Terugkerende dilemma’s bij China’s transitie

• Kuyvenhoven (2018) ESB 4758 059-061.pdf Download [195,59 kb]

De vertraging van het groeitempo van de Chinese economie weerspiegelt structurele veranderingen en zal zich naar verwachting nog blijven voortzetten. Als we kijken naar welke factoren van institutionele en beleidsmatige aard daarbij een rol spelen, blijken ze niet allemaal nieuw te zijn.

Na ruim drie decennia van snelle economische ontwikkeling in China, volgend op de in 1978 door Deng Xiaoping ingezette hervormingen, is de laatste jaren de inkomensgroei van negen à tien procent naar zes à zeven procent per jaar gedaald. Deze terugval weerspiegelt in belangrijke mate structurele veranderingen in de Chinese economie. Het relatieve belang van een sterk op de uitvoer gerichte industrie, gebaseerd op goedkope, van het platteland toegestroomde arbeid, neemt af. En nieuwe groei-impulsen ontstaan door een verschuiving naar hoogwaardige consumptiegoederen en een snelle ontwikkeling van de moderne dienstensector. Deze activiteiten zijn sterker op de binnenlandse markt gericht, kennen een geringere productiviteitsgroei en zullen tot een verdere verlaging van het groeitempo leiden. Zo voorziet Barro (2016) een toekomstige terugval tot drie à vier procent. Ook wordt een relatief wat mindere afhankelijkheid van het buitenland verwacht (figuur 1).

Al is dit type structuurveranderingen niet nieuw, het tempo waarin deze transitie plaatsvindt, is ongekend en roept, ook onder Chinese economen en beleidsmakers, de nodige vragen op. Kan, nu een transitie naar hoogwaardige diensten is begonnen, een verdere groeivertraging worden vermeden? En is, wat in China zo fraai harmonieuze ontwikkeling heet, denkbaar zonder hervorming van huidige instituties? In dit artikel worden vijf institutionele en beleidsmatige dilemma’s besproken die bepalend zijn voor de toekomstige ontwikkeling van China.

Dilemma 1: Landbouw en rurale ontwikkeling

Sinds de hervormingen van de Chinese landbouw na 1978 bedraagt de jaarlijkse groei van het inkomen in de agrarische sector rond de vier procent. De jaarlijkse bevolkingsgroei is in die periode gedaald van 1,5 procent tot minder dan 0,5 procent. Voor de meeste voedselproducten is China dan ook zelfvoorzienend, met uitzondering van een aantal voedingsgewassen voor de veeteelt. De toegenomen consumentenvraag en betere marketing hebben tot een grotere vraag naar vlees, vis, groente en fruit geleid, met als gevolg een geleidelijke afname van het areaal bestemd voor granen (Huang, 2014). Door de spectaculaire daling van de armoede kennen weinig huishoudingen gebrek aan voedsel en is het aantal Chinezen dat onder de armoedegrens leeft van 600 miljoen tot 50 miljoen gedaald (Lin, 2012).

Vanwege de snellere productietoename elders in de economie is het aandeel van de landbouw in het nationale inkomen tot zo’n negen procent teruggelopen. Parallel daarmee is ook het aandeel in de werkgelegenheid afgenomen, al blijft dat met 37 procent opvallend hoog. Deze cijfers illustreren de kloof die er tussen inkomens in stad en platteland bestaat en die inmiddels sterk is opgelopen tot een factor drie. Het aandeel Chinezen dat op het platteland woont is inmiddels tot 45 procent teruggelopen, maar het aandeel inwoners met een rurale verblijfsregistratie bedraagt 64 procent, een verschil dat correspondeert met de 260 miljoen rurale migranten die in de steden werken. De afgelopen dertig jaar hebben 110 miljoen boeren werk in de nijverheid op het platteland gevonden (Wang, 2015).

Het meest opvallende kenmerk van de Chinese landbouw is de geringe bedrijfsgrootte van rond de 0,6 hectare, destijds ingesteld om alle huishoudens op het platteland gelijke toegang tot grond te geven, maar die grootte is nu ontoereikend om een behoorlijk inkomen te garanderen. Empirisch onderzoek onder agrarische huishoudens in Jiangsu, een van de welvarendste provincies van China, laat zien dat boeren die land inhuren, twintig procent van hun inkomen in de landbouw verdienen. Zij die land verhuren halen slechts zes procent van hun inkomen uit de landbouw. Deze lage percentages illustreren het effect van de geringe bedrijfsgrootte (Zhang et al., 2017).

