Tien jaar Europees
milieubeleid
DR. M. DE CLERCQ*
Sinds 1972 rekent de Europese Gemeenschap hettot haartaak een milieubeleid te voeren. Dat
doet zij, behalve om grensoverschrijdende vervuiling aan te pakken, vooral om de harmonisatie
van de concurrentievoorwaarden niet te laten doorkruisen door uiteenlopende nationale
milieuvoorschriften. In dit artikel wordt het Europese milieubeleid geevalueerd, waarbij de
nadruk valt op de naleving van de EG-richtlijnen die zich tegen vervuiling richten.
De besluitvorming van de EG kenmerkt zich ook op milieugebied door traagheid, vaagheid en het
voorbijschieten van de doelstellingen. Bovendien blijkt de aanpassing van de nationale
wetgeving aan de uitgevaardigde richtlijnen vaak meertijd te kosten dan voorzien.
Inleiding
In oktober 1982 was het tien jaar geleden dat de topconferentie
van Parijs de noodzaak van een Gemeenschappelijk Europees
milieubeleid onderstreepte. Dat Gemeenschappelijke beleid was
niet geregeld in het EG-verdrag. De ministers waren evenwel van
oordeel dat ,,de harmonische ontwikkeling van de Gemeenschap
en de gestadige, evenwichtige expansie”, die het Verdrag van
Rome als doelstellingen van de Europese samenwerking stelt,
zonder Gemeenschappelijk milieubeleid onmogelijk zouden
zijn. De intenties van de Gemeenschap werden verwoord in drie
vierjaarlijkse programma’s, voor de perioden 1973-1977,
1977-1981 en 1982-1986.
In 1977 en 1979 zag telkens een Staat van het leefmilieu het
licht. Daarin geeft de Commissie een overzicht van de stand van
zaken m.b.t. het beleid en duidt zij de knelpunten op het gebied
van het milieu aan. Normaal gesproken moest de Commissie in
1981 opnieuw een dergelijke staat publiceren, doch op dit ogenblik is men met de voorbereiding nog steeds niet begonnen.
Het Gemeenschappelijk milieubeleid heeft zowel betrekking
op het beheer van de natuurlijke rijkdommen (fauna, flora, energie, grondstoffen), de ruimtelijke ordening (inclusief bescherming van de waardevolle landschappen en monumenten) en het
(anti-)vervuilingsbeleid (de strijd tegen ongewenste kwalitatieve
veranderingen van het milieu als gevolg van de emissie van de afvalprodukten 1)). In dit artikel bespreken wij alleen het laatste,
o.i. belangrijkste, beleidsonderdeel. Mutatis mutandis kunnen
de conclusies evenwel ook gelden voor de andere vormen van
milieubeleid.
Organisatie
Het milieubeleid van de EG is ingegeven door twee bedoelingen. Om de grensoverschrijdende vervuiling doeltreffend te kunnen aanpakken is samenwerking van de lidstaten noodzakelijk.
Daarenboven wil de Gemeenschap vermijden dat het nationale
milieubeleid remmend werkt op de expansie van de handelsbetrekkingen. Feitelijk staat dat laatste aspect centraal.
De EG beschouwt het anti-vervuilingsbeleid derhalve op de
eerste plaats als een probleem van harmonisatie van concurrentievoorwaarden. Voorschriften ten aanzien van het leefmilieu
mogen geen distorsies in de handelsbetrekkingen veroorzaken
die de allocatie van de middelen binnen de Gemeenschap zouden verstoren. De lidstaten hebben zodoende een overeenkomst
gesloten waarbij zij projecten op het gebied van de milieube656
scherming aan de Commissie mededelen. In de periode j
1973-1980 had de Commissie 250 zulke kennisgevingen ontvan- j
gen. Het aantal kennisgevingen neemt echter drastisch af (41 in •
1974, 5 in 1981, 10 in 1982), hetgeen erop kan duiden dat het •
akkoord minder goed wordt nageleefd 2). Waarschijnlijk nemen
de lidstaten ook minder milieuwetten aan. Wanneer de Commissie nu van oordeel is dat het betrokken programma de Gemeenschappelijke markt ernstig kan verstoren, mag zij de betrokken
lidstaat vragen het project te bevriezen tot die politiek door de
gehele Gemeenschap is aangenomen. In 31 gevallen werd tot nu
toe om opschorting verzocht, hetgeen meestal ook gebeurde.
Het ,,externe” Gemeenschappelijke vervuilingsbeleid komt
tot uiting in de deelname aan een aantal internationale conventies met betrekking tot de zeevervuiling en de bestrijding van de
grensoverschrijdende luchtverontreiniging.
Het ,,interne” vervuilingsbeleid legt Gemeenschappelijke
kwaliteitsdoeleinden voor het milieu vast. Soms zijn er ook Gemeenschappelijke bepalingen met betrekking tot directe emissieregulering bij de bron (b.v. Gemeenschappelijke emissienormen). De EG-bepalingen zijn vervat in richtlijnen 3). Daarnaast
stimuleert de Gemeenschap met subsidies de ontwikkeling van
nieuwe milieuvriendelijke technologic en heeft zij een aantal onderzoeksprogramma’s opgezet, o.m. betreffende dosis-effectrelaties.
Beleidsuitgangspunten
De Gemeenschap heeft aan de lidstaten twee belangrijke
beleidsuitgangspunten opgelegd: het ,,vervuiler betaalf’-principe en het ,,stand-still”-beginsel.
Over het ,,vervuiler betaalf’-principe bestaan veel misverstanden. Velen denken dat de Gemeenschap dit beginsel heeft
aangenomen uit rechtvaardigheidsoverwegingen. Dat is niet
juist. Met dit beginsel wil men vooral de allocatieve efficientie in
de economie stimuleren.
