Maatschappijspiegel
Uitzendarbeid in een
nieuwe arbeidsmarktorde
DR. W. VAN VOORDEN
Inleiding
Het is de laatste jaren wat stiller geworden rond het uitzendwezen. De soms hevige discussies over het uitzenden van arbeid
dateren alweer van enige tijd geleden.
Toen ging het vooral om vragen naar de
maatschappelijke bijdrage van het uitzendwezen, of aan uitzenden van arbeid mocht
worden verdiend en of er in feite van bemiddeling sprake was 1). In wezen was in
de discussie steeds aan de orde of het hier
nu ging om een niet te tolereren uitwas op
het gebied van de arbeidsbemiddeling dan
wel om een nuttige toevoeging aan het arsenaal van ontmoetingspunten van vraag
en aanbod op de arbeidsmarkt. In dit verband werd gezocht naar antwoorden op de
vraag of er sprake was van louter marktverschuiving of ook van marktmobilisatie 2)
— en recenter — of vaste arbeidsplaatsen
door tijdelijke arbeidskrachten werden bezel 3).
De economische ontwikkeling heeft de
relevantie van deze vragen aangetast. In de
eerste plaats heeft de toeneming van de
werkloosheid bewerkstelligd dat het verschijnsel uitzendarbeid kwantitatief sterk
is teruggedrongen. Het aantal ter beschikking gestelde uitzendkrachten vertoonde in
1981 een terugval van 30% t.o.v. het niveau in 1980 en voor 1982 wordt een volumedaling t.o.v. 1980 van 50% verwacht 4). In samenhang hiermee is het
aantal uitzendbureaus afgenomen en heeft
zich een concentratieproces voltrokken in
de particuliere uitzendwereld waarin enige
multinationale ondernemingen nu feitelijk
de dienst uitmaken. In de tweede plaats
heeft de verslechtering van de economic de
zekerheid van vaste arbeidsplaatsen aangetast. Zowel in feitelijke zin als in het denken over ,,vastigheid” is een kentering gekomen. Collectieve ontslagen en het failleren van gehele bedrijven hebben de zekerheid van een vaste baan sterk gerelativeerd.
Vast blijkt in toenemende mate pseudovast te zijn. Het onderscheid vast — tijdelijk is daarmee minder eenduidig komen te
liggen. Eigenlijk is een geheel ander beeld
van de arbeidsmarkt ontstaan, waarin veel
minder een strenge dichotomie geldt met
aan de ene kant begeerde vaste en aan de
andere kant inferieure vlottende arbeid.
Veeleer is een vloeiend continuum gegroeid waar vaste arbeid de ene pool vormt
en via tijdelijke arbeid verloopt naar een —
670
in onze ,.alle-hens-aan-dek”-benadering
van de werkloosheidsbestrijding ontwikkeld — gamma van variabiliteiten als arbeidspools, werken met behoud van uitkering, stageregelingen, vrijwilligerswerk e.d.
als andere pool. Het beeld is daarmee breder geworden; de flexibiliteit van vraag en
aanbod op de arbeidsmarkt is toegenomen.
Deze flexibiliteit uit zich overigens in
meer dimensies dan in tijdsduurvariaties
als arbeidstijdverkorting, deeltijdarbeid,
tijdelijk werk alleen. Zij komt ook tot uitdrukking in de arbeidsvoorwaarden, onder
meer in de roep om loon naar prestatie en
in de discussie over het minimum uurloon
en voorts in ontslagregelingen, waarin de
vergaande voorstellen van Naber en het
NCW 5) een voorlopig eindpunt gevonden
lijken te hebben in het voorstel van de regering in het kader van de deregulering van
de directeur van het arbeidsbureau te verlangen binnen een maand te reageren op
aanvragen voor een ontslagvergunning.
Tweeslag wordt drieslag
De gesignaleerde veranderingen kunnen
ook op een andere wijze worden getypeerd.
Ideaaltypisch is de historische spanning
tussen de tweeslag vaste versus tijdelijke
arbeid, institutioneel met name verankerd
in respectievelijk het GAB en het uitzendbureau, verschoven naar een drieslag waarin naast vast werk (GAB) en tijdelijk werk
(uitzendbureau)
werkloosheidsprojecten
met behoud van uitkering of in de vorm
van vrijwilligerswerk zijn ontstaan, waarbij met name van gemeentelijke zijde initiatieven worden ontplooid.