Opbrengstverhoging door betere technologie, irrigatie en infrastructuur (Huang en Rozelle, 2015; Cao en Birchenall, 2013), diversificatie naar hoogwaardiger gewassen, werk buiten het eigen bedrijf, en massale migratie hebben de rurale inkomens doen toenemen, maar deze inkomensgroei staat niet in verhouding tot de rest van de economie. Naast structuurbeleid hebben hervormingen in het prijsbeleid in de richting van wereldmarktprijzen (figuur 2) een doelmatiger gewaskeuze gestimuleerd. Parallel hiermee hebben zich lokaal geregisseerde ‘pachtmarkten’ ontwikkeld die boeren in staat stellen hun gebruiksrecht van grond te verhandelen om zo tot een betere operationele bedrijfsomvang te komen.

Na 2000 heeft de Chinese overheid een aantal maatregelen doorgevoerd ter ondersteuning van de landbouw middels onderzoek en grootschalige subsidies, vooral die op graanteelt en kunstmest, en van rurale ontwikkeling in het algemeen. De subsidies zijn controversieel want te ongericht naar gewas en doelgroep, en bereikten vooral hen die grondgebruik uitgeven, in plaats van de bewerkers zelf. Daarnaast wijzen verschuivingen in China’s handelspatroon op grote verschillen in comparatieve voordelen binnen de landbouw. Grondintensieve gewassen als granen, oliezaden en suikerbieten verliezen aan concurrentievermogen; hoogwaardiger arbeidsintensieve producten, zoals uit de tuinbouw en veeteelt verbeteren hun marktpositie (Huang en Rozelle, 2015). Dit roept de vraag op in welke mate de overheid bereid is de zelfvoorzieningsgraad van granen te laten dalen als daarmee een voordeliger en groeibevorderend specialisatiepatroon kan worden bereikt.

Het relatief achterblijven van de inkomens op het platteland is een terugkerend vraagstuk in China’s recente ontwikkeling. Dit wordt nog gecompliceerd door politiek-economische factoren die samenhangen met de sterke positie van hoogontwikkelde steden en gebieden aan de Oostkust. Lin (2012) en vooral Fan et al. (2004) hebben meerdere malen gewezen op de sterke inkomenseffecten van rurale publieke investeringen in vervoer, elektriciteit en agrarisch onderzoek als stimulans voor rurale activiteiten. Het rendement van deze publieke investeringen overtreft niet zelden dat in de urbane gebieden, wat zou kunnen wijzen op onder-investering op het platteland. Gevoegd bij de milieudruk en hogere arbeidskosten in de steden zou daarom een verschuiving van publieke middelen richting het platteland wenselijk zijn.

Duizenden petrochemische fabrieken langs de Gele Rivier dragen ertoe bij dat een derde van het rivierwater ongeschikt is voor de landbouw

Om verdere groei in de landbouw te realiseren zullen allereerst maatregelen nodig zijn om de bedrijfsomvang te vergroten en de bestaanszekerheid van gesaneerde boeren veilig te stellen. Daarnaast is een goed functionerend ruraal systeem van logistiek, kredietvoorziening en verzekering nodig. Dat is tevens een vereiste voor de verdere ontwikkeling van niet-agrarische bedrijvigheid op het platteland om de concurrentie met de steden aan te kunnen. Op het gebied van beter plattelandsonderwijs, vooral op technisch vlak, en gezondheidsvoorziening is er nog een hele slag te maken, niet in het minst om de kansen op de arbeidsmarkt voor migranten te verbeteren.

Dilemma 2: Milieukwaliteit

Intensivering van de landbouw, verouderde technologie bij (staats)bedrijven en snel toenemend verkeer hebben in China tot ernstige milieuvervuiling en aantasting van natuurlijke hulpbronnen geleid. Staatsbedrijven hebben door hun werkgelegenheid een sterke positie in het onderhandelingsproces met lokale en provinciale overheden. De laatste worden centraal vooral afgerekend op productiedoelen en veel minder op milieuresultaten, laat staan de handhaving daarvan. Gevolg is dat handhaving van de status quo zowel de belangen van bedrijven als die van lokale functionarissen dient. Centrale interventies om schonere bedrijfstechnologie in te voeren, spelen zich in dit spanningsveld af.