* Eerstaanwezend assistant aan de Rijksuniversiteit van Gent (Seminarie
voor Economie).
1) Zie M. De Clercq. Econornische aspi’cien van het vervuilingsbeleid,
SMD. Leiden. 1983, biz. 18-19.
2) Zie o.a. Ontwerp van actieprogramma van de EG inzake het milieu
(1982-1986), Publikatieblad, 25 november 1981. De betrokken diensten
stellen op dit ogenblik dienaangaande een onderzoek in.
3) Richtlijnen van de Gemeenschap binden de lidstaten tot het aanpassen
van de wetgeving.
Het principe stelt dat de kosten van de maatregelen die door
normen dan die van de Gemeenschap toch de immissiedoelein-
de vervuilers of door de overheid moeten worden genomen om
den kan realiseren, krijgt het toestemming van de Europese
vervuiling te voorkomen of te verminderen door de vervuilers
moeten worden betaald. Die saneringskosten dienen dus de
(kost)prijs van de goederen met een vervuilend produktieproces
te verzwaren. Vervuilende ondernemingen kunnen die
saneringskosten dikwijls doorberekenen aan de consumenten.
Uiteindelijk is het dus de consument die betaalt voor de huishou-
emissienormen af te wijken. Het staat de landen vrij strengere
normen of doeleinden uit te vaardigen. De stoffen op de zwarte
lijst mogen niet meer in het grondwater worden geloosd.
De zwarte lijst heeft in principe betrekking op circa 1.000 stoffen. Na lange discussie heeft de Raad daarin 129 stoffen een
voorlopige prioriteit gegeven 6).
delijke en voor de industriele vervuiling. Op die manier zijn de
Ten aanzien van de stoffen op de grijze lijst wordt de water-
prijzen van de diverse goederen een juiste weergave van de kosten die voor de samenleving aan hun produktie en consumptie
zijn verbonden. Sterk vervuilende goederen stijgen in prijs ten
opzichte van niet vervuilende produkten, waardoor de consument een prikkel krijgt zijn consumptiepatroon ten voordele van
de laatste te herzien.
Tijdelijke afwijking blijft echter mogelijk. Zo voorzag de EG
onder meer dat men aan bestaande vervuilers, tijdelijk en degressief, subsidies kan verstrekken om ernstige overgangsproblemen
te vermijden of in het geval dat aan bepaalde vervuilers uitzonderlijke eisen worden gesteld. Thans worden subsidies in uitzon-
kwaliteitsaanpak wel gevolgd. De landen moeten programma’s
gen moeten emissienormen opleggen die in overeenstemming
deringsgevallen geduld tot 1987. De financiering van speurwerk
den meenden dat de Gemeenschap slechts emissienormen moest
vormt eveneens een geldige reden voor subsidising. Tevens zijn
de kosten-egaliserende subsidies van het verbod uitgezonderd.
Dit zijn subsidies die worden gefmancierd uit (kosten-egaliserende) heffingen op de vervuilers die weinig saneringsinspanningen
vaststellen. Die landen veronachtzaamden het verband tussen
doen.
Het ,,stand-still”-principe dat in de EG (beslissing van de
Raad van 19 juli 1973) werd aangenomen, gaat ervan uit dat een
algemene verbetering van het milieu alleen mogelijk is wanneer
de sanering van de knelpunten niet ten koste van de relatief schonere regie’s gaat. Een reallocate van de vervuilingsbronnen
moet worden voorkomen wanneer zij tot een hoger immissieniveau 4) leidt in de relatief schonere streken. Dit principe is verenigbaar met een beleid dat erop gericht is alle streken van het
land op het kwaliteitsniveau van de minder vervuilde gebieden
te brengen. Voornoemd principe kan ook worden toegepast wanneer men regionale verschillen in milieukwaliteit wil behouden,
doch de kwaliteit van het milieu in de relatief vervuilde streken
wil verbeteren. De toepassing van dit principe kan echter in conflict komen met het verlangen sommige streken te industrialiseren en dus met een evenwichtige spreiding van de nationale welvaart. De niet vervuilde regie’s kunnen bij strikte toepassing van
het beginsel immers uitsluitend worden ontwikkeld door er vooral milieuvriendelijke bedrijven te vestigen.
Het principe moet derhalve soepel worden toegepast. Wanneer de bestaande vervuilers maatregelen treffen om hun emissie
te verminderen of wanneer het zelfreinigend vermogen van de
natuur er de additionele lozing kan neutraliseren, zijn nieuwe
vestigingen in de ,,schone” gebieden mogelijk. Streken met een
laag emissieniveau beschikken doorgaans evenwel over weinig
compensatiemogelijkheden.
De kaderrichtlijn t.a.v. de watervervuiling
Principieel is de richtlijn van 4 mei 1976 veruit het belang-
rijkst. Het is een kaderrichtlijn die de beginselen vastlegt volgens
welke men de oppervlaktewateren moet beschermen 5).
Deze richtlijn is zowel van toepassing op de oppervlaktewateren in het binnenland, de territoriale wateren, de kustwateren als
op de grondwateren. Men maakt een onderscheid tussen twee categorieen van verontreinigende stoffen: de ,,zwarte” en de ,,grijze” lijst.
De stoffen die voorkomen op de zwarte lijst worden als zeer
schadelijk beschouwd vanwege hun toxiteit, persistence of bioaccumulatie (opstapeling in de voedselketen). De verontreiniging door lozing van die stoffen in het oppervlaktewater moet
principieel worden beeindigd door Gemeenschappelijke regelgeving ten aanzien van de vervuilingsbronnen. De Raad moet derhalve minimale lozingsnormen voor industrieel afvalwater per
sector en per type produkt uitvaardigen die door de nationale
emissienormen niet mogen worden overschreden.