Na een nadere analyse van ontwikkelingen rond vaste en tijdelijke (uitzend-)arbeid kom ik aan het eind van het betoog op
dit punt terug.
jongeren, ouderen) in het arbeidsproces en
meer en meer gevoed door overwegingen
van doelmatigheid. Dienstverlening staat
voorop; de marktconforme benadering —
in de huidige kopersmarkt vooral samenvallend met werkgeverswensen — wint het
veruit van marktsturing met sociaal-politieke oogmerken.
Een voorbeeld van deze benadering is
het project gerichte vraagacquisitie.
Slechts een fractie van de in personeelsadvertenties gepubliceerde vacatures blijkt
bekend te zijn bij het GAB. Dit heeft geleid
tot het initiatief om deze advertenties te
verzamelen en te behandelen alsof het om
bij het GAB gemelde vacatures ging. Bij
het selectieproces onder werkzoekenden
werd er speciaal op gelet dat ,,zoveel mogelijk selectie criteria werden aangebracht
teneinde te bewerkstelligen dat de vereisten
van de werkgevers zo dicht mogelijk werden benaderd” 6). Vervolgens werd de adverteerder attent gemaakt op beschikbare
kandidaten. De readies van werkgevers
waren positief. Het ongevraagd naar buiten
treden door het GAB met readies op personeelsadvertenties werd als bedrijfsmatig,
alert en verheugend gewaardeerd. Veel bedrijven wensten in het vervolg opnieuw
,,zaken te doen” met het GAB, zo wordt in
de evaluatie van het project opgemerkt 7).
Deze tendens naar grotere marktgerichtheid bepaalt meer en meer het optreden
van arbeidsbureaus en is verder doorgetrokken — ook in organisatorische zin —
in een rapport van Van der Hart en Morenc 8). Dit rapport vormt het laatste verslag van een onderzoek naar de afstemming
van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt,
dat vooral is gericht op het gedrag van de
bemiddelende instantie als partner op de
arbeidsmarkt. De onderzoekers propageren het toepassen van de beginselen van
marketing op het functioneren van het arbeidsbureau. Geheel in lijn met het reclamewereldjargon op andere terreinen wordt
een bewuste hantering van een ,,marketing
mix” (dienstenassortiment, gesegmenteerde marktbenadering, prijs, distributie en
promotie van dienstverlening) bepleit.
,,De organisatie”, aldus de onderzoekers,
,,bevat nog te veel onverenigbare taken en
is nog te veel het verlengstuk van de wetgever in plaats van een zelfstandige marktge1) F. C. A. van Haasteren (red.), Uitzendbureaus
ter sprake, SMO, Scheveningen, 1977.
2) H. J. van de Braak, Arbeidsmarkt en uitzendorganisatie, biz. 3-44 in: H. J. van de Braak
(red.), Uitzendarbeid: ontwikkeling en verwikkeling, Rotterdam, 1972.
3) Achtergronden van uitzendarbeid. Een onderzoek in opdracht van het Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid, Andersson Elffers
Felix, Utrecht, maart 1983.
Marktconformisme in de openbare arbeidsbemiddeling
4) Idem, biz. 8.
5) W. J. P. M. Fase, Waarheen met de directeur
De functie van de openbare arbeidsbemiddeling en daarmee van het arbeidsbureau is sterk in beweging. De richting van
de beweging is er een, weg van de sociaalpolitieke opdracht om in het kader van
rechtvaardigheidsoverwegingen een bijdrage te leveren aan de inschakeling van
zwakke groepen (gehandicapten, vrouwen,
vember 1982, biz. 697 e.v.
6) Project gerichte vraagacquisitie, evaluatie,
van het GAB?, Sociaal Maandblad Arbeid, noDenHaag, april 1981, biz. 3.
7) Idem, biz. 14.
8) H. W. C. van der Hart en A. Morenc, Afstemming van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt,
deel III, Het arbeidsbureau, in opdracht van de
commissie afstemming vraag en aanbod op de regionale arbeidsmarkt van de Beleids Overleg
Commissie Zuidoost-Brabant, Eindhoven, 1983.
De overheid neemt zelf deel aan uitzend-
lijk wettelijk regime voor het uitzenden
activiteiten via de Stichting Uitzendbureau
van arbeid (Wet op het ter beschikking stel-
in enerzijds een dienstverlenend bedrijf —
nader gescheiden in een bemiddelingsactiviteit en in een adviserende activiteit — en
anderzijds een uitvoerende organisatie van
Arbeidsvoorziening Start, die qua aard van
de dienstverlening geen verschillen kent
met particuliere uitzendbureaus, of het zou
moeten zijn dat Start — verzekerd van een
toestroom van (tijdelijk) werkzoekenden
van het GAB — wellicht minder geneigd is
len van arbeidskrachten) in de toekomst
nodig blijft. In de toelichting op de Wet op
het ter beschikking stellen van arbeidskrachten worden als wezenlijke verschillen
tussen het ter beschikking stellen van arbeidskrachten en arbeidsbemiddeling ge-
orienteerde dienstverlener” 9).