De luchtvervuiling door uitstoot van fijnstof en kooldioxide, vooral door kolenverbranding en het toegenomen verkeer, is sinds de eeuwwisseling sterk toegenomen en brengt hoge maatschappelijke kosten met zich mee. Opvallend genoeg zijn er de laatste jaren grote stappen voorwaarts gezet. Zo heeft China zich verplicht om in 2020 ten minste twintig procent van het energieverbruik uit hernieuwbare bronnen te halen, zijn er bovengrenzen aan het energieverbruik gesteld en zijn er markten voor verhandelbare emissierechten ingevoerd. Door de relatief beperkte gevestigde belangen is de introductie van deze maatregelen ongetwijfeld bevorderd.

Anders ligt dat bij de aanpak van water- en luchtvervuiling in de landbouw en door (veelal verouderde) overheidsbedrijven. In de landbouw zullen regelingen nodig zijn waar weinig ervaring mee is en die lastig te handhaven zijn, kostenverhogend zullen werken, en daarmee zullen leiden tot verschuivingen in het patroon en de locatie van landbouw- en veeteeltactiviteiten.

China kent grote verschillen in waterbeschikbaarheid; vooral in het van oudsher droge noorden dreigt toenemende waterschaarste bij afnemende kwaliteit. Naast verkwistend watergebruik in de landbouw speelt daar de industriële vervuiling een belangrijke rol. Duizenden petrochemische fabrieken langs de Gele Rivier dragen ertoe bij dat een derde van het rivierwater ongeschikt is voor de landbouw. Veel grondwater is zodanig aangetast dat het niet alleen voor menselijk consumptie, maar ook voor industrieel gebruik ongeschikt is geworden. Verschillende factoren dragen aan deze zorgelijke situatie bij. Water is nog steeds goedkoop, vervuiling wordt nauwelijks bestraft, slechts veertig procent van het water wordt door zuivering hergebruikt, en de ontwikkeling van steden in droge gebieden gaat onverminderd door.

Verbetering van het waterbeheer vergt nieuwe instituties, zoals de invoering van watergebruiksrechten, gebruiksbeperkingen (die overigens door het oppompen van grondwater kunnen worden ontlopen), en het opzetten van gebruikersorganisaties. Meer marktgerichte hervormingen als verhandelbare waterrechten (met prijszetting) lijken nog het beste te werken, al is er daarbij grote twijfel of de voordelen niet bij de lokale overheden in plaats van bij de boeren terechtkomen. Dezelfde vragen kunnen bij de organisatie van gebruiksorganisaties worden gesteld. Voorlopig zal daarom aan een, politiek gevoelige, verhoging van de waterprijs niet ontkomen kunnen worden.

Sinds 2010 experimenteert de overheid met lokale hervormingen, maar tot nu toe zonder veel succes

Bij verdere intensivering van de landbouw zal de huidige milieuvervuiling en aantasting van natuurlijke hulpbronnen verder gaan klemmen. Er is sprake van overmatig kunstmest- en pesticidengebruik dat in combinatie met lage gewasopnames de lucht- en (grond)waterkwaliteit ernstig bedreigt. Per hectare ligt de kunstmesttoediening driemaal zo hoog als het wereldgemiddelde en meer recent komen daar de gevolgen van tekortschietende verwerking van gewasresten en dierlijke mest bij.

Opbrengstverhogingen compenseren de gestage afname van agrarisch areaal, al komt de door de overheid gestelde strategische ondergrens van 120 miljoen hectare wel in zicht. Deels komt deze afname overigens door ecologische conversieprogramma’s als ‘groen voor graan’ waarbij al meer dan acht miljoen hectare marginaal bouwland in natuurgebied is omgezet. Wind- en watererosie bedreigen lokaal de grondkwaliteit, evenals met metalen vervuild afvalwater en lozing van giftig afval door bedrijven (Qu et al., 2011). Geschat wordt dat tussen de tien en twintig procent van de grond hierdoor is aangetast (The Economist, 2017a), met ernstige gevolgen voor de voedselveiligheid. De zorg over ‘cadmiumrijst’ is daarvan een voorbeeld. Wel kan verwacht worden dat door de verlenging van grondgebruiksrechten boeren meer dan voorheen tot duurzaam landgebruik worden gestimuleerd.