Tegelijkertijd moet de Gemeenschap ook immissiedoeleinden
t.a.v. die stoffen vastleggen. Indien een land volgens een daartoe
ingestelde procedure kan bewijzen dat het met ruimere emissieESB 27-7-1983
uitvaardigen die kwaliteitsdoeleinden omvatten welke zijn opgesteld met inachtneming van eventuele richtlijnen van de Raad.
De Commissie moet die plannen dan vergelijken ten einde tot
een geharmoniseerde uitvoering te komen. De nationale regerin-
zijn met de overeengekomen kwaliteitsdoelstellingen. Tevens
moet een inventaris van die lozingen worden opgemaakt. Dit
deel van de richtlijn is eveneens van toepassing op het grondwater, zolang daarvoor geen specifieke regelingen van kracht zijn.
De richtlijn kende een moeilijke geboorte 7). De meeste lan-
emissie en milieukwaliteit. Met andere woorden, vervuilers
moeten overal in de EG dezelfde lozingsnormen naleven, ongeacht het feit of hun lozing veel of weinig invloed heeft op de kwaliteit van het ontvangende water. Zodoende kan b.v. een onderneming die gelegen is aan een rivier waarvan het zelfreinigend
vermogen niet werd overbelast, daaruit geen concurrentievoordeel halen. Zij moet immers dezelfde lozingsvoorwaarden naleven als haar minder gunstig gelegen concurrenten. Deze aanpak
viel bij Groot-Brittannie niet in goede aarde. De Britse rivieren
hebben wegens hun hoog debiet immers een groot zelfreinigend
vermogen. Het afval wordt bovendien snel naar de open zee gevoerd, waar het door verdunning minder schadelijk wordt.
Groot-Brittannie kan dus met minder strenge emissienormen
een zelfde kwaliteit van zijn oppervlaktewateren (immissie) realiseren. Als men de emissienormen, rekening houdend met de
ecologische invloed van de lozing, over het grondgebied van de
gemeenschap differentieert, krijgt de Britse industrie dus een
concurrentievoordeel. Dat was dan weer voor Italie en Frankrijk
moeilijk te slikken. Achter beide standpunten gaat een fundamenteel verschillende opvatting over het karakter van het Gemeenschappelijkanti-vervuilingsbeleid schuil. Voor Groot-Brittannie telt alleen de bescherming van het leefmilieu. Als dit in
het Verenigd Koninkrijk goedkoper kan dan in andere landen,
mogen de Britse ondernemingen uit hun gunstiger vestigings-
plaats concurrentievoordeel halen. Voor de andere landen heeft
het Gemeenschappelijk milieubeleid in de eerste plaats ten doel
de concurrentievoorwaarden ten aanzien van het milieu gelijk te
stellen. Groot-Brittannie wilde dus Gemeenschappelijke immissienormen, de andere landen Gemeenschappelijke emissienormen. Uiteindelijk werd de richtlijn een typisch EG-compromis.
Afhankelijk van het soort afval is sprake van Gemeenschappelijke kwaliteitsdoelstellingen of Gemeenschappelijke emissienormen.
In feite komt de regeling er op neer dat het probleem in de tijd
wordt verschoven. De richtlijn van 4 mei 1976 is immers een kaderrichtlijn. Er zijn dus uitvoerende richtlijnen nodig om haar in
werking te stellen. Met betrekking tot de zwarte lijst bleef de
richtlijn omwille van het eerder vermelde conflict tussen GrootBrittannie en de andere lidstaten, circa vijf jaar dode letter. Po-
gingen om een richtlijn uit te vaardigen voor aldrine, dieldrine
en endrine bleken politiek niet haalbaar. De blokkade werd uiteindelijk doorbroken door een richtlijn over kwiklozingen af-
4) Onder emissie verstaat men de ,,uitworp” van afvalstofjen door een
vervuilingsbron. De immissie is het voorkomen van een vervuilende stof
in een milieucomponent. Aangezien stoften soms door de natuur worden
afgebroken (zelfreinigend vermogen) of verspreid (transmissie) stemmen
beide grootheden niet met elkaar overeen.
5) Richtlijn van 4 mei 1976, Publikatieblad, 18 mei 1976.
6) Resolutie van de Raad dd. 7 februari 1983, Publikatieblad, C 46/17.
7) ZieM.de Clercq, Economische aspecten van het vervuilingsbeleid, deel
2, Praktijk, SMD, Leiden, 1983, biz. 34-40 en de daar vermelde literatuur.
657
komstig van de elektrolyse van alkalichloriden 8). Een akkoord
was evenwel slechts mogelijk door in de richtlijn te stipuleren dat
nieuwe ondernemingen bij de milieusanering van de beste technische middelen gebruik moeten maken. De Raad kon in juni
lijn werd tot nu toe reeds vijfmaal verstrakt. Analoge normen
werden uitgevaardigd voor dieselvoertuigen 16) en landbouw- of
bosbouwtrekkers op wielen 17). Voorts vaardigde de Raad een
richtlijn uit over het zwavelgehalte in gasolien 18) en een over
eensgezindheid bereiken over een vergelijkbaar Commissievoor-
het loodgehalte in benzine 19).
stel ten aanzien van cadmiumlozingen. Men is bezig aan de
voorbereiding van analoge richtlijnen voor andere kwiklozingen
en een aantal pesticiden. Over de lozingen van de papierpulpindustrie, die nochtans wegens hun omvang zeer schadelijk zijn,
kwaliteitsnormen tot stand. Deze richtlijn bepaalt imperatieve
waarden en richtwaarden t.a.v. zwaveldioxide en rook in de
was een akkoord evenmin haalbaar. Wat de grijze lijst betreft
heeft alleen Nederland de Commissie zijn saneringsprogramma’s
Wanneer het een lidstaat evenwel onmogelijk was voor die datum het gestelde doel te bereiken, moest hij dit de Commissie
medegedeeld, zodat van de voorziene coordinate nog niet veel
terecht is gekomen. De andere lidstaten beperkten zich ertoe de
Commissie een overzicht te geven van hun wetgeving dienaan-
gaande.