In hun voorstellen om hierin verandering te brengen komen Van der Hart en
Morenc op een organisatorische splitsing
het Ministerie van Sociale Zaken. Drie af-
langer dan nodig de relatie met uitzend-
noemd:
zonderlijke organisaties zouden resulteren
waarbij alleen de laatstgenoemde een
dienst van het Ministerie van Sociale Zaken zou blijven en typisch ambtelijke taken zou uitvoeren als de registratie van en
de controle op uitkeringstrekkers, de be-
krachten te onderhouden 14). Deze sinds
1978 in nauwe samenwerking met het
GAB op de markt voor tijdelijke arbeid
opererende tripartite bestuurde stichting,
•
handeling van ontslagzaken en het uitvoe-
beidsbureau ingeschreven werkzoekenden.
ring geven aan wettelijke regelingen. Beide
andere organisaties zouden de stichtingsvorm moeten aannemen waarin naast de
overheid, werkgevers- en werknemersorga-
nisaties in het bestuur zouden moeten aanschuiven. De ene stichting dient, uitsluitend op bemiddeling en/of uitzending gericht, voor de werkzoekenden aan wie met
redelijke zekerheid hetzij op vaste basis,
dan wel op tijdelijke basis een arbeidsplaats kan worden geboden en voor de
werkbiedenden wier vacatures met redelijke zekerheid kunnen worden vervuld. De
stiching is ,,self supporting”; vergoeding
van kosten door clienten en eventuele toepassing van het profijtbeginsel zijn hiervoor bronnen 10). De tweede stichting is
identiek aan de eerste doch houdt zich uit-
zaam is op grond van een rechtsbetrek-
formule voor bepaalde groepen bij het ar-
king tussen hem en de uitlener, terwijl
bij arbeidsbemiddeling geen sprake is
van een rechtsbetrekking;
Weliswaar is nog steeds formeel het hoofd-
doel van de arbeidsbemiddeling de duurzame arbeidsinpassing en geldt formeel nog
steeds dat de bemiddeling naar tijdelijke arbeid slechts is gerechtvaardigd als opstap
naar een vast dienstverband. Feitelijk lijkt
deze sociaal-politieke preferentie echter
verlaten en is de — enge — bemiddeling
art. 1637a B.W. tot stand komt, terwijl
dit bij arbeidsbemiddeling het doel van
de bemoeienis is, waarna de bemiddelaar terugtreedt 15).
In het geval van het uitzendbureau dat
geen werknemers in dienst neemt (in tegenstelling tot ondernemingen met een eigen
bedrijvigheid, die meer werknemers in
dienst nemen om ze met winstoogmerk aan
andere bedrijven uit te lenen) is de veronderstelde rechtsbetrekking afwezig; Naber
wijst daar terecht op 16). Ten aanzien van
te kunnen zenden, begrijpelijk.
het tweede gesignaleerde verschil is interes-
sant dat de gedachtenvorming rond de definitie van arbeidsbemiddeling gaat in de
Elementen van een nieuwe
arbeidsmarktorde
Wanneer de bovenstaande ontwikkelin-
de overheid voor adviezen over arbeidsmarktbeleid op macro-niveau. Ook hier
dient een financiele tegenprestatie voor de
hulpverlening te worden gevraagd 11).
gen in samenhang worden bekeken, kunnen enige tendenties worden onderscheiden:
— van sociaal-politiek verlengstuk van
het arbeidsmarktbeleid van de overheid
De vraag of vaste arbeidsplaatsen door
stelde kracht wordt verricht zonder dat
een arbeidsovereenkomst in de zin van
dan drie maanden staan ingeschreven, uit
arbeidsplaatsontwikkeling en -vulling en
Herwaardering van uitzendarbeid
• dat de arbeid van de ter beschikking ge-
naar vaste banen van openbare arbeidsvoorziening via Start verbreed in de richting van — ruimere — bemiddeling en/of
uitzending naar tijdelijke banen. Gegeven
het succes van Start – het aantal plaatsingen per jaar is gestegen tot 24.250 in 1982
– is de drang om meer groepen dan mindervaliden, ouderen of werklozen die langer
van arbeidsmarktpartijen en de overheid.