Dilemma 3: Verblijfsregistratiesysteem en arbeidsmarkt

Met de ontwikkeling van de Chinese landbouw en het platteland zijn een tweetal instituties nauw verbonden: het hukou-systeem (kader 1) van verblijfsregistratie en het systeem van grondgebruik.

Het hukou-systeem blokkeert de sociale mobiliteit in rurale gebieden en fragmenteert de stedelijke arbeidsmarkt via de verschillen in opleiding, en dus in kansen op goed werk. Daarbij verliezen migrerende plattelanders hun grondgebruikstitel, hebben daarom moeilijk toegang tot krediet en een startkapitaal in de stad ontberen.

Sinds 2010 experimenteert de overheid met lokale hervormingen, maar tot nu toe zonder veel succes. De steden verzetten zich sterk tegen rurale migratie met meer rechten, bevreesd als zij zijn dat dit de arbeidskosten in industrie en bouw verhoogt. Daarnaast brengt gezinshereniging hoge sociale kosten met zich mee omdat talloze voorzieningen moeten worden uitgebreid. Ooit bedoeld om sociale doelen veilig te stellen, is het hukou-systeem tot een institutie geworden die ongelijke kansen schept, sociale mobiliteit blokkeert en marktverstorend werkt. Het remt daarmee de groei op lange termijn, bestendigt ongelijkheid en belemmert de ontwikkeling op het platteland.

Dilemma 4: Grondmarkten en rent-inkomens

Het systeem van grondgebruik hangt nauw samen met de eigendomsverhoudingen in China. Grond op het platteland is eigendom van de gemeenschap (het collectief) en ieder huishouden op het platteland heeft wettelijk toegang tot agrarisch land volgens een pachtsysteem. Een ruraal collectief kan echter geen grond verhandelen, omdat alleen de overheid agrarisch land tegen compensatie kan verwerven.

Grond in steden en land met een niet-agrarische bestemming is eigendom van de staat. Vervreemding van landbouwgrond voor urbanisatie, vaak met twijfelachtige compensatie aan de oorspronkelijke pachters, is uitsluitend aan de lokale overheden voorbehouden. Tezelfdertijd is die overheid de enige instantie die de gebruiksrechten van nieuw stedelijk land bij ontwikkelaars te gelde kan maken.

De rurale gemeenschappen bieden land voor stedelijk gebruik aan, en projectontwikkelaars vragen stedelijk land – zo zijn aanbod en vraag geheel gescheiden kanalen. Daarbij handelt de lokale urbane overheid als intermediair, haar eigen belangen volgend, zonder prijssignalen, en doet dit als monopsonist in de rurale en monopolist in de urbane ‘landmarkt’ (Wen en Xiong, 2014).

Het behoeft weinig betoog dat onder dit systeem van grondgebruik de plattelandsbelangen een ondergeschikte rol spelen. Er is weinig aandacht voor de noodzaak tot herstructurering en schaalvergroting in de landbouw met een geringer, maar wel ondernemender, aantal boeren. Er is ook geen sprake van een geleidelijk, mede door prijssignalen geleid, proces van wijziging in de gebruiksbestemming van land. Grondtransacties tussen rurale collectieven zijn illegaal, maar overdracht van grondgebruiksrechten via pachtcertificaten binnen een collectief kan wel plaats vinden. Via gecontroleerde ‘handel’ in deze certificaten kan zo land in- en uitgehuurd worden.

Het gevolg is dat de landbouw verzwakt. Modernere agrarische bedrijven, geleid door bekwame boeren, komen slechts moeizaam tot stand. Door gebrek aan zekerheden ontwikkelt zich dus geen goed ruraal bankwezen. En ondanks de nadelen die met migratie gepaard gaan, vertrekken de meest ondernemende mensen toch naar de steden.