Waterkwaliteitsdoelstellingen
Op 15 juli 1980 kwam de eerste richtlijn met betrekking tot
lucht 20). Aan de eerste moest men tegen 1 april 1983 voldoen.
mededelen voor 1 oktober 1982. De Commissie eist dan een plan
om geleidelijk het doel tegen 1 april 1993 te bereiken 21). Een
lidstaat kan ook speciale zones instellen met lagere streefdoeleinden.
Op 24 juni 1982 22) kwam er een overeenkomstige richtlijn
voor het loodgehalte in de atmosfeer. Het is de bedoeling van het
actieprogramma (1982-1986) het aantal luchtkwaliteitsdoeleinden aanzienlijk te verhogen.
Vier richtlijnen bevattten doelstellingen voor de kwaliteit van
het oppervlaktewater, respectievelijk het drinkwater 9), het
zwemwater 10), het viswaterll) en het oppervlaktewater bestemd voor schelpdierteelt 12).
Bodemvervuiling
gebouwd. Voor een aantal parameters worden immissienormen
Een richtlijn is belangrijk 23). Ze heeft op alle afvalstoffen betrekking (exclusief radioactief afval, afvalwater en gassen). Deze
aangegeven. Sommige daarvan zijn van imperatieve aard; ande-
kaderrichtlijn verplicht de lidstaten maatregelen te nemen om de
re zijn slechts richtwaarden. Voor een zelfde parameter kunnen
afvalstoffen te verwijderen 24) zonder gevaar op te leveren voor
imperatieve en (strengere) richtwaarden voorkomen. Wanneer
de technologische vooruitgang zulks noodzakelijk maakt, kunnen de immissiedoeleinden en de parameters worden gewijzigd.
Dat is tot nu toe nog niet gebeurd. De doeleinden van de Ge-
de gezondheid van de mens of zonder nadelige gevolgen voor het
milieu. De bezitters van afvalstoffen moeten die afleveren aan
een particuliere of openbare ophaaldienst of aan een onderne-
De vier richtlijnen zijn steeds volgens hetzelfde stramien op-
meenschap zijn steeds minimum-eisen; het staat de lidstaten vrij
ming die afval verwijdert, of wel zelf voor verwijdering zorgen
zonder daarbij schade toe te brengen aan het milieu. De inrich-
strengere doelen na te streven. Op alle richtlijnen is het ,,stand-
tingen of ondernemingen die afval behandelen, opslaan of stor-
stilP’-principe van toepassing. De lidstaten moeten zelf de oppervlaktewateren aanduiden die onder de respectieve richtlijnen
vallen.
De richtlijn betrefFende het drinkwater heeft uitsluitend be-
ten moeten daartoe over een vergunning beschikken. Ten slotte
moeten de lidstaten afvalvorming voorkomen en het hergebruik
van afvalstoffen aanmoedigen.
den volgens hun graad van verontreiniging onderverdeeld in drie
Er is een analoge richtlijn voor de toxische en gevaarlijke afvalprodukten (6 april 1976).
Naast deze algemene richtlijnen is er nog een aantal met spe-
groepen. Voor iedere groep gelden andere immissienormen en
cifieke voorschriften inzake de verwijdering van afgewerkte olie
zijn bepaalde precedes bij de drinkwaterproduktie verplicht.
(16 juli 1975), de verwijdering van polychloorbifenolen en po-
Oppervlaktewater met minder gunstige eigenschappen dan de
derde categorie, de meest verontreinigde, mag — behoudens in
de-industrie.
trekking op zoet oppervlaktewater. De oppervlaktewateren wor-
lychloortrifenolen (6 april 1976) en het afval van de titaandioxi-
de richtlijn gespecifieerde uitzonderingsgevallen — niet voor de
produktie van drinkwater worden aangewend.
Aan de richtlijn betreffende het zwemwater moet voor de be-
staande badzones binnen een termijn van 10 jaar (dus tegen
1985) zijn voldaan. Afwijkingen zijn mogelijk. Tot op heden
heeft geen enkele lidstaat deze uitzonderingsclausule ingeroepen. Nieuw-ingerichte badzones moeten onmiddellijk aan de
imperatieve grenswaarden voldoen. Ten slotte moeten de lidsta-
Trage besluitvorming
De EG zou in principe het nationale beleid moeten stimuleren. De ervaringen zijn dienaangaande evenwel niet hoopgevend. Richtlijnen komen meestal tot stand naar aanleiding van
de notificatie van nationale plannen. Het initiatief gaat dus niet
ten periodiek bij de Commissie een verslag indienen betrefFende
uit van de Commissie, maar van de meer dynamische landen. De
de kwaliteit van het zwemwater. Eind 1982 verscheen daarover
zwakkere broertjes slagen er evenwel dikwijls in het tempo van
een eerste rapport waarin van harmonisatie nog niets te bespeuren valt.
Naast voornoemde drie richtlijnen zijn ernog een paar minder
belangrijke; een inzake de vereiste kwaliteit van het oppervlaktewater voor schelpdierteelt 13), en een inzake de verwijdering
van de toxische en gevaarlijke afvalstoffen van de titaandioxide-
industrie 14). De staten moesten tegen 1 juli 1980 aan de Commissie een saneringsprogramma ter harmonisatie aanbieden.