recht voor beroepskeuzeadvies, scholing
e.d., werkgevers voor adviezen over
waarin hij te werk wordt gesteld, werk-
hanteert feitelijk zonder meer de uitzend-
sluitend bezig met advisering ten behoeve
Kansarme werkzoekenden kunnen hier te-
dat de term ,,ter beschikking stellen”
veronderstelt dat de ter beschikking gestelde arbeidskracht in de onderneming
wordt het arbeidsbureau meer en meer
beschouwd als een slagvaardig in de lokale markt opererende makelaar tussen
vragers en aanbieders van arbeiders.
Overwegingen van doelmatigheid staan
voorop; rechtvaardigheidsoverwegin-
richting waarin ook het behulpzaam zijn
bij het zoeken naar arbeidskrachten en arbeidsgelegenheid die niet uitmondt in een
arbeidsovereenkomst daaronder wordt gebracht. Krijgen deze gedachten gestalte in
de nieuwe wet dan is een afzonderlijke wet
op het ter beschikking stellen van arbeidskrachten overbodig: het terrein van de arbeidsbemiddeling komt van een uitsluitende verantwoordelijkheid van de overheid te
vallen onder een gezamenlijk gedragen verantwoordelijkheid van overheid en werkgevers- en werknemersorganisaties. Van
der Hart en Morenc bepleiten een tripartite bestuurde stichting overeenkomstig de
tijdelijk personeel worden ingenomen is inmiddels ook beantwoord. Naar aanleiding
van de in 1981 ingevoerde, inmiddels weer
versoepelde, beperking van de uitzendtermijn tot drie maanden en het verbod op
permanente en repeterende inlening is in
opdracht van het Ministerie van Sociale
gen b.v. bij de verdeling van arbeid over
Startconstructie; het recente Voortgangs-
verschillende aanbodgroepen komen
niet via arbeidsbemiddeling tot gelding;
— de polen van vaste en tijdelijke bezetting van arbeidsplaatsen zijn naar el-
rapport van de commissie-Wagner maakt
(mede) door sociale partners gedragen arbeidsvoorzieningsstructuur 17).
Zaken een onderzoek uitgevoerd. De on-
kaar toegegroeid. De markt onder druk
Deze tendens roept bij mij twee vragen
derzoekers concluderen uit hun gedegen
vraagt flexibele arbeidsvormen; het Ministerie van Sociale Zaken speelt op
deze vraag in door een normatieve herorientatie van uitzendarbeid en door
materieel deel te nemen aan uitzending
van tijdelijk personeel.
studie dat door het inzakken van de vraag
naar arbeid de economische behoefte bij
inleners aan flexibele arbeid niet kan worden genegeerd. In dit licht dient het oordeel
of vaste arbeidsplaatsen door tijdelijk personeel worden ingenomen met genuanceerder normen te worden gewogen dan
waarvan tot nu toe werd uitgegaan 12).
Strenge reglementering van het uitzenden
van tijdelijk personeel roept voorts het gevaar op van substitutie van uitzendkrachten door andere ,,losse” arbeidsverhoudingen 13) (thuiswerkers. vakantiewerkers.
stagiaires. free-lancers, uitbesteding cnz.).
Uit het rapport spreekt onmiskenbaur een
positieve (her)waardering van uitzendarbeid.
ESB 27-7-1983
Op dit moment is bij het Ministerie van
Sociale Zaken een wet op de arbeidsvoorziening in voorbereiding die de Wet op de
arbeidsbemiddeling van 1930 zal vervan-
gen. In het kader van de nieuwe wet zal —
opnieuw — de vraag aan de orde komen
wat materieel onder arbeidsbemiddeling
moet worden begrepen. De vraag rijst of,
gezien de ontwikkeling waarin vast en tijdelijk werk elkaar naderen en ook institutionele vermenging optreedt, een afzonder-
eveneens gewag van een voorkeur voor een
9) Idem, biz. 43.
10) Idem, biz. 59.
11) Idem, biz. 61.
12) Achtergronden van uitzendarbeid, op. cit.,
biz. 78. Het rapport Tijdelijk heden komt tot een
overeenkomstig oordeel: A. H. J. Kolnaar e.a.
Tijdelijk heden, oktober 1982, biz. 51.
13) Idem. biz. 77.
14) Een mogelijk verschil dat zeker in een ruime
marktsituatie weinig effect zal sorteren.