Ook heeft het systeem tot aanzienlijke spanningen geleid bij de verandering van het grondgebruik. Door de sturende positie van stedelijke overheden en rurale collectieven is er in feite geen sprake van een functionerende grondmarkt, en worden bestemmingswijzigingen en transacties louter administratief bepaald. Het ontbreken van signaalwerking uit de markt geeft ook problemen bij de vaststelling van toekomstig landgebruik. De leegstand in het duurdere woningsegment en het gebrek aan sociale woningbouw zijn daar goede voorbeelden van.

Daarnaast hebben functionarissen en projectontwikkelaars betrekkelijk vrij spel. Grond kan goedkoop worden verkregen en zonder marktinformatie is compensatie lastig vast te stellen. Percelen kunnen daarna lucratief worden uitgegeven. Niet alleen vormt deze gang van zaken een belangrijke bron van inkomsten voor lokale overheden, ook wordt zo omvangrijke corruptie in de hand gewerkt.

China was ooit een egalitaire samenleving, maar is nu een van de landen met de grootste inkomensongelijkheid

De gevolgen van dit systeem zijn verstrekkend. Lokale overheden incasseren door hun monopoliepositie winsten die vooral ten koste van rurale collectieven en grondgebruikers gaan. Deze urbane rent-inkomens financieren stedelijke infrastructuur en sociale programma’s. Door het hukou-systeem hebben rurale migranten hier echter nauwelijks toegang toe. De snelle urbanisatie heeft tot vele ‘stedelijke collectieven’ geleid waar migranten onder eenvoudige omstandigheden en met beperkte rechten wonen. Deze sloppenwijken worden gedoogd omdat een stroom van hukou-houders van het platteland onontbeerlijk is voor de stedelijke bedrijvigheid. Hervormingen om vertrek van het platteland en het verkrijgen van verblijfsrechten in de steden te verbeteren zijn reeds op het achttiende partijcongres in 2013 aangekondigd, maar worden mondjesmaat doorgevoerd. Ook hier zijn het de urbane autoriteiten en zakelijke belanghebbenden die verandering vrezen.

De afgenomen groei heeft overigens wel de afhankelijkheid van lokale overheden van grond- en vastgoedtransacties en ontwikkeling benadrukt. Voor alle arrondissementen bedroegen in 2015 de inkomsten, voor een aanzienlijk deel centrale overdrachten, slechts de helft van de uitgaven. Dit wordt nog verergerd omdat er weinig andere lokale inkomstenbronnen zijn; China kent bijvoorbeeld geen onroerendgoedbelasting. Nu de winst op grondtransacties terugloopt, wordt er in ruime mate geleend om lokale tekorten te dekken. Het gevolg is dat de schuldpositie van lokale overheden inmiddels tot 24 procent van het bnp is opgelopen (The Economist, 2017b).

Dilemma 5: Groeiende inkomensongelijkheid

China was ooit een egalitaire samenleving, maar is nu een van de landen met de grootste inkomensongelijkheid. Gemeten naar de Gini-maatstaf is de ongelijkheid in snel tempo opgelopen, van minder dan 0,3 voor de hervormingen tot waarden van 0,5 à 0,6 nu (tabel 1). Daarmee heeft China zich geschaard tussen de landen met de grootste ongelijkheid, zoals Zuid-Afrika, Rusland en Brazilië.

Landen met een vergelijkbare confuciaanse cultuur – zoals Japan, Taiwan of Zuid-Korea – hebben zo’n ongelijkheid nooit gekend. In een overeenkomstige periode van inkomensgroei liep in Zuid-Korea de Gini op van 0,32 in 1961 tot 0,39 in 1976, als gevolg van toenemende benutting van goedkope rurale arbeid. Met oplopende arbeidsschaarste en arbeidsmarktintegratie liep deze daarna weer terug (Wen en Xiong, 2014).

Verschillende factoren zijn aangevoerd om het bijzondere karakter van China’s inkomensverdeling, de zogeheten Aziatische puzzel, te verklaren. De ongelijkheid is in de steden gestegen als gevolg van het groeiende reservoir aan goedkope arbeid door de toevloed van rurale migranten, de opkomst van een ondernemende klasse in een zwak gereguleerd systeem dat kansen schiep voor rent seeking en favoritisme, en door de stijging van ‘grijs’ inkomen uit corruptie. Rurale inkomensverschillen namen toe door een toename van beter betaalde werkgelegenheid buiten de landbouw en lokale migratie, en namen af door overmakingen van stedelijke migranten.