Het is de bedoeling dat er analoge richtlijnen komen met betrekking tot de kwaliteitsdoeleinden voor in het water levende
organismen, landbouwwater ten behoeve van industrieel verbruik en kwelwater.
8) 22 maart 1982, Publikatieblad, 27 maart 1982.
9) Richtlijn van 16 juni 1975, Publikatieblad 25 juli 1975.
10)
11)
12)
13)
14)
Richtlijn van 8 december 1975, Publikatieblad, 5 februari 1976.
Richtlijn van 18 juli 1978, Publikatieblad, 14 augustus 1978.
Richtlijn van 30 oktober 1979, Publikatieblad, 10 november 1979.
Publikatieblad, 10 november 1979.
Publikatieblad, 25 februari 1978. In dit verband zijn nog het vermel-
den waard de richtlijnen van 16 maart 1975 (Publikatieblad, 25 juli 1975)
en van 22 november 1973 (Publikatieblad, 17 december 1973) op resp.
de lozing van afvalolie en de biologische afbreekbaarheid van wasmiddelen.
15) Publikatieblad, 6 april 1970.
16) 2 augustus 1972, Publikatieblad, 20 augustus 1972.
Luchtvervuiling
Slechts enkele richtlijnen zijn belangrijk genoeg om te worden
vernoemd.
Met de richtlijn van 20 maart 1970 legde de Raad de emissie-
17) 28 juni 1977, Publikatieblad, 29 augustus 1977.
18) 24 november 1975, Publiaktieblad, 27 november 1975.
19) 29 juli 1978, Publikatieblad, 22 augustus 1978.
20) Publikatieblad, 30 augustus 1980.
21) Frankrijk, Duitsland, lerland, Italic, Luxemburg, Groot-Brittannie
en Belgie hebbenop deze uitzonderingsclausule een beroep gedaan.
22) Publikatieblad, 7 juli 1982.
normen vast voor koolmonoxide, onverbrande koolwaterstoffen
23) 15 juli 1975, Publikatieblad. 25 juli 1975.
en stikstofoxide in de uitlaat van gassen, afkomstig van motoren
met elektrische ontsteking in motorvoertuigen 15). Deze richt-
storten of in de bodem verwerken t.b.v. het hergebruik, de terugwinning
of de recycling.
658
24) Dit is ophalen, sorteren, vervoeren, behandelen, alsmede opslaan of
communautaire actie aanzienlijk te vertragen, zodat het omge-
keerde geschiedt: de slomere landen remmen de dynamische af.
Deze traagheid stelt men b.v. vast bij het ontwikkelen van een
Geraeenschappelijke visie ten opzichte van de milieu-eflfectrapportering (MER). De Commissie diende op 9 juli 1980 een voorstel in, waarover de Raad tot nu toe nog steeds geen akkoord kon
bereiken.
Begin 1982 waren er bij de Commissie 19 voorstellen voor
de richtlijnen die bevatten. De uitspraken van het Hof hebben
dan ook meestal het karakter van een morele blaam.
De Gemeenschap controleert bovendien alleen de juridische
naleving van richtlijnen. Met andere woorden, zij onderzoekt in
hoeverre die in de wetten of reglementaire bepalingen van de onderscheiden lidstaten zijn opgenomen. Of die nationale wetten
ook worden nageleefd, is een andere zaak. De onderstaande label
geeft een overzicht van de data waarop de juridische naleving
richtlijnen in behandeling. Twee voorstellen dateerden uit 1974,
van de belangrijkste richtlijnen geschiedde. Zij voert tot onthut-
drie werden in 1975 ingediend, twee in 1977, twee in 1979, drie
in 1980 en slechts vier in 1981. Drie voorstellen voor richtlijnen
sende conclusies. De Gemeenschap slaagt er klaarblijkelijk niet
in tijdige naleving van haar milieurichtlijnen te bereiken. Nooit
waren nog in behandeling bij de Raad: een ervan dateerde nog
werd voor een in de tabel opgenomen richtlijn de limietdatum
voor de gehele Gemeenschap gehaald, ondanks het feit dat de
lidstaten daartoe steeds twee jaar de tijd kregen. Zeven lidstaten
uit 1973, een uit 1976 en een uit 1978. Het duurt naar verluidt
gemiddeld drie jaar om een richtlijn goedgekeurd te krijgen.
pasten de richtlijn op het drinkwater te laat toe, acht die op het
zwemwater, drie die op,het viswater, zes die op het water voor
schelpdierteelt, zeven die op de afvalolie, acht die op de wasmiddelen, twee die op de zwaveldioxide en vijf die op het vaste afval.
Vage besluiten
De richtlijnen zijn meestal typische EG-compromissen — het
kleinste gemene veelvoud van de nationale plannen en het na-
Bij de vertragingen spannen de slome broertjes Belgie en Italie
tionale dynamisme 25) — en zeker geen wetten van Meden en
de kroon. Ze hebben beide nog slechts een richtlijn in hun wetgeving opgenomen en dan nog met twee jaar vertraging… Ne-
Perzen. Ruime uitzonderingsclausules en een soepele tijdslimiet
derland heeft van de acht richtlijnen al de helft toegepast, zij het
moeten maar al te dikwijls het gebrek aan politieke eensgezind-
in twee gevallen met vertraging. Luxemburg en lerland waren in
heid verdoezelen.