15) G. M. J. Veldkamp, Arbeidsrechtelijke aspecten van uitzendarbeid, in: Uitzendarbeid:
ontwikkeling en verwikkeling, op. cit., biz. 64.
16) H. Naber, De uitzendrelatie blijft onduidelijk, Gids personeelsbeleid, arbeidsvraagslukken
sociale verzekering, februari 1983, biz. 19.
17) Verslag van werkzaamheden februari —
juni 1983, Adviescommissie inzake de voortgang
van het industriebeleid, biz. 26.
671
op. Indien overeenkomstig de eerstge-
Het is uitermate lastig de exacte grens
noemde tendens de arbeidsbemiddeling
minder op een sociaal-politiek kompas en
aan te geven waarbij concurrence-, of budgetvervalsing optreedt. Voorts maken de
meer op doelmatigheid vaart rijst in die
snelheid waarmee veranderingen zich mo-
mate twijfel aan de deelneming van de
menteel voordoen en waarmee van positie
overheid als hoeder van het algemeen be-
wordt gewisseld het moeilijk op langere
lang. Die rol lijkt dan beter te worden vervuld door een louter door werkgevers- en
werknemersorganisaties (bipartite) bestuurde organisatie waarvoor de overheid
zich bij wet voorbehoudt randvoorwaarden te stellen. Daarnaast kunnen sociaalpolitieke doelstellingen worden nagestreefd door maatregelen die buiten de arbeidsbemiddeling als zodanig om werken,
termijn lijnen uit te zetten. De richtlijnen
en toetsingscriteria voor werken met behoud van uitkering zijn reeds enige malen
bijgesteld. Inmiddels zijn op deze basis in
Nederland grote aantallen aan de slag
(schattingen komen op een orde van grootte van 90.000).
Terugkomend op de eerder gesignaleerde
drieslag kan men stellen dat de vraag naar
bij voorbeeld via quoterings-, scholings-
de maatschappelijke aanvaardbaarheid
maatregelen enz. Een interessant punt in
het licht van het Verdrag van de Internationale Arbeidsorganisatie is of in deze
constructie nog sprake is van openbare arbeidsvoorziening die dient te voorzien in
kosteloze arbeidsbemiddeling 18). Van der
Hart en Morenc die kostenvergoeding en
het toepassen van het profijtbeginsel noe-
van uitzendarbeid is verschoven naar de
maatschappelijke aanvaardbaarheid van
werken met behoud van uitkering. In die
zin wordt de spanningsverhouding op het
men, menen kennelijk — ondanks de deelneming van de overheid in hun visie — van
korte traject vaste versus tijdelijke arbeid
overspoeld door een spanningsverhouding
in het langere traject betaalde versus (vormen van) onbetaalde arbeid.
Indien werken met behoud van uitkering
structurele vormen aanneemt bij voorbeeld
niet. Overigens sluit het verdrag bemidde-
door educatief-verlofperioden van betaalde
ling met vergoeding van kosten (art. 6) en
krachten te overbruggen door inschakeling
met winstoogmerk (art. 5) niet volledig uit.
Hier ligt een aardige juridische kluif, tenzij
van werklozen met uitkering, ligt een ver-
het verdrag in het licht van nieuwe opvatting als gedateerd ter zijde wordt geschoven.
Werken met behoiid van uitkering
Een andere vraag is die naar de verhouding van dit beleidsmodel tot de wens van
minderd beroep op tijdelijke (uitzend)arbeid in de rede. Ik acht het nauwelijks mogelijk hier duidelijke grenzen te trekken.
Een ding lijkt echter zeker. Een adequate
afstemming en coordinate in dit traject
spoort niet met het vergroten van de taken
en de bevoegdheden van provincies en gemeenten op het terrein van de arbeidsvoorziening.
W. van Voorden
provinciale en gemeentelijke autoriteiten
over meer bevoegdheden op het terrein van
de arbeidsvoorziening te beschikken 19).
Deze vraag is des te klemmender nu vele
gemeenten uit sociale overwegingen arbeidsvoorziening bedrijven in de vorm van
werklozenprojecten waar doorgaans met
behoud van uitkering werkzaamheden
worden verricht.
18) Verdrag van de Internationale Arbeidsorganisatie van 1 juli 1949, nr. 96, goedgekeurd bij de
Wet van 6 december 1951.
19) Vgl. b.v. Ontwerp evaluatienota de econo-
mie van de provincie Zuid-Holland, Den Haag,
februari 1983, biz. 30 e.v.