Van de nationale ongelijkheid moet het leeuwendeel echter worden toegeschreven aan inkomensverschillen tussen stad en het platteland (tabel 2). Verklaarde dit verschil in 1988 nog 37 procent van de ongelijkheid, in 2007 is dit aandeel opgelopen tot 54 procent (gecorrigeerd voor prijsverschillen 41 procent).

Zoals verwacht overtreft de vermogensongelijkheid die van inkomens: tussen 1995 en 2010 is de Gini gestegen van 0,40 tot 0,68. Belangrijke oorzaken daarvan zijn de grote vermogenswinsten van stedelijke huizenbezitters, voordelige verwerving van voormalige staatsactiva, en grondtransacties.

Naast de discrepantie tussen urbane en rurale inkomens dragen regionale verschillen tot de nationale ongelijkheid bij. Schattingen van Fan et al. (2011) laten zien dat de Gini-coëfficiënt tussen provincies van 1980 tot 2007 is opgelopen van 0,27 tot 0,34. Als oorzaken hiervoor worden fiscale decentralisatie, handelsliberalisatie, buitenlandse investeringen en infrastructuur genoemd. Dit heeft vooral de hoger ontwikkelde kustprovincies begunstigd. Provinciale ongelijkheid treft plattelandshuishoudens ook meer dan die in steden. Zo steeg het aandeel van provinciale ongelijkheid in verschillen tussen rurale huishoudinkomens van 22 procent in 1988 tot 39 procent rond 2000, terwijl het voor urbane huishoudens terugliep van 29 procent tot 19 procent.

Het zal geen verwondering wekken dat inkomensongelijkheid hoog scoort op de lijst van grieven die Chinezen hebben, maar ook een aanhoudende bron van zorg is voor de centrale overheid. Ofschoon in China meer dan een half miljard mensen mensen aan de absolute armoede zijn ontsnapt, beschouwen evenveel Chinezen zich heden ten dage als diaosi, verliezers zonder voorrechten, in een proces dat anderen welvaart heeft gebracht (Islam, 2014). Hun ontevredenheid is groeiende, vooral onder de rurale hukou-houders in de steden.

Geconfronteerd met deze ontwikkeling heeft de overheid de laatste jaren de nodige maatregelen getroffen. In de periode 2005–2007 zijn in de landbouwbelastingen afgeschaft, subsidies ingevoerd, en ondersteuningsprogramma’s zoals ‘groen voor graan’ ontwikkeld. Daarnaast is op het platteland de infrastructuur uitgebreid, wordt hier voor het onderwijs geen schoolgeld meer geheven en is er een minimum-inkomenssysteem ingevoerd dat ruim 100 miljoen Chinezen bereikt. Ook worden sociale voorzieningen verbeterd en houden fiscale transfers meer rekening met ongelijkheid tussen provincies.

Interventies op de hier besproken factormarkten voor arbeid (hukou-systeem) en grond (eigendomsstructuur), die ten voordele van de stedelijke gebieden werken, blijven tot nu toe gelimiteerd tot lokale experimenten, met beperkt succes. Zoals betoogd zijn de hieruit voorvloeiende marktverstoringen niet alleen een rem op de toekomstige ontwikkeling, maar dragen zij ook direct bij tot verdere inkomensongelijkheid. In een vergelijking van China met Zuid-Korea en Taiwan enige decennia geleden betogen Wen en Xiong (2014) dat landhervorming, privaat grondbezit, de mogelijkheid land te verhandelen en vrije migratie zonder verlies van rechten een verslechtering van de ruraal-urbane inkomenspariteit in deze landen heeft weten te vermijden. Anders dan in China is in Zuid-Korea en Taiwan, dankzij op inclusieve groei gerichte instituties, de snelle ontwikkeling niet gepaard gegaan met een langdurig verslechterende inkomensverdeling.

Concluderende overwegingen

Overzien we de geschetste dilemma’s die China’s transitie naar een doelmatiger, inclusiever en duurzamer groei in de weg staan, dan uiten die zich meer op de factor- dan op de productmarkten. In het Chinese bestel is van een grondmarkt nauwelijks sprake terwijl belangrijke delen van de arbeidsmarkt gefragmenteerd zijn.