Juristen merken op dat de resultaten van deze compromissen
vijf gevallen te laat en de overige lidstaten in vier gevallen. Van
een spoedige juridische toepassing is dus allerminst sprake.
bij ingewikkelde richtlijnen soms erg onduidelijk zijn. Dit hin-
Belgie werd trouwens voor de niet-naleving van de richtlijnen
dert de doorwerking in de nationale wetgeving. De terminologie
van de verschillende richtlijnen is niet altijd eenvormig. Hun interne juridische consistentie laat te wensen over. Welke handelingen en activiteiten door een richtlijn worden geregeld valt
soms moeilijk uit te maken 26).
De besluiten op milieugebied kunnen meestal slechts met eenparigheid van stemmen worden genomen. Op het moeilijke onderhandelingsproces tussen de leden van de Raad hebben de
op het drinkwater en het zwemwater veroordeeld op 2 februari
publieke opinie, noch de nationale parlementen, noch het Europees Parlement vat. Het is dan ook niet verwonderlijk dat
1982 en Italie op 17 december 1981. Nederland werd op 25 mei
1982 veroordeeld voor niet-naleving van drie richtlijnen, doch
dit is meer een formele dan een feitelijke kwestie. Om de toepassing juridisch te kunnen organiseren was in Nederland een wijziging van de Wet oppervlaktewateren noodzakelijk. Dit is inmiddels gebeurd. Ten aanzien van Belgie en Italie is de vervol-
ging voor niet-naleving van de richtlijn op het viswater bij het
Europees Gerechtshof eveneens begonnen.
wordt gesuggereerd de besluitvorming een meer open karakter te
geven en een maximumtermijn te stipuleren binnen welke de
Gebrek aan prioriteiten
Raad tot een akkoord over een Commissievoorstel moet komen.
Is die overschreden, dan zou b.v. het eventueel door het Europees Parlement bijgestelde Commissievoorstel automatisch van
kracht kunnen worden 27).
Gedeeltelijk weerspiegelt de bovengeschetste gang van zaken
uiteraard de algemene malaise in en de dalende belangstelling
voor de Gemeenschap. Er bestaan evenwel ook specifieke oorza-
ken. De lage prioriteit die het leefmilieu op de EG-agenda geniet,
blijkt uit de ter beschikking gestelde middelen. Het leefmilieuGebrekkige naleving
De kwaliteitsdoelstellingen zijn vervat in imperatieve waar-
den en in richtwaarden. Daadwerkelijke naleving is slechts voor
25) De verantwoordelijke EG-commissaris K. H. Narjes beweert eufe-
de eerste soort verplicht. De tweede soort, die de omvangrijkste
groep vormen, zijn slechts aanbevelingen. De EG beschikt over
weinig middelen om de naleving van haar richtlijnen af te dwin-
mistisch dat ze dicht in de buurt komen. Zie K. H. Narjes, Denkbeelden
gen. De procedure bij het Europees Gerechtshof duurt jaren. Bovendien kan dit Hof slechts straffen aan de lidstaten opleggen als
van de Commissie betreffende het milieubeleid voor de nabije toekomst,
Europese Cahiers, juni 1982, biz. 123.
26) Drupsteen, Inleiding tot het debat van regionaal beleid, Europese
Cahiers. juni 1982, biz. 168.
27) Idem.
Tabel. Overzicht van de aanpassing van nationale wetgeving aan milieu-richtlijnen van de EG
Feitelijke datum van na eving
Richtlijn
Drinkwater
Datum
Richtlijn
Limietdatum
naleving
Duitsland
Verenigd
Koninkrijk
Italie
Luxemburg
Denemarken
juni 1977
Frankrijk
12-6-1981
September 1977
9-7-1979
juli 1979
november 1980
–
3-12-1981
17-5-1979
20-12-1980
niet v. toepassing
26-5-1978
april 1974
Belgie
Nederland
lerland
{
1975
1977
december 1979
25-9-1980
november 1981
16-6-1975
18-6-1977
juni 1980
17-3-1978
Zwemwater
Viswater
Scheipdierteelt
8-12-1975
18-7-1978
30-10-1979
10-12-1977
6-1 1-1981
30-10-1981
5-1-1978
19-9-1978
12-6-1976
17-3-1978
–
ArValolie
25-7-1975
18-6-1977
14-12-1976
21-11-1979
–
13-3-1980
–
11-2-1976
26-6-1980
27-7-1977
7-12-1979
Detergenten
17-12-1973
27-5-1975
30-6-1977
28-12-1977
–
1M-1978
23-3-1977
16-6-1977
21-7-1976
27-6-1975
16-5-1975
Zwaveldioxide
en rook a)
15-7-1980
18-7-1982
rt
rt
nb
rt
–
–
27-11-1980
rt
nb
Afval
15-7-1975
18-7-1977
21-6-1976
15-5-1975
20-9-1982
13-3-1980
–
23-7-1977
28-6-1980
19-11-1976
7-12-1979
Toelichting:
– nb: niet bekend;
– rt: reeds toegepast voor totstandkoming van de richtlijn.
a) Luxemburg, lerland en Denemarken hebben geen SOj-ondernemingen op hun grondgebied.
ESB 27-7-1983
659
budget van de dienst leefmilieu en consumentenzaken (betalin-
reinigend vermogen laag is,’zijn striktere emissienormen nood-1
gen)bedraagt in 1983 ECU 8.450.000. Ofschoon de jonste jaren
zakelijk.
aanzienlijke inspanningen worden gedaan om het budget te verhogen – in 1981 bedroeg het nog maar ECU 3.110.000 -, ver-
De wens overal gelijke emissienormen op te leggen is dus van-1
uit economisch oogpunt niet verantwoord en steunt op zuiverl
politieke motieven. De gelijkheid van behandeling blijkt inder-1
daad dikwijls de cruciale voorwaarde voor de politieke haalbaar-1
heid van het beleid. Men wil de vestigingsvoorwaarden een ma- j
ken en weigert het leefmilieu als een schaars goed te beschouwen
dat, zoals andere schaarse goederen (b.v. de aanwezigheid van 1
geschoolde arbeidskrachten) de vestiging van de nijverheid moet;
bepalen. Regionaal gedifferentieerde emissienormen vormen
nochtans de uitdrukking van de regionale verschillen in de
schaarste van het gezonde milieu.
