringstekort terug te dringen. Dit beleid resulteert naar verwachting in een
financieringstekort van 3% aan het begin van de komende kabinetsperiode. De studiegroep formuleert
als doelstelling voor periode 1995-1998 een daling
van financieringstekort tot de trendmatige waarde
van 1,75%.
Een ander uitgangspunt van het begrotingbeleid
in de afgelopen periode was dat de verstoring van de
arbeidsmarkt in ieder geval niet vergroot mocht worden. Dit werd geacht het geval te zijn bij een stabilisering van de collectieve-lastendruk. Nu wordt er alom
voor gepleit het uit de gebrekkige werking van de
arbeidsmarkt resulterende welvaartsverlies te verminderen. Een daling van de lastendruk met twee procentpunten, zoals de studiegroep voorstelt, beantwoordt aan dit doel. Gegeven de gewenste daling
van het financieringstekort met 1,25% en een economische groei van 1,75% per jaar, volgt dan direct dat
de collectieve uitgaven de komende vier jaar alleen
mogen groeien met het inflatiepercentage . Deze
norm was ook al door Zijlstra (maar alleen voor de
overheidsuitgaven) en Andriessen voorgesteld.
De implicates van deze (afgeleide) uitgavennorm
worden in het rapport van de studiegroep niet uiteengezet, maar zijn zeer vergaand. Uitgaande van reele
groei van het nationaal inkomen, betekent een nulgroei van de reele collectieve uitgaven dat de inko-
mensgroei van ambtenaren en uitkeringsgerechtig-
marktsector voor een bevriezing van de reele lonen
zou kiezen en nu met een loonmaatregel dreigt.
Mocht dit niet lukken, dan lijken beperkingen in de
volumesfeer de enige mogelijkheid om aan de uitgavennorm te voldoen. Bij de door de studiegroep veronderstelde cumulatieve reele groei van 6%, betekent
dat een inkrimping van het overheidspersoneel met
9.000 in de komende kabinetsperiode. Gezien de
commotie die een recente mode van het CDA, behelzende een daling van het aantal ambtenaren met
1000 personen met zich bracht, lijkt ook hiervoor
niet veel politieke steun te verwachten. De politieke
accepatie van de norm ‘nulgroei van de reele collectieve uitgaven’ is zo bezien in zijn feitelijke uitwerking twijfelachtig.
Ten slotte
Wat de technische aspecten van het begrotingsbeleid
betreft, is dit rapport een van de meest doordachte
van de studiegroep van het afgelopen decennium.
Naar ons oordeel kan de voorgestelde globale opzet
van het begrotingsbeleid (los van de kwantitatieve invulling) mee tot in de volgende eeuw. In de details is
dit rapport minder duidelijk, terwijl wat de kwantitatieve invulling betreft de studiegroep minder behoedzaam is dan ze zelf aangeeft. Wat de uitwerking van
de voorstellen aangaat, blijken met name de inkomens in de collectieve sector de prijs voor de invoering van een trendmatig begrotingsbeleid te moeten
betalen. Daarmee zijn we bij de aloude ruil tussen
economische efficientie en rechtvaardigheid aanbeland. Over deze ruil kan alleen op basis van politieke
voorkeuren een uitspraak worden gedaan.
De studiegroep heeft bij haar voorstellen de economische efficientie zwaar laten wegen. De prijs die
voor deze keuze betaald moet worden, had echter
wel iets meer expliciet naar voren gebracht kunnen
worden. Dit zou duidelijk gemaakt hebben dat de
politieke acceptatie van de voorgestelde norm twijfelachtig is.
den achter moet blijven bij de welvaartsgroei, tenzij
het aantal inkomenstrekkers in de collectieve sector
Lex Meijdam
of de overheidsconsumptie en/of -investeringen
Harrie Verbon
dalen. Zeker.gezien de vergrijzing is een dergelijke
daling in de sfeer van de uitkeringen niet te verwachten. Integendeel is op grond van demografische redenen ook op korte termijn een stijging van het aantal
gepensioneerden te verwachten. Dit betekent dat de
sociale uitkeringen volgens deze norm niet eens
waardevast kunnen zijn.
Bij deze invulling betalen de uitkeringsgerechtigden dus de prijs voor het invoeren van het trendmatige begrotingsbeleid. Zelfs bij de voorspelde reele
groei van 6% in de komende kabinetsperiode, zit er
voor hen geen welvaartsverbetering in het vat.
Het valt zeer te bezieri of er een politieke partij is
die een dergelijke boodschap expliciet in zijn verkiezingsprogramma zou willen opnemen. Wat het overheidspersoneel aangaat, zal het niet zonder kwaliteitsverlies mogelijk zijn de ontwikkeling van de ambtenarensalarissen los te koppelen van de salarisontwikkeling in de particuliere sector. Het is daarom begrijpelijk dat het kabinet graag zou zien dat ook de
ESB 28-7-1993
17. Bij een cumulatieve reele groei van 6% in vier jaar
veronderstellen, volgt deze uitgavennorm uit de volgende
gelijkheid:
Toename reele collectieve uitgaven / reeel nationaal inkomen – gewenste daling financieringstekortquote + gewenste
waarde van het financieringstekort * reele groei – gewenste
daling collectieve-lastendruk + gewenste waarde van de collectieve-lastendruk • reele groei – – 0,0125 + 0,0175 * 0,06 0,02 + 0,45 * 0,06 » 0