De besproken urbane grondtransacties illustreren ook de verwevenheid van marktimperfecties. Een voorbeeld is de afwezigheid van een goede kapitaalmarkt waardoor de Chinese middenklasse zijn (vaak hoge) besparingen deels in stedelijk onroerend goed belegt en daarmee de vraag aanjaagt. Ter verwerving van lokale overheidsinkomsten wordt graag gebouwd, niet zozeer in de sociale woningbouw waar grote behoefte aan is, als wel in betere woningen, op onder de marktwaarde verworven grond. Dankzij het hukou-systeem kan tegen betrekkelijk lage kosten ontwikkeld en gebouwd worden. Verwacht kan worden dat winnaars in dit systeem zich vanwege hun verworven deelbelangen tegen hervormingen zullen verzetten.

Onder vooraanstaande Chinese economen en beleidsmakers zijn de hier besproken dilemma’s maar al te zeer bekend, en voorstellen tot hervorming hebben de afgelopen jaren hun weg gevonden op het achttiende partijcongres in 2013. In academische kringen en denktanks zijn deze hervormingen onderwerp van uitvoerige discussie en onlangs door de voormalige minister van Financiën Jiwei Lou als volgt samengevat: had China tot voor kort nog een arbeidsoverschot, nu daalt de werkzame bevolking elk jaar met twee tot drie miljoen, een daling die de komende jaren zal aanhouden. Tegen deze achtergrond benadrukt Lou de urgentie van hervormingen om de flexibiliteit van de arbeidsmarkt te verbeteren, eigendomsrechten door te voeren, handel in grond te bevorderen, en de rechtszekerheid te verbeteren (Lou, 2016).

Toegespitst op de landbouw bepleit Lou een drastische bedrijfsvergroting, zodat arbeid vrijgemaakt wordt voor werk elders, een herziening van het subsidiebeleid waar dat marktverstorend werkt, zoals bij granen, en in plaats daarvan ondersteuning van ecologische herstelactiviteiten. Daarnaast wordt een verdergaande hervorming van het hukou-systeem voorgesteld, met erkenning van de problemen die dit systeem in de steden teweegbrengt. Ter bevordering van het functioneren van de arbeidsmarkt worden verbeteringen in het stelsel van sociale voorzieningen noodzakelijk geacht (Lou, 2016).

Erkenning van de noodzaak tot hervormingen wil echter nog niet zeggen dat deze snel ter hand worden genomen. Daarbij spelen twee overwegingen een belangrijke rol. Ten eerste – al wordt bij het economisch beleid van China veelvuldig de noodzaak tot verandering benadrukt – is het conventional wisdom bij beleidsmakers dat hervormingen geleidelijk doorgevoerd worden, vaak na lokale experimenten. De ervaringen in Oost-Europa, maar vooral in de deels uiteengevallen Sovjet-Unie, hebben de Chinese autoriteiten kopschuw gemaakt voor snelle en massale aanpassingen. In plaats daarvan geeft men de voorkeur aan een tweesporenbeleid waarbij hervormingen geleidelijk en niet tegelijk worden doorgevoerd. Dat dit tot ingewikkelde second-best situaties leidt, wordt erkend en beschouwd als de prijs die men betaalt ter voorkoming van economische wanorde (Lin, 2012).

Tussen Chinese economen en beleidsmakers, van wie velen in de VS zijn opgeleid, heerst dan ook al jarenlang een discussie over het tempo en de omvang van economische hervormingen. Zij die de beperkingen van overheidsingrijpen benadrukken, zien marktgerichte hervormingen – die snel ondoelmatigheid en ongelijkheid verminderen – als onvermijdelijk. Anderen, met meer oog voor marktbeperkingen, pleiten voor een structurele aanpak die hoge transactiekosten vermijdt en meer blijvende resultaten belooft, maar die op korte termijn de ondoelmatigheid en ongelijkheid minder terugdringt. De laatste positie houdt duidelijk meer rekening met politieke realiteiten en kiest waar nodig voor een tweesporenbeleid.