Die politiek is trouwens niet consequent. De gelijkheid van
behandeling geldt immers ook in de omgekeerde richting. Waarom zouden de bewoners van de ene regio a priori meer recht heb-
tegenwoordigt zulks toch nog minder dan een procent van het totale budget. De dienst telt momenteel een goede 110 personeelsleden, waarvan drievijfde de leefmilieuproblematiek volgen, de
rest houdt zich met consumentenzorg bezig. Over de periode
1975-1982 is het personeel slechts met 5% toegenomen; het
aantal richtlijnen is verdrievoudigd. De politieke moeilijkheden
in de Raad met betrekking tot de goed te keuren richtlijnen, wor-
den daarenboven dikwijls weggemoffeld door van de Commissie
additioneel onderzoek te eisen. Dat alles maakt dat de leefmi-
lieu-administratie voor het grootste deel opgeslorpt wordt door
routine-activiteiten. Er blijven weinig tijd en middelen over voor
goed onderbouwde nieuwe voorstellen.
Een goede instelling moet echter zelfs met een beperkt budget
duidelijke prioriteiten kunnen stellen. Daar ontbreekt het bij de
EG volledig aan. De milieuprogramma’s zijn onveranderlijk monumenten van vaagheid. Het lijkt wel alsof La Palice het programma 1982-1986 heeft opgesteld: de gemeenplaatsen zijn
sobering en inslag.
Overharmonisering
ben op een proper leefmilieu dan de anderen? Als men overal dezelfde normen oplegt, is een ongelijke verdeling van de milieukwaliteit echter onvermijdelijk. De gebieden met een hoog emissieniveau of met een ongunstige transmissieverhouding blijven
meer vervuild dan de andere.
Slechts bij uiterst schadelijke stoffen valt voor gemeenschappelijke fysieke regulering iets te zeggen. De lozing moet dan immers worden beeindigd ongeacht de functies die het milieu vervult. Toch mag men zelfs in dat geval het belang van het zelfreinigend vermogen van de natuur niet onderschatten.
De EG lijkt bovendien behept met de idee dat het anti-vervui-
lingsbeleid de Gemeenschappelijke markt in gevaar brengt en
dat derhalve alles moet worden geharmoniseerd. Dikwijls betreft
het in vele gevallen slechts schijnharmonisering. De doelstellingen kunnen b.v. niet uniform voor het hele grondgebied van de
EG worden vastgesteld. Alle ,,harmonisering” ten spijt moeten
de lidstaten uiteraard zelf aanduiden waar een richtlijn van toepassing is. Aan de harmonisering van de saneringsprogramma’s
wordt in de officiele publikaties slechts lippendienst bewezen.
Harmonisering van de instrumenten is meestal niet verantwoord. Het Gemeenschappelijk waterkwaliteitsbeheer is daarvan een sprekend voorbeeld. Het stuit op de tegenstelling tussen
degenen die Gemeenschappelijke fysieke regulering prefereren
en degenen die een Gemeenschappelijke waterkwaliteitsaanpak
voorstaan. De laatsten zijn van oordeel dat ieder land verschillende normen mag opleggen als de Europese kwaliteitsdoelstellingen maar worden verwezenlijkt.
De econoom kan de voorstanders van een Gemeenschappelij-
ke kwaliteitsaanpak meestal alleen maar gelijk geven. Het natuurlijk milieu en de vervuilingsproblemen vertonen immers regionale verschillen. De vervuilingsbronnen en de vraag naar milieuvriendelijke functies zijn ongelijk over het grondgebied verspreid. Regionale differentiatie van het beleid en verschillen in
de lozingsruimte zijn dus heel normaal.
De emissienormen hangen in de eerste plaats af van de kwaliteitsdoeleinden. Deze laatste zijn o.a. een functie van de kosten
voor de beheersing van de verontreiniging en van de milieuschade. Regionale verschillen in beheersingskosten komen voor onder invloed van de ruimtelijke spreiding van de vervuilingsbronnen. In een streek kunnen b.v. vooral vervuilingsbronnen geves-
Te weinig aandacht voor de grensoverschrijdende vervuiling
De typisch Internationale aspecten van het vervuilingsprobleem heeft de Gemeenschap duidelijk verwaarloosd. Zo slaagt
men er b.v. niet in de massale afvalstromen tussen landen te beperken. Denken we maar aan de grote transporten van vast afval
die jaarlijks vanuit Nederland naar Belgie worden gestuurd.
Voor de vervuiling van de Internationale rivieren is er evenmin
een Europese oplossing; de landen moeten zelf tot een akkoord
komen. Tien jaar Europees milieubeleid heeft ook niet kunnen
verhinderen dat iedere lidstaat zijn risicovolle kerncentrales het
liefst aan zijn grenzen plaatst. Informatieuitwisseling over de
werking van de kerncentrales blijft niet zelden achtenvege!
Waarom kan de Gemeenschap geen minimale kwaliteitseisen
vastleggen waaraan het opperylaktewater bij grensoverschrijding
moet voldoen? Of is het niet mogelijk op Gemeenschapsniveau
een systeem uit te dokteren waarbij grensoverschrijdende vervuiling aanleiding geeft tot compenserende betalingen? Waarom
kan men niet regelen dat bij grensoverschrijdende vervuiling
burgers uit het nabije EG-land mogen deelnemen aan de nationale inspraakprocedures die aan de vestiging van vervuilende activiteiten voorafgaan? Is een gemeenschappelijk beleid t.a.v de
grensoverschrijdende vervuiling met niet-EG-landen niet noodzakelijk 28)?