Een voorbeeld van dit verschil in inzicht zijn de overheidsbedrijven. Deze zijn opgezet in een tijd met ontbrekende infrastructuur en in een op provinciale zelfvoorziening gericht beleid. Veel van die bedrijven zijn in de huidige markteconomie niet winstgevend, verouderd, en zwaar milieuvervuilend. Met omvangrijke bankleningen worden deze bedrijven in stand gehouden. Snelle sluiting zou rationeel zijn, maar geeft sociale onrust. Onder het tweesporenbeleid gaat rationalisatie langzaam (China weerstaat zelfs internationale druk om het wereldwijde staaloverschot te verminderen), en wordt een oplopende schuldpositie aanvaard.

Een tweede belangrijke overweging is het proces van politieke besluitvorming en uitvoering. Eerder werd geconstateerd dat de in het huidige economische systeem ontstane deelbelangen niet alleen maatschappelijke belangengroepen betreffen, maar ook functionarissen die op verschillende niveaus en in verschillende regio’s opereren. China kent ruim 30 provincies en 2.800 arrondissementen waarin beslissingen worden genomen en uitvoeringsbelangen spelen. Met productiegroei als belangrijk prestatiecriterium zal op decentraal niveau veelal anders tegen de hiervoor geschetste dilemma’s worden aangekeken dan in de centrale beleidskringen in Peking.

Al waren op het achttiende partijcongres van 2013 hervormingen aangekondigd en deels ingezet, president Xi Jinping heeft ervoor gekozen om in zijn eerste ambtstermijn de nadruk te leggen op de corruptiebestrijding en sanering van het – zeer grote – leger. Nu zijn macht op het onlangs gehouden negentiende partijcongres is vergroot, schept dit wellicht ruimte om op lagere niveaus vertrouwenspersonen te benoemen zonder wie de uitvoering van deze hervormingen ondenkbaar is. Functionarissen moeten immers in staat en bereid zijn aan de inmiddels gevestigde deelbelangen het hoofd te bieden. Ondanks de urgentie van de voorgestelde economische hervormingen hebben lokale besluitvoerders en bedrijven zich in het verleden niet zelden met succes hiertegen kunnen verzetten.

Literatuur

Barro, R. (2016) China’s growth prospects. Frontiers of Economics in China, 11(2), 192–195.

Cao, K.H. en J.A. Birchenall (2013) Agricultural productivity, structural change, and economic growth in post-reform China. Journal of Development Economics, 104(C), 165–180.

Fan, S., R. Kanbur en X. Zhang (2011) China’s regional disparities: experience and policy. Review of Development Finance, (1), 47–56.

Huang, J. (2014) China’s food security and policy. Research Paper Center for Chinese Agricultural Policy. Peking: Chinese Academy of Sciences.

Huang, J. en S. Rozelle (2015) The role of agriculture in China’s development. In: P. Shome en P. Sharma (red.), Emerging Economies. New York: Springer, hfdst. 3.

Islam, N. (2014) Will inequality lead china into the middle income trap? Frontiers of Economics in China, 9(3), 398–437.

Knight, J. (2014) Inequality in China: an overview. The World Bank Research Observer, 29(1), 1–19.

Lin, J.L. (2012) Demystifying the Chinese economy. Cambridge, UK: Cambridge University Press.

Lou, J. (2016) The possibility and approaches to an upper middle growth rate. Frontiers of Economics in China, 11(2), 196–209.

Qu, F., A. Kuyvenhoven, X. Shi en N. Heerink (2011) Sustainable natural resource use in rural China: recent trends and policies. China Economic Review, 22(4), 444–460.

The Economist (2017a) China’s rockiest environmental problem: its soil. Artikel op www.economist.com, 9 juni.

The Economist (2017b) Local-government finances in China are a dangerous mess. Artikel op www.economist.com, 16 november.

Timmer, M., B. Los, R. Stehrer en G. de Vries (2016) An anatomy of the global trade slowdown based on the WIOD release. GGDC Research Memorandum, 162. Rijksuniversiteit Groningen.

Wang, S. (2015) Economic transformation and agricultural development. Research Paper Institute of Chinese Agricultural Civilization. Nanjing Agricultural University, China.

Wen, G.J. en J. Xiong (2014) The hukou and land tenure systems as two middle income traps: the case of modern China. Frontiers of Economics in China, 9(3), 438–459.

Zhang, L., S. Feng, N. Heerink, F. Qu en A. Kuyvenhoven (2017) How do land rental markets affect household income? Evidence from rural Jiangsu, P.R. China. Land Use Policy, te verschijnen.