Te veel bureaucratic
tigd zijn met hoge beheersingskosten. Ceteris paribus moet zulks
De Gemeenschap slaagt er zelfs niet in haar heilige principes
bij toepassing van de kosten-baten-gedachte tot minder strenge
doeleinden en ruimere emissienormen leiden.
De variatie in milieuschade wordt veroorzaakt door omvangsverschillen van het pakket van milieuvriendelijke functies, en
door verschillen in nuttigheid. Deze laatste zijn een gevolg van
de omvang en de spreiding van de bevolking en haar activiteiten
te doen respecteren. Belgie lapt b.v. al jaren het ,,vervuiler betaalf’-beginsel aan zijn laars. De weinig strenge normen worden
er straffeloos niet nageleefd. De industriele vervuilers hoeven er
niet te betalen voor de collectieve zuivering van hun afvalwater.
Milieuheffingen blijven uit. Waarom komt er geen gemeenschappelijke actie om alle lidstaten ertoe aan te zetten dezelfde
over de diverse regio’s (vandaar de band met de ruimtelijke struc-
(hogere) sancties op te leggen?
tuur), alsook van verschillen in preferenties (b.v. als gevolg van
verschillen in regionaal inkomen). De keuze van de overheid
aangaande de bestemming van de diverse regio’s (cf. de ruimtelijke ordening) kan eveneens tot een afwijking in regionale doeleinden leiden.
Verschillen in de emissienormen kunnen ook het gevolg zijn
van een ongelijk transmissiepatroon. Met andere woorden, een
kwalitatief en kwantitatief gelijke emissie veroorzaakt een ander
immissieniveau, b.v. vanwege verschillen in het zelfreinigend
vermogen. Bij gelijke kwaliteitsdoeleinden leiden verschillen in
de transmissierelaties tot andere emissienormen. Waar het zelf-
Als de Gemeenschap dan toch wil harmoniseren kan zij ook
veel nuttig werk verrichten door de lidstaten tot een zo groot mogelijke tariefdifferentiatie en individualisering van de kostentoerekening te verplichten. De actie van de Gemeenschap ten voor-
660
28) Deze opmerkingen zijn gedeeltelijk gebaseerd op Drupsteen, art. cit.,
biz. 169.
dele van de heffingen is tot nu toe bepaald niet denderend.
Besluit
Slechts in een aanbeveling van de Raad van 3 maart 1975 kregen
zij enige aandacht. Men kondigde toen aan dat men de bereke-
De Gemeenschap levert ongetwijfeld nuttig werk door het uit-
ningsmethoden ging harmoniseren. Van dit voornemen kwam
evenwel niets terecht.
Het Gemeenschappelijk anti-vervuilingsbeleid favoriseert
duidelijk een administratieve aanpak van het vervuilingspro-
wisselen van de resultaten en het coordineren van het wetenschappelijk onderzoek. Bij het Europees vervuilingsbeleid staan
niet de belangen van het leefmilieu, maar de harmonisatie van
de concurrentievoorwaarden en de strijd tegen al dan niet ver-
bleem. De richtlijnen geven de indruk dat fysieke regulering al-
meende vormen van verborgen protectionisme centraal. Dit ge-
leenzaligmakend is. Dit instrument vertoont nochtans belangrij-
beurt soms ten koste van de efficientie en de doeltreffendheid. De
Gemeenschap verwaarloost bovendien daadwerkelijk te regelen
ke nadelen. De verdeling van de inspanningen tussen de vervuilers is doorgaans niet efficient. Men kan immers bij het vaststel-
len van de reguleringen moeilijk rekening houden met het feit
dat het terugdringen (beheersen) van de emissie niet overal dezelfde inspanning vergt. De totale beheersingskosten die de sa-
raenleving moet dragen, worden echter aanzienlijk lager wanneer de vervuilers met lage beheersingskosten een grotere inspanning moeten leveren dan die met hoge beheersingskosten.
Er bestaan nog andere nadelen. De vervuiler krijgt in de praktijk grote inspraak bij het vastellen van de normen, zodat hij er
meestal in slaagt de eisen te verzachten ten koste van het leefmilieu. Het speurwerk naar een milieuvriendelijker produktietech-
wat op supranationaal niveau geregeld moet worden: de grensoverschrijdende vervuiling. Zij strijdt dikwijls op ,,Kriegsnebenschauplatze”: een schijnharmonisering van saneringsprogramma’s die dikwijls toch slechts op regionaal vlak kunnen worden
geregeld.
Een zaak is in ieder geval duidelijk. De Gemeenschappelijke
actie vormt het sluitstuk en niet het begin van het anti-vervuilingsbeleid in de EG-landen. Voor sommige nationale regeringen
(zeker de Belgische) fungeren toekomstige EG-maatregelen
nochtans als equivalent van wat de Spanjaarden ,,manana” noemen.
niek wordt afgeremd. Waarom zou de vervuiler zich immers inspannen om nieuwere, goedkopere eliminatiemethoden te vin-
den? Als de overheid het te weten komt, verstrakt zij de normen.
De grote doeltreffendheid van fysieke reguleringen is slechts verzekerd bij strenge controle en zware straffen 29).
ESB 27-7-1983
M. de Clercq
29) Zie M. de Clercq, Economische aspecten van het vervuilingsbeleid,
SMD, Leiden, 1983, biz. 179-201.
661